关键词：第三代环境法；习近平生态文明思想；可持续发展；自科法学；环境法典
一、环境法1.0：以环境保护观为指引
第一代环境法（以下简称环境法1.0），主要是指以环境保护观为指导思想的环境法。总体上讲，中国的第一代环境法，以“保健康”“促发展”为根本目的，以生存权为核心权利，以“末端治理”“分散保护”为主要调整模式，以命令控制为主要治理机制，具有保护和发展“两张皮”的基本特征。第一代环境法的宏观历史时段为1972—1997年，1984年、1995年先后开启了两次立法高潮（1986年、1997年为两大巅峰），起点阶段的标志性事件是1973年《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》和中国第一项环境保护标准《工业“三废”排放试行标准》的出台，以1989年出台的《环境保护法》为典型代表。
（一）历史脉络
第一代环境法产生的国际背景是1972年联合国人类环境会议的召开，国内背景是1972年震惊全国的官厅水库污染事件和1973年第一次全国环境保护大会的召开。
在第一代环境法中，1973年的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》迈出了环境立法专门化的一大步，奠定了《环境保护法（试行）》的基本雏形，在中国的环境法制史上具有里程碑式的重大意义（视为我国第一部环境保护综合性法规）。1979年通过的《环境保护法（试行）》，作为首部综合性环境保护法，“标志着中国环境保护工作正式进入了法制轨道，也标志着中国环境法体系开始建立”；同年颁布的《森林法（试行）》，对森林资源培育、采伐、保护、发展和利用等问题作出了一系列规定，使我国林业建设开始步入法制化轨道。
（二）体系构成
从理论上看，第一代环境法主要由如下几部分构成：
一是关于环境污染和其他公害的法律。在立法上，可分为如下几大板块：（1）环境综合法，如《环境保护法》（1989年）和《海洋环境保护法》（1982年）。（2）环境专项法，如《城市规划法》（1989年）等。（3）污染防治单行法，如《水污染防治法》（1984年制定，1996年修正）、《大气污染防治法》（1987年制定，1995年修正）、《固体废物污染环境防治法》（1995年）、《环境噪声污染防治法》（1996年）等。
二是关于自然资源合理利用的法律。这方面的立法如《矿产资源法》（1986年）、《土地管理法》（1986年）、《水法》（1988年）和《森林法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《渔业法》（1986年）、《野生动物保护法》（1988年）等。
三是关于生态保护的法律。最典型的生态立法是《水土保持法》（1991年）和《自然保护区条例》（1994年）。此外，《水法》《森林法》《草原法》《渔业法》《野生动物保护法》中也闪烁着朴素的生态保护意识，兼有生态保护法的部分属性。
四是传统部门法的生态化。这一阶段除了制定上述环境资源专门性立法外，还下意识地开始了法律的生态化工作，注意在有关传统部门法中规定环境保护条款。例如，《宪法》（1978年）第11条规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。《民法通则》（1986年）第124条规定了过错责任原则下的环境污染损害侵权责任（将违法性作为环境侵权行为的构成要件）。1992年出台的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第74条规定了环境污染损害赔偿诉讼的举证责任倒置规则。《刑法》（1979年）第128~130条等法条规定了盗伐林木罪、滥伐林木罪、非法捕捞罪、非法狩猎罪等破坏自然资源的罪名。可以说，经过十多年的发展，中国的第一代环境法已经初步搭建了环境法的框架体系。
值得特别说明的是，1979年的《环境保护法（试行）》第二章“保护自然环境”对土壤、湿地、水域、水生生物、矿产资源、森林、草原、野生动植物等自然资源和生态保护作出了较为全面的原则性规定，第三章“防治污染和其他公害”则对环境污染防治作出了较为系统、原则的规定，潜意识地建立了环境、资源、生态“三位一体”的框架体系。然而，十分遗憾的是，1989年的《环境保护法》第三章“保护和改善环境”几乎把“资源”和“生态”这两部分的内容全部删除，根本性地去除、弱化了合理利用自然资源、维护生态活力的内容，全面突出了污染防治的主体地位，将系统宏观的自然保护基本法降为了偏重环境保护的污染防治基本法。单从调整范围的整体性和体系性来看，这一变化可以说是一种遗憾甚至倒退。
（三）主要特征（局限性）
总体而言，第一代环境法具有如下典型特征：
其四，在保护方式上，初期偏重于“末端治理”“分散治理”和“事后救济”（后期开始开展规模化环境治理，污染防治思路由末端治理向生产全过程控制转变、由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变、由分散治理向分散与集中控制相结合转变）。郭武将此种立法的特征概括为被动性、抑负性，即通过事后救济手段抑制环境污染和损害行为的负外部性，以最大限度地接近环境污染和损害行为发生前的状态。简言之，不讲究环境保护的事先预防性和较低成本性。正如张孝德教授所言：“20世纪70年代以来，西方发达国家对环境的治理方式多是‘头痛医头、脚痛医脚’，没有触及环境保护问题的根本。”从全球范围来看，这种情况自美国1969年出台《国家环境政策法》规定了环境影响评价制度以后，才逐渐有所改观。不过，在我国的《环境保护法》（1989年）、《水污染防治法》（1984年）等第一代环境法中，体现预防原则的规划制度和环境影响评价制度在当时还没有得到全面重视。
