关键词：教育行政争议；教育行政诉讼；办学自主权；正当程序；司法审查；教育法治
从1988年最高人民法院行政审判庭建庭和1989年《行政诉讼法》颁行开始，我国行政法治建设进入了快速发展的“黄金三十年”。这期间大量教育行政争议案件被纳入校内申诉、校外申诉、行政复议和行政诉讼等多种救济渠道，打破了特别权力关系理论的阴霾笼罩，使行政法治的神圣光芒真正照进教育殿堂。这些案件的出现及解决，不仅直接影响和促进了教育领域的观念转变，凝聚起依法治校、依法治教的社会共识，还倒逼了一系列教育法律、法规和规章的出台，切实推动了教育领域的制度变革，初步规范了教育行政机关与学校的公法治理行为。
一、“推动教育法治进程十大行政争议案件”的评选
值此《行政诉讼法》颁行三十周年之际，北京大学教育法研究中心、北京大学教育立法研究基地应时而动，于2019年3月上旬启动了“推动教育法治进程十大行政争议案件”评选活动。研究中心经过前期筛选，形成了20个候选案件，并通过网络在线投票的方式征询社会公众意见。在2019年3月16日召开的“推动教育法治进程十大行政争议案件”评选研讨会上，14位专家学者就候选的20个案件逐一进行了点评，并结合前期网络投票意见，最终评定产生“甘露诉暨南大学开除学籍决定案”“西北政法大学博士点申报行政复议案”“程蕴诉清华大学高考不予录取案”等“推动教育法治进程十大行政争议案件”（表1）。
表1“推动教育法治进程十大行政争议案件”评选结果（按得票数高低排列）
2019年4月13日，北京大学教育法研究中心、北京大学教育立法研究基地成功举办“教育领域的法律争议及救济”学术研讨会，对教育争议及其解决的历史、现状与未来作了系统分析。会议正式对外发布了此前评选的“推动教育法治进程十大行政争议案件”，并由10位来自法院、高校研究机构的专家进行逐案点评。与会专家学者普遍认为，这些标志性案件的社会影响力较大，理论研究价值与实践指导意义较强，以案说法的形式有利于传播教育法治精神，有利于营造尊法、学法、用法的良好氛围。从法社会学的角度看，这些经典案例先后承接，而又各有特色，描绘出教育行政争议及其解决的总体概貌，形成了一段教育法治发展的清晰的“景深”。尽管对个别案件的裁判理由时至今日也不乏异议，但抛开争论者的立场，可以说争论本身更加凸显了社会对教育领域良法善治的迫切要求，体现了学生权益、学术自由、司法干预等价值观念的博弈。多年以后，这些案件还能被人们铭记并津津乐道，正是因为它们是教育法治建设曲折进程中一朵朵激越的浪花，折射出教育法治建设在百转千回中的铿锵前行。
二、教育行政争议的主要特点
（一）教育行政争议类型的多样化
通过最终评选确定的“推动教育法治进程十大行政争议案件”可以看出，教育行政争议的种类和形式多种多样，包括授予学位或颁发毕业证书（如“田永案”“刘燕文案”）、撤销学位（如“于艳茹案”）、博士点申请审核（如“西北政法大学申博案”）、学籍管理（如“刘璐案”）、校规处分（如“甘露案”）、义务教育阶段的就近入学（如“南京就近入学案”）、学校招录（如“程蕴案”）、信息公开（如“江苏高考查卷案”）等类型，涉及大学、中学、小学等多个学段。
从总体上看，教育行政纠纷类型从发放“两证”、勒令退学等较窄范围，逐步呈现扩大趋势，这是权利意识觉醒的结果。实践中，还有大量新兴的教育行政纠纷不断涌现，如“78名研究生集体起诉中国政法大学补发奖学金案”、“喻胜诉中南大学不履行法定职责调查学术不端行为案”、“顾某不满转专业设置门槛起诉中南财经政法大学案”以及作者知晓的“某学生不服浙江大学记过处分行政复议案”等。随着教育体制机制改革的深化，越来越多的教育关系将被纳入法治的视野，教育行政纠纷愈演愈烈，所涉及的领域包括但不限于学术不端查处、奖学金评定、学校招生、教师辞退解聘等。尽管许多权益诉求在现行法律框架下尚属一类无名权利，但并不影响法律对它的保护。
