二、突发重大公共事件的特征与应急管理经验
（一）突发重大公共事件的定义及特征
突发重大公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。按照《国家突发公共事件总体应急预案》[13]规定，突发重大公共卫生事件指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
表1突发重大公共事件的主要指标数据
图1突发重大公共事件的规模与波及情况
以COVID-19疫情为例，传播范围、感染人数、传播速度、死亡人数均是前所未有的状态，极大限制了人口流动、遏制了各类经济活动，促使多国宣布进入紧急状态；尽管我国取得了良好的防控效果，但国外疫情仍未见收敛，感染人数与死亡人数仍持续增加，可以认为COVID-19疫情是人类历史上的重大事件。因此，本文在探讨突发重大公共事件对中国建造国际化发展的冲击效应时，选取COVID-19疫情作为代表性事件，具有明确的对象属性。
（二）突发重大公共事件的应急管理经验
突发重大公共事件在世界范围内层出不穷，各国通过长时期的努力，构建了较为有效的突发公共卫生事件应急机制；所积累的应急管理经验可概括为5个方面。
1.应急法律保障机制
发达国家尤为重视与突发公共事件有关的制度与法规建设，据此提升应急处置行动的效益。日本从1880年至今，制定了多部有关地震应急管理方面的法律（如《灾害救助法》）。英国在1988年制定了《传染病法案》，先后实施了30多部有关应急管理方面的法律法规[15]。美国在9·11事件后及时制定《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》等[16]。我国在2003年SARS疫情结束后，启动了突发公共卫生事件领域的法律建设工作，目前已经形成一整套法律体系[17]。
2.监测预警机制
应对突发公共事件最有效的做法在于，在常态下跟踪监测事件的各种诱发因素进展，及时预警以提醒政府及社会其他主体提前做好预防措施。美国在9·11事件后构建了“全国公共卫生信息系统”“美国疾病控制和预防中心”两个公共卫生监测系统，能够及时部署预防与应急措施、降低突发事件可能带来的危害[16]。法国按照《疫情通报法》，对26种重度传染病实行强制报告制度，建立了实验室监测体系；成立卫生监测研究所，根据疾病变化趋势及时发布预警信号[17]。
3.应急组织管理体系
有效的突发公共事件应急管理依赖于分工明确、权责一致、运转协调的应急组织。英国构建的综合应急管理体系，分为战略层面的应急指挥、执行层面的应对工作。日本建立了国家级的“危机管理中心”，通过与各行业系统管理、各地区的纵向衔接，形成全国突发重大公共事件应急管理网络[18,19]。
4.应急后勤保障系统
完善的应急管理保障机制是突发重大公共事件应急管理顺利进行的基本条件。加拿大筹建了应急准备学院，开设多门应急管理课程，积极培养突发事件应急管理方面的专业人才。英国在多个地区设立卫生局，设有对应局长与非行政官员来直接负责本地区的突发公共卫生事件应急管理工作[18]。
5.应急管理教育
高效的应急管理教育能够提升社会全体成员的安全意识，增强公民自我保护能力。德国对各类人员开展卫生应急教育，提高应急预防、应急救援专业技术与协同处理能力，尤其注重对儿童的公共卫生应急管理教育。日本已经形成了针对地震发生时的应急逃生知识普及宣传与推广机制，开展经常性的演习；在基层扎实开展突发重大公共事件的应急管理教育，相应形式广泛多样[17,20]。
三、COVID-19疫情对中国建造国际化发展的影响
（一）COVID-19疫情对中国建筑企业国内市场的影响
图2中国建筑集团有限公司2019年、2020年第一季度营业收入数据对比
注：数据源于安永会计师事务所发布的《中国建筑行业2020年上半年业绩概览》报告。
（二）COVID-19疫情对中国建筑企业国际市场的影响
对于中国建筑企业的国际市场，COVID-19疫情导致了海外建筑工程项目成本的大幅超支、进度的大规模延误，逐渐呈现出从有序走向无序的特征。选取江苏中南建筑产业集团有限责任公司的海外公司、中国建筑巴基斯坦有限责任公司、中建马来西亚有限公司、江苏华越国际建设公司的多个海外建筑工程项目进行调研访谈，分析COVID-19疫情期间项目东道国采取措施对项目的材料、设备、人员、绩效的具体冲击效应（见图3）。
图3COVID-19疫情对海外建筑工程项目的冲击路径图
（三）COVID-19疫情对中国建造国际化影响的持续性
图4COVID-19疫情对中国建造国际化的短期影响与长期影响
四、中国建筑企业海外工程项目案例分析
本文选取江苏中南建筑产业集团有限责任公司的海外公司位于中东地区的伊拉克海伊污水处理厂泵站项目作案例研究对象，通过访谈企业高层管理人员、项目部管理人员，力求全面分析COVID-19疫情对伊拉克泵站项目的影响，对企业应对策略的有效性进行评价；据此为突发重大公共事件对中国建造国际化发展的冲击研究提供实证案例。
（一）建设项目基本情况