其五，在调整模式上，鲜有从发展和保护一体化的高度对环境进行保护的（体现为经济与保护“两张皮”），未能确立通过规制经济发展来保护生态环境的理念，常将环境利益与经济利益割裂甚至对立起来。背后的根源是，没有认识到环境问题的本质是发展模式的问题，未能从优化和改进生产方式、消费模式的角度来解决环境问题。张璐将这种状态解释为环境法外挂于经济体制改革，即未将环境立法纳入经济体制改革对法律制度的内生需。无论是中国1984年制定的《水污染防治法》和1987年制定的《大气污染防治法》，还是美国1970年的《清洁空气法》和1972年的《联邦水污染控制法》（1977年更名为《清洁水法》），均未采用经济发展与环境保护“一体化决策”和污染防治“全过程控制”的理念。
其六，在调整机制上，主要采取了“命令—控制”的行政规制方式，刺激诱导、公众参与和社会合作的模式用的很少，且过于原则、笼统，可操作性不强。尽管已经开始运用民法和刑法的手段来保护环境，但立法还十分简单和粗糙，且其法律规范主要分布在《民法通则》《刑法》之中（很少规定在环境专门法中）。正因如此，中国的环境法常常被法学界甚至环境法学界的许多学者误解为是行政法在环保领域的部门行政法。
二、环境法2.0：以可持续发展观为指引
第二代环境法（环境法2.0），是指以可持续发展观（theoryofsustainabledevelopment）为指导思想的环境法。从理论上讲，中国的第二代环境法，以环境安全和资源永续为核心价值，以发展权为核心权利，重视对发展能力的尊重和补偿，以保护优先、预防为主（包括风险预防）为基本原则，坚持从“摇篮”到“坟墓”的全过程管理，注重综合运用政府管理、市场调节、社会参与和司法保障等多种治理机制，具有“经济—社会—自然”复合系统保护和发展一体化治理的基本特征。
（一）理论脉络：可持续发展观的产生发展和内涵要旨
1983年11月，联合国成立了世界环境与发展委员会。1987年，世界环境与发展委员会发表了研究报告《我们共同的未来》。时任挪威首相的布伦特兰夫人在报告中系统探讨了人类面临的一系列重大经济、社会和环境问题之后，提出了可持续发展的概念，把人们从单纯考虑环境保护引导到环境保护与人类发展密切结合起来，实现了人类环境保护史上关于环境与发展思想的重大飞跃。
1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西的里约热内卢举行。里约会议被认为是世界环境保护运动的第二个里程碑，其历史功绩在于，让世界各国普遍接受了可持续发展的战略方针，这是人类发展方式的重大转变，是人类历史的新纪元。
关于可持续发展的概念，《我们共同的未来》给出了最经典的定义：“既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需要的能力的发展。”2002年国际法协会（ILA）通过的《与可持续发展有关的国际法原则的新德里宣言》（以下简称为《新德里宣言》），在前言中进一步作出了阐释：“可持续发展的目标涉及经济、社会和政治进程中全面和综合的措施，这些措施旨在可持续利用地球上的自然资源，保护自然以及人类生活和经济社会发展所依赖的环境，并在全人类积极、自由和卓有意义地参与发展并公平地分配因此产生的福利的基础上，实现全人类获得适当生活水准的权利，同时适当顾及后代的需求和利益。”可见，这一阐释将可持续发展的内涵分解为如下几个方面：（1）自然资源的可持续利用；（2）环境保护；（3）自由发展和福利公平；（4）当代人的适当生活水准权；（5）后代人的需求和利益；（6）公众参与；（7）目标和措施的全面性和综合性（关乎经济、社会和政治的方方面面）。
2002年的《新德里宣言》在正文部分，进一步对可持续发展原则提出了更为细化的7项原则：（1）各国承担确保自然资源可持续利用的国家义务；（2）公平及消除贫困的原则（包括代内公平和代际公平）；（3）共同但有区别地承担环境保护责任；（4）预防原则（包括一般预防和风险预防）；（5）公众参与原则（表现为环境知情权、自由表达权和损害救济权）；（6）善治原则（包括四大要素：民主、透明的决策和财政责任；反对腐败，规制权力；政府义务，采用行政正当程序，尊重宪政和人权；遵守世贸组织规则中的公开公平竞争原则）；（7）经济社会发展、环境保护和尊重人权的一体化原则151-184。
国内有学者认为，可将可持续发展思想的基本目标概括为两个方面：一是资源的最优配置，重在解决国际社会及其各国内部分配资源和占有财富的不公问题，以实现地球有限资源环境的最佳配置，达到资源配置效率的最大化；二是资源的永续利用，重在解决合理、充分、节约利用资源的问题，从而实现资源的可持续利用，达到以最小的资源环境损失取得最大经济发展目的，极大地提高资源环境的利用效率。
当然，《2030年可持续发展议程》提出的17项具体目标（如表1所示），无疑有助于我们更全面、更系统、更准确地理解可持续发展思想的内涵要旨。
表1《2030年可持续发展议程》提出的17项可持续发展目标
可持续发展观入法，可分为直接确认和间接规定（规定实质内容）两种形式，前者如1999年修订的《海洋环境保护法》和2002年制定的《环境影响评价法》《清洁生产促进法》均直接将促进经济社会可持续发展确认为立法目的并设计相应制度规则，后者如1997年出台的《节约能源法》则实质规定体现“可持续发展”思想的法律制度。从立法体系看，第二代环境法中的法律主要包括如下几部分：
二是资源（能源）法。资源保护和节约是推进可持续发展的重要方式，这方面立法主要包括《节约能源法》（1997年）、《可再生能源法》（2005年）等能源法和《反食品浪费法》（2021年）、《海域使用管理法》（2001年）、《海岛保护法》（2009年）、《深海海底区域资源勘探开发法》（2016年）等资源法。此外，近年通过的《耕地占用税法》（2018年）和《资源税法》（2019年）等立法，虽然主要的属于经济法的范畴，但也兼有第二代环境法的属性。
三是生态法。生态保护和修复是实现可持续发展的重要保障，这方面立法最典型的有《防沙治沙法》（2001年）。1999年修订的《海洋环境保护法》，增设了“海洋生态保护”专章，规定了海洋保护区等新制度，使该法从狭义的海洋环境污染治理扩展到更为全面的海洋生态环境保护，从而赋予了《海洋环境保护法》兼有生态法的属性。