（二）教育行政争议主体的多元化
（三）教育行政争议案情的复杂化
三、教育行政争议解决机制的主要特点
有社会便有纠纷，而纠纷的形态和特点直接决定着纠纷解决的方式和特征，这在逻辑上是可以不证自明的。伴随着我国教育行政争议的类型多样化、主体多元化和案情复杂化，多元化纠纷解决机制也初步形成，权利诉求可逐渐通过制度化渠道得到表达。同时，正当程序原则、比例原则、自主办学原则、权利保护原则等在司法实践中被先后确立，凸显出教育治理规则与国家法治体系的呼应。
（一）争议解决方式的日益多元
伴随着教育行政诉讼的日益常态化，校内申诉、校外申诉、行政复议、行政诉讼等多元化纠纷解决机制逐渐形成。在此次评定的“推动教育法治进程十大行政争议案件”中，“刘璐案”较为完整地经历了申诉、复议环节，这期间还交织着可能并不为人熟知的诉讼过程。刘璐曾就大连外国语学院的处分决定，向大连市中山区人民法院提起诉讼并经历了二审，这清晰地记录在该案行政复议决定书（教行复[2004]2号）关于案件细节的表述中。此外，“田永案”“甘露案”等在进入诉讼程序前，均经历了申诉环节。在众多的纠纷解决方式中，行政诉讼作为终局性救济手段的作用自不待言，正所谓“无诉讼即无救济”，但申诉和复议由于经济性、快捷性、专业性等优势也受到越来越多的当事人的青睐，这使得诉讼逐步成为“公民权利救济的最后屏障”。由此可见，权利救济渠道的多元化为人们创造了多重选择的可能性，当事人可以根据纠纷特征、维权成本、文化心理、特殊需求等因素作出自己的判断。教育行政争议解决方式的多元化，有助于满足纠纷主体对于纠纷解决方式的多样化需求，实现教育争议化解过程中效益的最大化与效果的最佳化。
（二）正当程序原则的积极运用
对正当程序的尊重，固然有赖于教育行政法律的确立和细化，但最直观的体现还是法院在一系列教育行政诉讼案件中的裁判立场。“正当程序原则”首次正式呈现于司法判决之中，是1999年的“田永案”。原国家教委的部门规章或规范性文件并未对学生处分程序作出明确要求，而海淀法院在“田永案”的裁判理由中首次、专门阐明了“正当程序原则”。法院认为，学校有义务将退学决定通知送达被处分人，同时应当允许其进行陈述申辩。尽管在此前发生的1992年“陈迎春不服山西省离石县公安局收容审查决定案”和1997年“河北省平山县劳动就业局不服税务行政处理决定案”中，法院也曾注意到程序的违法性问题，但从“法定程序”到“正当程序”的认识转变，标志着法院对行政程序的司法审查已经超越了实定法，而将程序审查之依据由法律明文规定的法定行政程序延伸至符合法律原则、立法精神乃至朴素的正义理念的正当行政程序。
“田永案”随后被确立为最高人民法院公报案例，并进一步发展成为指导性案例38号，这不仅标志着其中所包含的对正当程序原则的推崇获得了最高人民法院的肯定，也必将为后续类似案件的裁判提供参照。在随后的“刘燕文案”中，法院基本沿用了“田永案”的思路，有意识地将正当程序原则引入判决，以“未听取申辩”和“未送达决定”为由认定学校败诉。通过这些标志性司法判例的推进，正当程序原则被逐步确立起来，以致在之后的“何小强案”“于艳茹案”等一系列教育行政争议中，法院频频用其来保障学生权利，甚至直接将其写入判词。这种表面上零敲碎打式的不断积累，展现出了不同寻常的司法能动性，正是通过发挥个案的“涟漪效应”，人们逐步在实定法之外确立起程序审查的司法惯例，这一现象甚至被个别学者评价为“通过判决发展法律”。