COVID-19疫情出现后，该项目的风险主要源于三方面：①2021年年初开始的恐怖袭击活动导致伊拉克局势动荡、安全风险很高，以至伊拉克政府财政紧缺，无法支付工程款；②中国或其他国家的人员到达伊拉克可能携带传染源；③因海湾战争等带来的环境污染而导致的各类放射性疾病，伊拉克当地饮用水与食品污染，伊拉克当地医疗保险体系不健全以及医疗资源匮乏等问题。
（二）COVID-19疫情对建设项目的影响分析
1.对材料与设备的影响
2.对人员复工与劳务招聘的影响
项目在疫情爆发后正处于施工高峰期，项目部的中方员工占比仅为9.1%；由于疫情发生初期约有8人回国探亲休假（原计划休假1个月），项目经理、工长、财务3人由于航班熔断而未能及时返岗，直至2020年9月航班开通后才返回项目部，造成项目关键岗位（如商务经理、翻译）出现了人员短缺的情况。同时，当地的劳务招聘尤为困难，截至2020年7月，项目80%成员合同到期，但尚无新增人员补充到位。
3.对项目人员身心健康的影响
4.对项目绩效的影响
在项目进度方面，项目部基本没有停工，但由于疫情及资金原因，甲方中国地质工程集团公司设备进口受到影响，间接影响了施工进度（截至2021年3月，项目部延期7个月）。在项目成本方面，自2021年1月起伊拉克货币贬值达20%，物价随之上涨，但项目材料采购剩余量不大，影响较小；主要是工期延长带来的成本增加，因人员严重不足需对外借用工人产生的人工费增加（达到99.75万元，约占合同造价的4.2%）。在项目风险方面，伊拉克当地的疫情传播未得到有效控制，在总人口仅为3800万的情况下，最高峰时日新增确诊病例超过1万例，这对项目推进构成了持续性影响。
5.项目部管理的薄弱环节
（三）项目施工单位的应对策略
1.组织管理策略
成立必要且完善的组织结构，如成立专门的疫情防疫防控管理小组，动态监督项目的疫情防控情况，针对性制定了奖罚措施；疫情爆发后在保障员工个人业余生活丰富化的同时，实施全封闭管理，仅指定人员可以定期外出集中采购，尽量减少人员外出频次。
2.责任分工策略
细化管理小组的工作分工，以项目经理为建设项目防疫第一负责人，成立防疫防控落实小组；在生产过程中检查监督项目人员的防疫防控情况，实行必要的罚款、公示批评等处罚措施；推行全员监督制，项目成员相互监督提醒。
3.风险防控策略
及时发布预警及信息报告，全面执行项目施工单位的防疫应急预案（更新至5.0版），针对伊拉克当地情况制定了特色应对措施。通过总承包方向业主申请工期延期，合理规避工期延误的风险。
4.应急举措
据统计，建设项目严格执行上述策略，截至2020年6月实现了COVID-19零感染，体现了良好的成效，对建造行业具有一定的借鉴价值。
五、对策建议
（一）完善突发重大公共事件应急机制，共享应急管理数据
建议政府部门在当前应急法律保障机制的基础上，及时完善针对中国建造行业应急管理的法律规章；结合海外建筑工程分布的不同国家卫生组织管理体系的特点，建立针对性的监测预警体系与应急管理网络；评估疫情风险等级与影响效应，对中国建筑企业海外公司实行必要的阶梯式补贴与政策支持。
研究制定标准化的应急管理教育培训方案，设立针对性的奖惩措施，培养建造行业应急管理专业人才；建立中国建造行业应急管理知识平台，实时更新建筑企业海外工程应急管理经验，实现行业应急管理数据共享。
精准评估工程材料和设备的需求量，对于可能延迟交付的订单，及时与业主沟通说明，争取通过补充协议形式与供应商确认延长交货期限。对于因原材料供应匮乏、交通运输条件限制而无法继续按期提供工程材料和设备的，建筑企业应及时将因突发事件而无法继续履约的情况通知业主，协商变更合同并附上不可抗力证明，降低后期被业主反索赔的风险。
（三）合理增加复工补贴，积极开展心理辅导，保障项目人员权益与健康
积极运用国家支持建筑企业海外项目复工的扶持政策，为员工争取补贴和支持。建筑企业加强供应链、人力资源的管理水平和抗风险能力，做好特定合同条件下不可抗力的鉴定与索赔，支持海外项目人员顺利开展业务。
针对项目东道国公民对中方参建项目可能存在的排斥心理，加强公众疏通、应急管理策略介绍，防范出现危机事件，避免外籍员工对中国籍员工的反应过度。加强对公共事件期间归国的中国员工排查和管理，采取心理疏导、资金补贴等形式，减轻员工因超期服役、回国困难等问题导致的心理负担。
（四）建立风险缓释和应对机制，按需调整项目实施方案，降低项目履约损失
评估中国建造企业海外工程项目的整体情况，总结组织运营顺畅、宏观防控良好的有益因素，针对在建项目误工延期、管理人员反应迟缓的不利因素，研究制定突发重大公共事件背景下海外在建工程业务管理的长效机制；涵盖海外项目的风险控制预防与应急预案、项目施工现场健康管理指南等要素，为中国建筑企业提供海外在建工程遭遇突发重大公共事件后验收结项的预测能力。
编制预防与应急的制度预案，定期开展针对管理层、职能部门、海外项目部的集中培训，提升应急规划和风险处置的专业化水平；强化人员应急防范意识，掌握在极端情况下的信息沟通、自我保护等处理方法。注重应急管理技术与防疫物资的储备，在突发公共事件出现时及时开展高效处置，提高建筑企业海外市场的应急管理能力。