四是灾害法。自然灾害防治也是实现可持续发展的重要保障（《2030年可持续发展议程》目标9和目标11中都有“抵御灾害”的内容），这方面立法主要有《防洪法》（1997年）、《气象法》（1999年）、《防震减灾法》（2008年）等。
五是传统部门法的生态化。譬如，2009年《侵权责任法》第65~68条，不仅确认了环境污染侵权的无过错责任原则，还规定了环境侵权因果关系推定的举证责任倒置规则、环境污染共同侵权的按份责任、与第三人的不真正连带责任等新规则。1997年的《刑法》第338~346条在1979年《刑法（试行）》的基础上，进一步规定了重大环境污染事故罪（2011年的《刑法修正案（八）》将其修改为污染环境罪）、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、走私固体废物罪、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪、非法占用农用地罪、非法采矿罪、破坏性采矿罪、非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪等16个罪名，第407~408条还规定了违法发放林木采伐许可证罪、环境监管失职罪等罪名。
在第二代环境法的阶段，环境资源方面的司法解释也有不少，不过，主要是关于森林、野生动物、土地等自然资源刑法保护方面的。例如，最高人民法院《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等。
此外，第一代环境法在可持续发展观的指引下，经过补充和修改，也能升级成为第二代环境法。譬如，2008年修改的《水污染防治法》，通过规定区域限批、强化政府责任（对本行政区域的水环境质量负责）、提高罚款额度、增加裁判规范（包括不真正连带责任、举证责任倒置、代表人诉讼、支持诉讼、法律援助等）等举措，就从第一代环境法升级到了第二代环境法。
（三）进步之处
从理论上看，以可持续发展观为指引的第二代环境法，相较于第一代环境法而言，已有诸多重大进步：
第一，在认识论上，确立了“经济—社会—自然”复合系统的思维，树立了发展和保护“一体化决策”的理念。在这一阶段，立法者已经意识到经济发展和环境保护的辩证关系，开始从发展的高度来认识和解决环境问题，注重经济社会发展和环境保护的融合性和协调性。从全球范围来看，中国的《清洁生产促进法》（2002年）、《循环经济促进法》（2008年）和德国的《循环经济和废物管理法》（1994年）、日本的《推进建立循环型社会基本法》（2000年）等，都属于这方面的立法例。
第三，在保护对象上，已拓展到能源领域，注重常规能源的节约利用、梯级利用和可再生能源、清洁能源的开发利用。例如，中国的《节约能源法》《可再生能源法》《循环经济促进法》和《深海海底区域资源勘探开发法》等，就是这方面的立法例。
第四，在调整模式上，确立了“预防优先”“全过程管理”的新型模式。不仅重视对环境风险的谨慎预防和事故应急，还特别重视对经济发展全过程（包括规划制定、项目选址、资源攫取、产品设计、工艺选择、能源利用、原料加工、产品制造、运输仓储、批零销售、循环利用、无害处置等）的规制。例如，中国的《清洁生产促进法》《循环经济促进法》和日本的《资源有效利用促进法》（2001年）等，都是这方面的典型立法。
第五，在调整手段上，开始重视“刺激—诱导”方式的利用，并注重环境利益与经济利益的综合平衡。一方面，在立法模式上出现了有别于“监管法”的“促进法”，如中国的《清洁生产促进法》和日本的《资源有效利用促进法》等。另一方面，税收、价格、金融（信贷、证券、基金、保险）等经济手段日益得到立法上的重视，如中国的《环境保护税法》《资源税法》《山东省环境保护条例》第51条，美国1980年的《综合环境反应、赔偿和责任法》（也称为《超级基金法》），等等。
第六，越来越重视民主协商和社会参与。第二代环境法的一大显著特征是，“公众参与”和“信息公开”成为了基本原则，譬如《环境影响评价法》就对信息公开和公众参与作出了较为全面的规定。
第七，开始重视司法的作用，环境立法中的裁判性规范越来越多、可司法性明显增强。在中国的环境法2.0时代，不仅民法、宪法、刑法中已有诸多环境条款，环境专门法中也规定了不少司法规范，譬如2004年修订的《固体废物污染环境防治法》第84~87条，2008年修订的《水污染防治法》第84~89条等。此外，需特别说明的是，贵阳、无锡、重庆等多地开展的环境公益诉讼地方立法探索，为国家层面环境公益诉讼立法的出台积累了夯实的基础。
（四）局限所在
以可持续发展观为指导思想的第二代环境法，相对于第一代环境法已有许多重大进步，但依然存在诸多明显的局限性：
其二，在权利观上，以发展权为核心（环境安全权、资源利用权、生态补偿权等），环保被视为了经济的附庸，没有看到环境权（公民享有良好环境的权利）的必要性和独立性。体现在立法上，从国际上看，第二代环境法中的环境权大多停留于宣示性或口号性的权利，没有真正成为一项可操作、可救济的法律权利。中国的环境权立法更是滞后，连宣示性和形式上的规定都很少见。
其三，尚未全面树立统一国土空间的理念，没有足够重视国土空间利用格局的优化问题。在立法上体现为，既无主体功能区的理念，也无生产空间、生活空间、生态空间的统筹思维。特别是，城乡建设规划、土地利用总体规划、环境保护规划等各种规划之间，各自为政，规划之间的衔接和统筹较为欠缺。
其四，没有明确区分环境、资源和生态的概念，对三者的辩证关系依然认识不清。具体表现为立法上缺乏对三者的协同性和一体性保护，特别是对生态的保护明显不力。譬如，《水法》历来强调对水资源的保护和利用问题，对水生态（如生态流量）的保护却没有给予应有的重视。