在运用正当程序原则处理个案的过程中，法院对程序正当性本身的内涵与外延也有独到理解，在综合判断中不断丰富着“正当性”的具体要求，起到了填补法律规定空白的作用。例如，在“南京就近入学案”中，对于施教区划分过程中所应该做到的“广泛听取意见”，法院明确了“最低限度的公正”，即认为“广泛听取意见”中的“广泛”并非要求每个相对人均知悉，毕竟这属于具体行政过程中的裁量问题，除非明显不当，法院仅就行政行为合法与否作出裁断。当然，法院对程序合理性的瑕疵并非毫无作为，如法官在本案判决书中强调了行政行为须强化可接受度，要求有关单位在此后的施教区划分中完善程序。尽管这种说理相较于裁决应该是相对柔性的，但仍不失为一种宣传正当程序精神的有益尝试。
（三）比例原则已经有所体现
尽管我国教育立法对比例原则并未作出明确规定，但2005年修订的《普通高等学校学生管理规定》（教育部21号令）还是在一定程度上反映和体现了比例原则的精神。该规定强调了处分“应当与学生违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”。这种规定已经注意到惩戒手段相对于教育目的的适当性、必要性和相称性问题，与“中央民族大学开除作弊学生案”的处理意见在理念上是较为一致的。
（四）办学自主权的充分尊重
在我国教育行政争议解决的司法过程中，法院多坚持审慎、谦抑的立场，旨在平衡学校自治与司法干预的关系，这一点在“刘燕文案”的判决中有很好的体现。具体而言，法院在审理时只行使了形式审查权，重点讨论校学位评定委员会的行政主体资格以及会议出席人数、票决结果是否合法，乃至决议作出过程、送达程序是否正当，对学位论文是否达到学术要求或学历水平始终未作实质性的判断。同时，在确认表决程序违法以及行政过程不符合正当程序要求之后，法院并未直接判令学校授予学位或者不授予学位，而是仅仅撤销了原不授予学位的决定，将最终是否授予学位的决定权仍然保留给学校，这充分体现了司法机关对高校办学自主权的尊重。
无独有偶，与“田永案”同批次列为最高人民法院指导性案例的“何小强案”，明确了尊重高校办学自主权的原则。在该案中，法院主要从合法性角度审查高校的教育管理制度，确认学校可以根据法律法规的规定来自行制定授予学位的学术标准和规则，学位授予与英语四级考试成绩挂钩的做法被明确纳入“学术自治”范畴。值得注意的是，最高人民法院将该案列为指导性案例时并未囿于四级考试，而是进一步延伸至学术自治范围内的一般标准，强调高校可以自行制定学位授予的学术水平门槛，并依此决定学位授予与否。再如，“于艳茹案”也存在类似情况，法院既肯定了撤销学位决定的可诉性，又明确将恢复学位证书法律效力的诉求排除于案件审理范围之外，这再次重申了司法审查不干涉学术自治的原则。
《高等教育法》第11条以及各类教育政策文件、大学章程早已确认了高校的办学自主权。换言之，法官不是学校管理的专家，并不擅长也绝无可能处理所有的教育行政纠纷。在现有案件的审理过程中，法院在介入强度上保持着谦抑、克制的立场，采取了较低强度的司法审查模式，尽可能不干涉或影响高校的学术自治，试图寻求司法审查权与办学自主权的平衡。即使是在最早打破特别权力关系理论的“田永案”中，法院的全面审查也仅仅限于基本事实的存在与否、性质、校规合法性、处分程序的正当性等方面，法院最终只是判令北京科技大学重新审核田永的学位资格，而没有代替被告作出授予学位的决定，这正是为了避免受到“司法干预教育自治”的批评。
（五）权益保护立场的不断强化
在教育行政领域，立法、执法乃至司法皆以权益保护为核心，权益主体既包括学生，也包括教师，还包括作为组织体的学校，这些群体共同构成了教育法治中多元化的法益主体。教育行政争议越来越多，涉及的范围越来越广，昭示着学生、教师、学校组织体权利意识的不断觉醒，也在一定程度上决定着教育行政争议的化解必然要以权益保护为核心。审视这些个案，我们可以清晰感受到在申诉、复议或诉讼环节，教育行政主管部门或法院为实现权益保护而付出的努力。从教育行政领域的“无讼”现象到“田永案”“刘燕文案”等一系列教育纠纷案件的涌现，这些变化之所以会出现，正是因为基本权益保护的价值超越了内部公共管理的价值，从而在判断前提上改变了两种立场冲突的力量对比。
权益保障思维在价值立场上体现为更加鲜明的同理心，这一点在“甘露案”中得以充分展现。作为最高人民法院审结的首个高校行政诉讼再审案件，法官们在“甘露案”中既未支持开除学籍的决定，片面强调对学术不端的零容忍态度，也未以开除决定显失公正为由将其变更为较轻的处分，而是选择在认可当事人行为的可责难性、可惩罚性的同时，以适用法律错误为由确认开除学籍决定违法（法院认为，甘露离校多年且无意继续学习，撤销原决定已无实际意义）。正如法谚所言：“法律是善和衡平的艺术。”这种“衡平”艺术的运用，不仅兼顾了司法审查与学校自治，更秉持着对涉事学生的宽容和保护态度。毕竟，开除决定是对一个人学习生涯的“死刑判决”，它扭转的不仅仅是学生个人的人生轨迹，更会影响学生整个家庭的稳定和幸福。
四、教育行政争议解决机制的现实困境
（一）纠纷解决方式实效性和衔接性薄弱
尽管通过立法尤其是以十大案件为代表的司法实践，我国初步形成了校内申诉、校外申诉以及有限的行政复议、行政诉讼等看似完整的多元化纠纷解决机制，但在制度细化、程序衔接、适用实效上仍存在严重不足。仅仅满足形式上的多元是远远不够的，我们非常有必要对权利救济的制度设计与功能实现展开批判性分析。
1.申诉制度缺乏细化的法律规定
申诉权作为公民的基本权利，已由宪法及有关法律规定所确认。在教育行政纠纷中，当事人可以向学校或有关机关提起申诉。但这种当事人寻求法律救济的基本渠道，应当至少由法规以上的法律规范予以规定。我国《教育法》《教师法》《义务教育法》《高等教育法》等为学生和教师的申诉权行使提供了实定法支撑，但具体的实体性或程序性内容尚不明朗，如受案范围、申诉程序、申诉决定效力等基本事项暂付阙如，这使得申诉制度难以成为“田永案”“刘璐案”“于艳茹案”等案件中当事人权利的有效救济途径。尤其在“刘璐案”中，由于校内申诉和校外申诉都没有发挥应有的作用，使得校内纠纷演化为校外纠纷，民事争议转变为行政争议，甚至从地方政府一直牵涉到国家部委，导致问题进一步复杂化。
2.申诉以及行政复议的实效性薄弱
校内申诉、校外申诉以及行政复议缺乏独立性与中立性，维持原判比例极高，导致实效性大打折扣。在“刘璐案”中，面对法院以内部管理行为为由拒绝受理此类案件，教育部在行政复议环节严格标准、敢于担当，依法撤销“关于刘璐申诉的答复”处理决定书。尽管这一做法值得肯定，但复议决定仍然面临如何强制执行的困境，其中又交织着中央部委与省级政府之间的横向关系，显得更加棘手。特别是当部属高校卷入教育行政纠纷时，由于行政级别的落差，导致变更或撤销决定的执行力成为争议解决中的难题。在更多的教育行政纠纷之中，校内申诉、校外申诉以及行政复议往往很难实现当事人诉求，使其最终不得不诉诸诉讼手段来解决争议。这种现象及其体现出的制度设计问题，特别值得反思与检讨。例如，高校能否作为行政复议的被申请人以及高校教育行政管理行为是否属于行政复议的受案范围等法律问题还没有完全获得制度性认可。再如，《教师法》明确将申诉作为教师权利救济的基本渠道，并确认了行政机关作为被申诉人的主体资格，但在行政机关作为被申诉人的情况下，教师申诉的功能几乎等同于行政复议，可以说，事实上并未给当事人提供多样化的救济渠道。