当然，更为严重和根本的问题是，“可持续发展”本身的涵义并非特别的清晰和确凿，“仍然存在疑问，且含糊不清”“概念变化多端”，至今尚未形成权威、系统、科学的理论。作为理论基础的可持续发展观本身属于舶来品，其内含尚且模糊不清，甚至还存在结构和功能上的重大瑕疵，那么，以这种思想为指引的第二代环境法存在种种问题，也就不足为怪了。依此而言，中国的环境法务必进行一场理论上的自主创新，在汲取中国传统文化精髓和借鉴西方现代生态思想的基础上，构建一种格局更宏大、志向更高伟、理念更先进、事理更清晰的适合中国国情的科学理论，以实现法律进化上“质”的飞跃。
三、环境法3.0：以生态文明观为指引
第三代环境法，是指以生态文明观为理论基础的环境法。所谓生态文明，是指人类社会为实现人与自然和谐共生而创造的所有物质、精神、制度等方面积极成果的总称。从整体上看，第三代环境法，以环境良好、资源永续和生态健康为核心价值，以环境权为核心权利，以生产发达、生活美好、生态平衡的“三生共赢”为根本目的，致力于“高质量发展”“高品质生活”和“高水平保护”，以生态优先、系统治理为基本原则，推崇“党政同责”“一岗双责”“社会共治”的治理模式，更加重视党对立法的指导和司法机制在生态环境保护中的作用，具有在“经济—政治—社会—文化—环境—资源—生态—灾害”复合系统内“八位一体”系统性治理的基本特征。
（一）理论脉络：生态文明观的提出和发展
2002年10月，原国家林业局出版的《中国可持续发展林业战略研究总论》提出了“生态建设、生态安全、生态文明”的战略思想。2003年6月，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》首次提出了“生态文明社会”的理念。2005年3月，在中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛同志提出要“在全社会大力进行生态文明教育”。2005年8月，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江省安吉县提出“绿水青山就是金山银山”的重要理念（简称为“两山”理念）。2005年12月，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确要求，环境保护工作应“倡导生态文明”。2007年10月，党的十七大报告指出，要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。……生态文明观念在全社会牢固树立。”这是生态文明概念和生态文明建设战略的正式出场。2011年10月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》从制定生态文明建设目标指标体系等方面，对如何建设生态文明进行了具体部署。
2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。这标志着中国的生态文明建设正式迈进法治化的轨道。
2015年4月，中共中央、国务院通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，把“坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针”作为第一原则，对生态文明建设进行全面部署。2015年9月，中共中央政治局审议通过《生态文明体制改革总体方案》，开启了全国生态文明体制改革的步伐。
2015年10月，十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，将绿色发展纳入新发展理念。2016年10月，党的十八届五中全会提出了绿色发展等五大新发展理念。
2016年5月，中国在联合国环境大会上发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与行动》，这标志着中国的生态文明理念正式开始走向世界。2017年10月，党的十九大报告提出了“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的具体方略，强调中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，指出“要牢固树立社会主义生态文明观，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”。党的十九大修改的《党章》，对生态文明建设进一步作出了新规定。2018年3月，十三届全国人大通过了宪法修正案，将生态文明理念正式写入了宪法，把“生态文明建设”增列为国务院的职权。
2018年5月，全国生态环境保护大会在北京召开。这是党的十八大以来，中国召开的规格最高、规模最大、意义最深远的一次生态文明建设会议。本次会议最大的亮点和取得的最重要的理论成果，是确立了“习近平生态文明思想”。这一思想的确立，标志着中国开始全面进入建设生态文明的新时代。
2018年6月，中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，明确了深入贯彻习近平生态文明思想的八个“坚持”：坚持生态兴则文明兴；坚持人与自然和谐共生；坚持绿水青山就是金山银山；坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉；坚持山水林田湖草是生命共同体；坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境；坚持建设美丽中国全民行动；坚持共谋全球生态文明建设。
2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。2021年10月，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会在中国昆明召开，大会以“生态文明：共建地球生命共同体”为主题，习近平总书记发表《共同构建地球生命共同体》的主旨讲话。2021年11月，中共中央和国务院印发《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》，指出要深入贯彻习近平生态文明思想，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，以更高标准打好蓝天、碧水、净土保卫战，以高水平保护推动高质量发展、创造高品质生活，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。