3.司法救济呈现不平衡不充分的局面
4.不同纠纷解决手段之间缺乏衔接性
多元化的纠纷解决机制不仅要求形式上的救济方式的可选择性，更要求各类救济手段之间实现有效衔接与配合。而现行教育行政争议解决体系，并无清晰、规范、有序的章法可循。首先，根据《普通高等学校学生管理规定》第62条之规定，校内申诉属于校外申诉的前置环节，但二者如何衔接，实定法并无明确界定。其次，校内申诉或校外申诉是否作为行政复议与行政诉讼的前置环节，各地司法实践存在不同的认识。如广州法院曾认为，申诉前置并无实定法依据，法院应该一概受理；而天津市高院则认为，不宜将所有纠纷都引入诉讼环节，应确立申诉前置程序。还有个别学者进一步提出，行政复议应作为司法介入大学自治的前提条件。最后，如果纠纷当事人同时提起申诉、复议或者诉讼（即出现救济程序交叉现象时）该如何处理，现行立法对此并未作出明确回应。因此，如何从程序上整合看似多元化的纠纷解决机制，发挥制度的组合优势，已经成为当下教育行政法治的重要课题之一。
（二）正当程序原则缺乏实定法依据支撑
自“田永案”“刘燕文案”以来，我国法院逐渐开始在裁判理由中吸收正当程序原则，这彰显出以司法判决发展实定法的能动主义立场，长期孕育在法官心中的程序正义的直觉得以充分释放。更可喜的是，教育部21号令和41号令作为部门规章，在学生处分方面均明确提出了“程序正当”的要求。不过，囿于我国司法权不彰的现实、程序简陋的传统和法律中心主义的法源观念，正当程序原则虽然在司法实践中得到较多法院的认可，但仍不宜高估其约束力和普及率。在今后的教育行政争议解决中仍会有法官拒绝适用这一原则，或是存在一些概念上的混淆乃至误用。
我们这里挑选的正面案例，是众多教育行政争议案件中的少数几个，并不能反映司法实践的全貌。必须承认，由于实定法尚未明确建立正当程序原则并勾勒具体的程序性制度，法院适用正当程序原则难免会遭受阻力，容易出现当事人提出程序正当性审查的诉求却得不到实质性救济的现实困局。正如个别学者所言，“在中国的权力结构下，正当程序概念的发展并不意味着法院在行政诉讼中可以自动地适用该原则判决”。同时，正当程序原则未对高校教育行政活动形成直接的约束力，以致在“刘璐案”“林群英案”“于艳茹案”等案件中，出现了学校缺乏基本的正当程序理念的现象。在“西北政法大学申博案”中，专家评审组出席人数未过半数，也存在违反程序法治基本原则的问题。
这一问题，既受到传统的“重结果，轻程序”的社会文化之影响，也与现行法律制度不成熟、不完善有关。尽管1989年《行政诉讼法》正式确立了行政行为合法性的标准，强调了程序合法的重要性，但在单行的教育行政法律、法规中，并无充足的程序规则作为支撑，也未对听证、陈述申辩、说明理由等程序性制度作出更加具体而详尽的规定，从而导致程序正义的理念被空洞化和形骸化。即使在一般行政法中，正当程序原则也未能引入立法文本作为处罚、许可、强制领域的基本原则，在具体的程序性规则设置上也存在诸多薄弱环节。正是由于缺少专门的行政程序法典，最先引入正当程序原则的并非立法与行政，而是处于行政过程最末端的司法。其中，“田永案”“刘燕文案”等正是正当程序原则之司法适用的具体体现，也呈现出司法裁判超前于立法制度和行政执法的独特现象。
（三）司法审查范围与强度尚未完全厘清
值得注意的是，在上述经典案例中，法院并没有就教育行政争议司法救济范围进行专门阐述，而只是从被诉行为的行政行为属性以及高校作为行政诉讼被告的适格性等方面予以论证，故而案件本身虽为受案范围定下了基本格调，逐步打破一个个禁锢受案范围的藩篱，但仍未勾勒出清晰、周延的受案范围，从而导致许多新兴案件的处理始终面临“受理与否”与“如何审理”的问题。由于我国在立法与理论上尚未完全厘清司法审查与学校自治的关系，若过度彰显司法救济的作用，极有可能导致“外部权力借此机会，以司法的名义干涉大学的独立，对学术自由和大学自治产生不利的影响”。反之，若保持过度审慎的姿态，则会导致“田永案”所打开的教育行政诉讼大门处于半开半闭状态，不利于切实维护学生、教师乃至学校的合法权益。在法治语境下，个体权利并不必然优于大学自治权，但同样大学自治权也不必然优于个体权利。因此，如何在个案中确定司法审查的范围与强度，必然成为教育行政争议解决过程中不容忽视的问题。
五、教育行政争议预防与解决的未来展望
（一）提升行政过程的正当性与可接受度
（二）建立回归知识理性的学术评审机制
在“西北政法大学申博案”中，陕西省八所不同类型的高校被同一个由不同学科专家组成的小组进行评审。省学位委员会事前并未公布专家的组成结构和选聘程序。许多专家来自北京、江苏等地，本就对陕西当地八所高校的基本概况、办学力量、学科发展、科研成就等缺乏充分而准确的了解，却在短短的5个小时内看完全部评审材料并作出决定，很显然是违反常理的。再加上各个高校规划论证材料和评审记录“秘不外传”，更加剧了落选高校的不满和社会公众的质疑。陕西省学位委员会没有严格审查申报材料的规范性与真实性，也没有听取学校的汇报和答辩，而是仅仅对专家组的意见进行简单表决，实际上使行政决策完全让位于专家决策，没有切实平衡好专家参与与行政决策的关系。
（三）加强教育领域的行政程序立法工作
在教育行政争议案件处理过程中，通过“造法”来解决正当程序原则的适用以及相应的具体制度未被立法条款纳入的问题，成为法官勇气与智慧的展现。但是，作为典型的成文法国家，我国一旦缺乏法律明确规定，仅仅依据笼统性的法治原则、理念甚至精神推导出具体的法律适用规则，必将在实践中产生不同认识，从而不利于当事人权利的救济。在传统公法理论中，实定法的有无决定了行政行为的合法与否，而法院的基本职能则是适用实定法来审查行政行为。因此，正当程序原则的积极运用并不必然导致法院在教育行政诉讼中可以直接适用该项原则处理个案。对于多数法官而言，在没有具体法律、法规明文规定的情况下，基于正当程序原则做出判决仍然面临一定的理论质疑。例如，在“刘燕文案”的庭审中，被告北京大学的代理人曾对正当程序原则提出质疑，认为该原则仅限于理论层面的探讨，并无实定法依据，而法院必须依据实定法才能作出裁判。从实现教育领域长治久安的角度出发，正当程序原则的确立不仅需要将其作为各项教育制度的基本原则，还要依托各个教育领域具体的程序规定予以保障。
我们认为，大学法治既是实体法治，亦是程序法治。换言之，教育法治不仅要实现正义，而且要使正义以看得见的方式实现，唯此方能确保教育行业的和谐、有序发展。教育行政争议的解决，固然需要引入程序正义的一般法原则或理念，但更需要一系列程序性法律制度的支撑，亟待建立并完善包括回避、说明理由、陈述申辩等在内的法规范和制度。正如有的学者所指出的，正当程序原则需要具体法律制度的有效支撑，并不是说将正当程序原则写进程序法典就能实现公平、正义、效率，公开制度、回避制度、告知制度、听证制度、送达制度等作为正当程序原则的核心制度，应当在法典中予以建立。