（二）核心要义：生态文明观蕴含的“十二个坚持”
同环境保护观和可持续发展观等理论不同，生态文明观或习近平生态文明思想是由生态文明历史观、生态文明伦理观、生态文明福祉观、生态文明产品观、生态文明发展观、生态文明保护观、生态文明权利观、生态文明执政观、生态文明法治观和生态文明全球观等构成的思想体系，具有突出的理论性、典型的实践性和鲜明的原创性。对此，沈国舫认为，“生态文明建设思想比可持续发展思想站位更高，意境更远。而且，由于把它列入了五位一体的总体布局中，更具实践性和可操作性。”
可以借鉴习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上关于阐述习近平法治思想核心要义“十一个坚持”的做法，尝试将生态文明观或习近平生态文明思想的核心要义阐释为如下“十二个坚持”。
二是坚持以自然为根、以林草为基、以人为本、以正义为魂，建设人与自然和谐共生的美丽中国（基本立场）。习近平总书记指出，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化”。生态环境是人类生存和发展的根基，“没有替代品，用之不觉，失之难存”，“大自然孕育抚养了人类，人类应该以自然为根，尊重自然、顺应自然、保护自然”，否则“对自然的伤害最终会伤及人类自己”。事实上，古代埃及、古代巴比伦、中国楼兰古城等文明的兴衰史无不一再证明“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的历史铁律。在各类自然要素和生态系统中，“森林和草原对国家生态安全具有基础性、战略性作用，林草兴则生态兴”，务必加强森林生态系统和草原生态系统的保护和修复。人民是党执政兴国的最大底气，是共和国的坚实根基，是强党兴国的根本所在，“必须坚持以人民为中心的发展思想，做到生态惠民、生态利民、生态为民”。“良好生态环境是最普惠的民生福祉”，环境权是生态文明时代的标志性或代表性权利，要着力保障公民的环境权益，切实维护好环境正义。
三是坚持环境良好、资源永续、生态健康，不断满足人民群众日益增长的优质生态产品和生态服务需要（根本任务）。“良好生态环境是实现中华民族永续发展的内在要求，是增进民生福祉的优先领域，是建设美丽中国的重要基础”，然而，从我国当前的情况看，“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势依然十分严峻”，必须着力解决构成生态文明建设重大挑战的三大危机。习近平总书记主张，“我们既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要”，也要“回应人民群众所想、所盼、所急，大力推进生态文明建设，提供更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要”。
四是坚持生产发达、生活美好、生态平衡“三生共赢”的文明发展道路（道路选择）。生态文明建设搞得好不好，关键是看能否统筹兼顾、综合平衡，妥善处理好生产、生活和生态的关系。为此，要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚定不移地走生产发达、生活美好（生活富裕无疑是重中之重，环境宜居舒适也越来越成为重要内容）、生态平衡的文明发展道路，着力构建人与自然和谐共生的现代化建设新格局。习近平总书记指出，对待大自然，“不能只讲索取不讲投入，不能只讲发展不讲保护，不能只讲利用不讲修复”，实际上“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。“经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调”。“不少地方通过发展旅游扶贫，搞绿色种养，找到一条建设生态文明和发展经济相得益彰的脱贫致富路子，正所谓思路一变天地宽”，值得学习和推广。
七是坚持良法善治和伦理道德建设（制度工具）。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。习近平总书记指出,“法律是成文的道德，道德是内心的法律”，推进生态文明建设要坚持依法治国和以德治国相结合。建设生态文明，不仅强制性要求遵守法律“坚守底线”，还大力倡导善良美德“弘扬先进”。习近平总书记指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。建设生态文明，务必坚守“底线道德”或“义务的道德”（moralityofduty）。这种底线道德，可通过道德的法律化，转变为“必为”“禁为”“限为”等模式的强制性法律规范（法定义务）。例如，禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目，采伐林地上的林木应当申请采伐许可证。另一方面，建设生态文明，也需鼓励善举，弘扬先进，倡导和鼓励各类主体积极从事超过法定义务和基本道德要求的生态环保活动，这是生态文明“愿望的道德”（moralityofaspiration）。例如，国家鼓励经营快递业务的企业和寄件人使用可降解、可重复利用的环保包装材料，国家鼓励公民、法人和其他组织依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与野生动物保护活动等。