（四）健全多元化教育行政纠纷解决机制
从应然层面来看，教育行政争议的解决方式并不少，包括行政调解、行政仲裁、行政申诉、行政复议、行政诉讼以及行政赔偿等。我们认为，应该进一步丰富、协调各种教育行政争议解决机制，发挥各种纠错方式的作用，形成多元化、多层次、全方位的教育行政纠纷解决体系。
1.细化申诉制度的法律规定
申诉制度是健全学生、教师权利保障与救济机制的重要途径。目前法律法规对学生、教师申诉制度仅做了粗线条的勾勒，缺乏可操作性和实效性，建议通过修改法律条款或出台专项法规规章，对教育申诉制度作出细化规定。其中既有实体法律问题，如被申诉人范围的规范、申诉受理机构的明确、申诉范围及审查标准的细化、申诉决定形式及其效力的落实等，也需要建立健全前文提及的申诉程序特别是陈述、申辩、听证等程序性制度。同时，必须明确教育申诉与教育行政复议和教育行政诉讼的关系。可以考虑将校内申诉设置为行政复议或行政诉讼的前置环节，激发学校系统内部“自我纠错”的主动性与积极性，避免外部系统对教育领域的过度干预。正如英国学者所言，“内部控制不但是当代条件下的必然选择，也是外部控制得以运转的必要依托”。
2.整合校外申诉和行政复议
行政复议要合理扩大受理范围，完善审查标准。同时，建议将校外申诉和行政复议合并，统一称“行政复议”。因为，校外申诉以学校为被申诉人，主要审查学校的行政决定，而行政复议以教育行政部门为被申请人，主要审查校外申诉决定或行政不作为。按现行的制度设计，行政复议只能“间接”触及学校的处分决定。从理论上看，学校充当行政复议的被申请人并无过多障碍，但这种情形又难免让人产生“叠床架屋”之感，即教育行政部门同时作为校外申诉受理机关和行政复议机关，这使得校外申诉与行政复议之间形成交叉甚至混同，似乎并未真正给当事人提供多样化的法律救济手段。为了使申诉与行政复议形成清晰区隔和有效衔接，可以考虑将行政申诉纳入行政复议，校外学生申诉委员会可以作为特别复议委员会继续存在或者直接纳入行政复议委员会，具体路径则取决于立法机关的选择。这样安排，会使得复议环节仍然审理当事人与学校之间的争议而不是当事人与申诉受理机关的争议，从而使申诉受理机构不再处于被审查的位置，而是扮演裁判者的角色。
3.坚持司法救济程序的终局性
4.探索专业化的教育仲裁模式
由于教育行政纠纷既涉及专业性、技术性事项，又影响到学校的办学自主权，在未来可考虑引入教育仲裁模式。具体来说，可吸纳教育、法律、管理等方面的专业人员组成教育仲裁委员会，充分发挥他们专业化、非对抗的优势，来分流司法程序的案源，从而减轻法院的负担，更为便捷、高效、精准地回应当事人诉求，同时也在一定程度上减少人们对于司法审查会对高校学术自由权、办学自主权构成威胁的担心。相较于教育申诉和教育诉讼制度，教育仲裁（或称“教育裁决”）具有迅速、经济、保密及专家判断等多项优点。目前，已有个别地方正在探索教育仲裁模式，如天津市于2005年通过地方立法的形式，设立高校招生录取争议裁决委员会和国家教育统一考试争议裁决委员会，以促进专项争议的高效解决。目前这样的机构或组织尚未在全国范围建立，但我们认为这是一个可以探索、改革的方向。
（五）厘清学校自治与司法审查的关系