八是坚持深化体制机制改革，推进生态文明国家治理体系和治理能力现代化（制度变革）。国家治理体系和治理能力是一个国家制度设计和制度执行能力的集中体现。当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，战胜生态文明建设前进道路上的各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义生态文明制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。习近平总书记强调，要提高生态环境治理体系和治理能力现代化水平，要健全党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，构建一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核的制度机制。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》也规定，要“以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动”，“形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动”的生态文明治理体系。
九是坚持立足本国和放眼全球相结合（两大格局）。地球是人类共同的、唯一的家园，世界各国是一个生命共同体。在全球化背景下，只有坚持国内和国际相结合，才能更好地推进中国的生态文明建设。习近平总书记指出，“面对生态环境挑战，人类是一荣俱荣、一损俱损的命运共同体，没有哪个国家能独善其身”，也没有哪个国家能置身事外。一方面，“我们要秉持人类命运共同体理念，积极参与全球环境治理，加强应对气候变化、海洋污染治理、生物多样性保护等领域的国际合作，认真履行国际公约，主动承担同国情、发展阶段和能力相适应的环境治理义务，为全球提供更多公共产品，不断增强制度性权利，实现义务和权利的平衡，展现我国负责任大国形象”；另一方面，我们也“要坚持共同但又区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，坚定维护多边主义、有效应对一些西方国家对我国进行‘规锁’的企图，坚决维护我国发展利益”。
十一是坚持建设牢记使命、敢于担当、甘于奉献、专业过硬的高素质生态文明工作队伍（人才保障）。21世纪最稀缺、最珍贵的是人才，要完成生态文明建设如此宏大而艰巨的战略任务，必须建设和培养一支与此相适应的高素质生态文明工作队伍。习近平总书记指出，要发扬“牢记使命、艰苦创业、绿色发展”的塞罕坝精神，在林草生态建设和绿色发展新征程上再建功立业；“要建设一支生态环境保护铁军，政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”，“各级党委和政府要关心、支持生态环境保护队伍建设，主动为敢干事、能干事的干部撑腰打气”。
十二是坚持“党政同责，一岗双责”，抓住领导干部这个“关键少数”（抓“牛鼻子”）。生态文明建设能否落到实处，关键在于能否抓好领导干部这个“关键少数”。一方面，“广大党员、干部要带头履行植树义务，践行绿色低碳生活方式，呵护我们的地球家园，守护好祖国的绿水青山，让人民过上高品质生活”。另一方面，“对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追责。对破坏生态环境的行为不能手软，不能下不为例”。习近平总书记指出：“一些重大生态环境事件背后，都有领导干部不负责任、不作为的问题，都有一些地方环保意识不强、履职不到位、执行不严格的问题，都有环保有关部门执法监督作用发挥不到位、强制力不够的问题”。“有权必有责、有责必担当、失责必追究”，“要建立责任追究制度”，特别是“对领导干部的责任追究制度”，“保证党中央关于生态文明建设决策部署落地生根见效”。
（三）体系构成：主要立法
从立法体系看，可以说，中国的生态文明立法才刚刚起步，目前主要包括如下几方面的立法：
一是综合法。现行立法中，国家层面尚无属于第三代环境法范畴的综合法（2014年修订的《环境保护法》属于从环境法2.0到环境法3.0的过渡型立法，具有诸多符合环境法3.0要求的元素，但整体上还达不到环境法3.0的层次）。只有《厦门经济特区生态文明建设条例》（2014年制定，2021年修订）、《深圳经济特区生态环境保护条例》（2021年）等10多部生态文明地方性法规可属于第三代环境法的综合法范畴，且只属于“政策法”的初级水平。下一步，建议尽快制定《生态文明建设基本法》（可作为未来环境法典的总则），为今后的生态文明建设指明发展方向（发挥立法的引导作用）、提供坚实保障（发挥法律的保障作用）。
二是单行法。2020年通过的《长江保护法》，站在流域生态系统管理的高度，对水环境污染防治、水资源保护节约、水生态保护修复、流域高质量发展、流域协调机制等问题作出了全面系统的规定，属于第三代环境法的杰出代表。当然，《长江保护法》也不是没有任何问题，例如“一刀切”地禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目未免过于僵化，没有一体化地规定洪涝“灾害”的问题等。此外，最新制定和修改的《湿地保护法》（2021年）、《噪声污染防治法》（2021年）、《生物安全法》（2020年）、《森林法》（2019年修订）、《固体废物污染环境防治法》（2020年修订），较好地体现和贯彻了“空间的有序化”“发展的生态化”“生态的资本化”“治理的体系化”“保护的经济化”等生态文明观的典型理念，当然也属于第三代环境法的范畴。
目前正在研究制定和修改的“黄河保护法”“黑土地保护法”“青藏高原生态保护法”“自然保护地法”“国家公园法”“国土空间开发保护法”和《野生动物保护法》等几部法律无疑属于第三代环境法。特别是，其中的《黄河保护法（草案）》和《野生动物保护法（修订草案）》，已具有“环境—资源—生态—风险（灾害）”之“四位一体”系统性治理的特征。此前，已列入第十三届全国人大常委会立法规划第一类项目的“南极活动与环境保护法”、第二类项目的“海洋基本法”、第三类项目的“空间规划法”等法律，也有望成为第三代环境法。