学校自治不是绝对的，它必然依赖司法权对其进行保障与监督，而司法审查也是有限的，不涉及实质性的教育教学和学术评价问题。司法权介入学校自治的平衡机制，主要依托司法审查范围和强度来调整：前者是指教育行政纠纷司法审查的范围，即哪些教育行政争议能够进入诉讼环节；后者是指法院受理特定行政案件以后，以何种方式来行使审查权，即法院如何看待学校在教育行政管理中作出的行政决定。二者共同调和办学自主权与司法审查权之间的张力。从司法实践来看，我国法院亦认识到教育自主权的重要性，主张以有限审查为原则，以必要为限度。
关于司法审查范围，我国的理论认识深受德国两分法理论和重要性理论的影响。有的学者借鉴两分法理论，将入学、退学、开除等基础关系（导致学生身份改变）从特别权力关系中剥离，将它们视为“行政处分”，并主张它们可接受司法审查，而把除此以外的高校管理行为归入自主管理权的范畴。另有一批学者立足重要性理论，在形式上不再界分基础关系和管理关系，认为司法审查的范围局限于对基本权利产生重大影响的教育管理行为，其他事务属于教育自主权范畴，至多指向行政系统内部救济。综而视之，无论是两分法理论，还是重要性理论，均将直接改变相对人身份或资格的管理行为（如招生入学、勒令退学、学位授予等）纳入受案范围，分歧之处仅在于除此以外是否有必要以及具体将哪些重要性事项归入法院的司法审查范围，这显然有赖于司法解释在立足本国实际情况的基础上做进一步说明。
概言之，作为学术共同体和社会自治体，高校具有一定的体系自我完结性。相对应地，法官是法律问题的专家，不是教育行政专业问题的专家，法官对教育行政纠纷的干预应是有限度的。一方面，要贯彻执行《行政诉讼法》的规定，对教育行政争议进行必要的司法干预，保障当事人合法权益，同时也要注意监督的边界，对于确实属于高校自治范畴、属于学科专业判断、属于内部管理、属于自主范围内更高要求的事项，必须保持司法的适度谦抑。
我们建议，在适当时候，最高人民法院在充分调研的基础上，出台“关于审理教育行政诉讼案件若干问题”的司法解释，对这类案件的审理作出统一规范，通过不完全列举的形式，将某些重要事项列入司法审查范围，厘清司法判断与专业判断、司法干预与学校自治的关系，确保教育行政案件得到及时、公正审理，为化解教育行政纠纷提供司法保障。同时，在明确司法审查范围的基础上，确定司法审查强度也需着眼上述两个维度，即学校决定是否涉及教育、教学、研究等专业活动以及矛盾纠纷是否属于法律判断事项。从总体来看，教育行政诉讼应以法律审查为主，以事实审查为辅，同时，以程序审查为主，以实体审查为辅。尤其在涉及学术能力、学术评价、教学安排、考核成绩、素质认定等事项上，不宜以法院和法官的判断来代替学校、教师和专业机构的判断，司法必须保持谦抑和克制。当然，司法在尊重与干预教育自治之间的抉择，除非明显超越法官的专业判断范围，亦需经过举证、质证、辩论之后方能作出。
六、余论
作为一类部门行政法，教育法的发展与建构总与具体的教育行政管理紧密结合在一起，而提及教育行政管理，必然涉及作为管理者和被管理者的个体或组织体，包括组织体的法律地位和内部结构、个体的权利和义务以及组织体与个体之间的矛盾纠纷调处等。为此，我们需渐次叩问：学校以及学校内部规章制度的法律地位如何界定、办学自主权的边界在哪里、专业学术事项如何评断、司法审查的范围和强度如何确定、教育行政诉讼与复议及申诉呈现何种关系，等等，这些问题都是我们在日后的理论与实践工作中亟需思考、研究的重要内容。对这些问题的有效回应，不仅是教育行政纠纷处理与化解的基本命题，也是教育法治发展的重要任务。我们期望并期待教育行政争议的解决能走上法治化的发展道路，使学生、教师、学校组织体的权利诉求能通过制度化的渠道表达出来，进而妥善地化解矛盾纠纷，实现教育领域的良法善治、长治久安。（作者：湛中乐，北京大学法学院；靳澜涛，石河子大学政法学院）