此外，2001年制定的《防沙治沙法》由于第26条等法条规定了属于“环保产业化”的营利性治沙制度，2019年8月修改的《土地管理法》由于第18条规定了属于“空间有序化”的国土空间规划制度，可以说也具有了第三代环境法的某些重要特征。
需要特别指出的是，尽管《反食品浪费法》（2021年）、《土壤污染防治法》（2018年）、《环境保护税法》（2019年）、《核安全法》（2017年）均制定于2012年之后，但均应属于第二代环境法而非第三代环境法的范畴。这是因为，《反食品浪费法》体现了节约利用、绿色消费的可持续发展理念，《土壤污染防治法》重点规定了体现可持续发展思想之“风险预防”原则的土壤污染风险管控制度，《核安全法》重点规定了贯彻可持续发展观的“风险预防”和“公众参与”制度，《环境保护税法》全面规定了体现可持续发展思想之经济与环保“一体化”理念的环保税制度。简言之，这四部立法均未体现和贯彻生态文明观相对于可持续发展观的典型思想和独特理念，故不应属于第三代环境法的范畴。
三是地方立法。自从2015年修改的《立法法》将城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面地方立法权下沉到地市级的人大和政府以后，生态文明领域的地方立法创新从此获得了迅猛发展，出台了不少属于第三代环境法范畴的地方性法规和地方政府规章。综合性地方立法，如《厦门经济特区生态文明建设条例》（2021年修订）、《江西省生态文明建设促进条例》（2019年）、《福建省生态文明建设促进条例》（2018年）、《深圳经济特区生态环境保护条例》（2021年制定）等。单行性地方立法，如《天津市碳达峰碳中和促进条例》（2021年）、《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》（2020年）、《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》（2021年）、《湖南省洞庭湖保护条例》（2021年）、《黑龙江省黑土地保护利用条例》（2021年）、《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》（2020年）等。这些地方立法探索和制度创新，为国家层面生态文明法制建设积累了十分宝贵的经验。
四是党内法规。从理论上看，党内法规也是第三代环境法中的重要组成部分，主要有中共中央办公厅和国务院办公厅颁布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（2015年）、《生态文明建设目标评价考核办法》（2016年）、《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（2017年）、《中央生态环境保护督察工作规定》（2019年）等。
此外，传统部门法的生态化也取得了重大进展。例如，《宪法》（2018年修正）不仅确认了“生态文明”的理念，而且明确将“生态文明建设”作为国务院的职责。《民事诉讼法》（2017年修正）、《行政诉讼法》（2017年修正）规定了环境公益诉讼制度。《民法典》（2020年）规定了绿色原则、环境相邻关系、绿色合同、环境污染和生态破坏侵权责任等约30个“绿色条款”。《刑法》（2020年修正）添设了破坏自然保护地罪、非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪、非法引进外来入侵物种罪等。《电子商务法》（2018年）规定了电子商务经营者的生态环境保护义务，等等。
（四）主要特征（立法的先进性、优越性）
生态文明观或习近平生态文明思想从以人为本的立场、生命共同体的格局、人类文明的高度、地球生态系统的广度出发，深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大理论和实践问题。以生态文明观或习近平生态文明思想作为理论指导的第三代环境法，在价值立场、视野格局、路径方法等方面，克服了环境保护观、生态伦理思想、可持续发展观等思想和观念的局限性，相比第一代环境法和第二代环境法而言，具有明显的先进性、超越性和中国自主创新性。
其一，站位更高，格局更大，功能更强。生态文明观站在天人合一和人类文明的高度，认识到水、气、土、野生动植物等自然要素兼有环境、资源、生态、风险（灾害）等多重属性，将“经济—政治—文化—社会—环境—资源—生态—灾害”视为一个复合的系统，来认识和解决人与自然的复杂关系，能站得更高，看得更远，把得更准。例如，《长江保护法》站在流域生态系统管理的高度，对污染防治、资源保护、生态修复、美丽乡村、宜居城市等都作了全面规定。
其二，越来越重视“高质量发展”“高品质生活”和“高水平保护”。生态文明观追求生产发达、生活美好、生态平衡的“三生共赢”，致力于“高质量发展”“高品质生活”和“高水平保护”的高端目标，旨在解决又“好”又“快”又“齐”的问题，然而，可持续发展观则重在解决“永续”“安全”“脱贫”等基本问题，具有明显的底线目标性。例如，《噪声污染防治法》以过有尊严的、体面的生活为中心，相比于此前的《环境噪声污染防治法》有重大进步。《长江保护法》不仅对流域生态环境保护问题作了系统规定，还用第六章11个条文近1500字，对绿色发展、美丽乡村、宜居城市等方面的问题做了全方位的规定。此外，新修订的《环境保护法》《森林法》《草原法》等多部立法都规定了生态补偿制度，《野生动物保护法》细化了野生动物致害补偿制度。
其三，开始认识和区分环境、资源和生态之间“一体三用”（也称“一体三面”）的关系，并以此作为法律制度设计的逻辑起点和基本依据。例如，《长江保护法》和《黄河保护法（一审稿）》以水要素为核心，对水环境、水资源、水生态、水文化、水灾害等问题分别作了全面规定。
其四，既注意吸收“还原主义”的内核，又坚持以“整体主义”方法论为指导（类似中医疗法）。换言之，“既见树木，又见森林”。例如，《长江保护法》立足长江流域上下游、左右岸、干支流自然地理条件差异重大、生态环境问题表现不一、生态文明建设能力（源于经济和社会基础不同）各不相同等基本事实，站在流域生态系统管理的高度，以解决区域协调的重大问题为导向，按照生态文明观之“山水林田湖草”生命共同体系统治理的要求，对水、水生动植物、土地等自然要素，生产空间、生活空间和生态空间等国土空间，以及森林、草原、河流、湖泊、海洋等生态系统的微观和宏观问题都作出了详尽规定，代表了中国环境立法的最新成就和最高水平。
其五，越来越重视环境司法机制的作用。例如，新修订的《环境保护法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》都规定了环境公益诉讼制度。2015年启动了生态环境损害赔偿制度改革试点，并为2020年通过的《民法典》所确认。《民法典》较《侵权责任法》规定了更为健全完善的环境污染和生态破坏侵权制度，2020年修正的《刑法》在罪名添设、罪名简化、法定刑调整等方面对环境资源保护罪做了较大修改。此外，还出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》《关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》等一大批司法解释。
其六，党中央对环境立法的指导作用越来越突出。2012年以来，党的十八大报告、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《生态文明建设目标评价考核办法》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《建立国家公园体制总体方案》、党的十九大报告、《生态环境损害赔偿制度改革方案》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》《深化党和国家机构改革方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《关于全面推行林长制的意见》《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等数十项涉及生态文明建设的改革方案和政策文件，直接推动了我国环境立法的跨越式发展。
四、结论及拓展：环境法法典化的冷思考
可以预见，以习近平生态文明思想为理论指导，环境法将进入一个全新的时代。以生态文明观为指导，环境法可望实现从“游击队”（小型性、零散性、落后性）到“海军陆战队”（规模性、体系性、先进性）的伟大飞跃。不过，从中国环境法目前的整体情况来看，主体上尚处于第二代环境法的阶段（有的甚至还处于第一代环境法的水平），刚迈进第三代环境法的大门。可以说，环境法科学化、现代化、体系化之路任重道远。
就环境法的体系化而言，最高境界无疑是制定环境法典。然而，在齐心协力抢抓机遇的同时，我们也务必保持谦虚谨慎、科学务实的精神和大胆假设、小心求证的学风，坚持有所为有所不为，切忌急功近利。所谓法典化，无非是通过“发现单个的法规范相互之间和规则体相互之间，以及它们与法秩序的主导原则之间的意义脉络”，以实现同类法律规范的体系化。换言之，环境法要不要、能不能法典化的关键，在于要不要、能不能实现一定层次法律规范的体系化。对此，通常重点考量社会需求、政治决心、立法规模、学理支撑、编纂能力等条件是否已经成熟。从理论上看，构成环境法法典化挑战的关键因素主要有五：事实+事理+法理+政策+技巧。
其三，环境法特殊的“法理”是环境法法典化证成、模式选择和制度设计最直接的依据，是务必攻陷的法学阵地。从法律体系和部门法的“法理”看，跟民法、行政法、刑法等一元原生型的基础性部门法有着根本的不同，环境法与经济法、社会法、卫生法等新型部门法，都属于多元组合型的领域性部门法，需要综合运用民法规范、宪法规范、行政法规范、刑法规范、诉讼法规范来设计制度规则。简言之，不能把民法典的论证依据、成功经验和具体做法，简单粗暴地直接套用于环境法法典化的证成和设计。再如，从权利的法理看，环境权是环境法学的核心范畴，是环境法法典化的灵魂，然而，这一理论难题迄今仍未取得根本性突破。此外，关于资源权、排污权的权利性质及其与环境权的区别和联系，环境标准的法律效力、生态环境损害赔偿、生态环境损害惩罚性赔偿、检察环境公益诉讼的正当性、必要性、合理性等法理问题，也还没有彻底解决。可以说，环境法法典化的基础研究还有很长的路要走。
其四，虽然当前的“政策”为环境法法典化提供了千载难逢的政治机遇，但环境政策固有的目标导向性、政治依赖性、时代面向性所带来的不确定性或易变性又构成环境法法典化的现实挑战。一方面，近年来，党和国家对人与自然问题的重视前所未有，习近平生态文明思想和习近平法治思想的确立以及全国人大常委会将研究启动环境法典编纂工作纳入立法计划等，更是为环境法的法典化提供了可遇不可求的时代契机。另一方面，受国际国内政治经济局势和国家目标、政党政治、社情民意等各方面因素的影响，环境政策往往具有较强的易变性，通常会随时代需要而进行相应调整，这也是环境法法典化必须着力考虑的问题。例如，中华人民共和国成立以来的林业政策，根据不同时期国家经济社会发展需要至少发生了五次重大调整。放眼未来，按照中国的“双碳”政策，2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，届时中国的经济和环境政策必然发生重大调整，相应的，一大批法律可能也须做相应的修改，推进环境法法典化，这一问题不可回避。
其五，中外法典化的“技术”积累有助于为环境法法典化提供有效的智识支持。从立法“技术”上看，中国环境立法已有50年的经验积累，且有法国、意大利、瑞典、爱沙尼亚、德国等国家的环境法典范例和中国民法典作为借鉴，攻克环境法法典化的技术性难题应当不成问题。