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一、源起与现实
就我国地方政府而言，为实现资源、人口和环境的平衡，政府一方面希望通过城建扩张以实现城市扩容，另一方面希望通过再开发市区高密度地块土地以摆脱中心城区的拥挤不堪。有鉴于此，城市更新作为增强城市综合承载能力和可持续发展的城市化必然产物，亦成为我国城市发展的现实路径。城市更新牵涉多方面法律关系：在主体上涉及政府、土地和房屋权利人、开发商等多方面主体；在程序上囊括更新区域划定、启动条件设定、申请、批准、规划和容积率调整、土地征收或征用、土地开发、建造等若干环节；在权利义务内容上，不仅涉及民法上的财产权保护和处置，更主要者乃是基于行政行为所产生的权利义务关系变动，且行政权有直接影响行政相对人财产权之后果。城市更新所伴生的一系列新型且复杂的权利义务关系，需要法律的明确指引与保障。
二、当前城市更新的法律依据及基本模式
现有法律、法规虽然相对零散和笼统，但亦为各个地方结合法律、法规的原则性规定进行本行政区域内城市更新的制度化、规范化探索，提供了空间。2008年国务院发布《关于促进节约集约用地的通知》后，地方开始探索城市更新。2009年国土资源部批准广东省作为全国节约集约用地试点，开展以“三旧”改造（旧城镇、旧村庄、旧厂房改造）为主要形式的城市更新整理活动。地方的城市更新均尝试依靠“政策创新”，以完善现行土地制度框架下的土地产权制度、土地供应方式、土地流转方式、土地确权方式以及土地收益分配等具体制度。在制度建设层面，广东省制定了规范性文件；广州市、深圳市、珠海市则上升至政府规章层面，制定了地方政府规章。
城市更新在启动、补偿、主导和激励等四方面建立了基本模式：
1、“多数决”机制为主的城市更新启动制度。
2、产权置换为主的更新补偿制度
产权置换即土地及其地上建筑物的等价交换，主要由城市更新区内土地或建筑物权利人提供未来更新区内土地或建筑物进行权利交换。城市更新的投资方提供资金参与改建，更新工作完成后，以更新后的房屋和建筑物的权利交换更新前的房屋和建筑物权利。如广州的旧城改造规定，列入旧城改造范围的被拆迁户，可以按照房屋合法产权套内面积的1:1原地就近安置或按照房屋价值相等的原则适当上浮安置面积在异地安置。“城中村”整治改造范围内的原有合法产权房屋，被拆迁人可以选择复建产权置换、货币补偿，或者二者相结合的补偿安置方式。城市更新中实行以产权置换为主的更新补偿意义，在于一定程度上改变了“先补偿，后拆迁”的征收补偿模式，实现了补偿与更新同步推进，解决了传统征收模式中政府先期大量投入的财政压力问题，并在融资模式上以未来的产权置换条件作为引入开发商的前提，由开发商对更新前存在的土地及地上建筑物权利关系清查及评定，进行更新前后的产权置换。
3、自主改造为主的社会力量主导更新制度
我国现行《城乡规划法》、《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》针对旧城区改建，规定了由政府根据规划，基于公共利益，开展土地或房屋征收的模式，改建主体和改建方式均较单一。而地方城市更新制度则引入市场运作机制，鼓励土地权利人自行改造，同时允许开发商合作参与，更新主体、更新模式和更新方式多样。广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）之后，针对“三旧”用地规定除了政府收购储备用地外，其余者均可按协议方式出让给原土地权利人自行实施改造或与其它社会力量合作开发建设。广州旧村庄改造形成的“猎德模式”中，政府和开发商不直接参与拆迁，由村集体经济组织负责拆迁工作，并拟定拆迁补偿安置方案，通过村民代表会议表决通过。对不签订拆迁补偿协议、不执行拆迁方案的，由村集体经济组织提起诉讼，诉请异议村民限期搬迁。法院虽判决异议村民限期搬迁，但不对补偿问题进行处理。村集体经济组织收回土地后，再将土地交由政府公开出让或者自主选择合作开发，按比例分配土地出让金或者开发利润。
4、土地出让金收益激励为主的更新优惠制度
根据现行《土地管理法》,存量土地再开发利用多在国有建设用地上进行，集体建设用地虽可依法流转，但其使用功能受严格限制，且不能进行商品房开发。因之，城市更新所涉及的集体建设用地开发必然涉及转为国有建设用地的土地性质变更、完善用地手续等事项。而国有建设用地则涉及规划条件调整、使用用途变更等问题。由于涉及规划调整和使用用途变更，土地使用权收归政府收回后应以公开出让方式供地。鉴于土地征收或收回时，原权利人已经获得规定的补偿，故土地收归政府后，政府成为土地使用权出让主体，出让收益归政府所有，而原土地权利人则丧失对土地收益的分配权。这使得土地性质变更、用途转变和规划调整后所产生的增值收益与原土地权利人无关，因而原土地权利人对城市更新和土地再开发通常缺乏积极性。
有鉴于此，现行城市更新制度多突出利益激励，倾向于照顾原土地权利人的利益。广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）规定，划拨土地使用权，可协议方式补办出让手续；集体建设用地可申请转为国有后由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发；工业用地提高容积率不再缴土地价款等。在上述规范性文件和地方政府规章所建立的框架下，在具体操作环节中，还存在补办土地征收手续，补办供地手续，补办农业用地转建设用地手续，土地出让收益分成激励方面的特殊规定。上述规定为土地权利人和社会资金参与城市更新创造出很大的弹性和操作空间。
三、城市更新制度评析——以广州为例
广州市政府于2010年1月7日颁布了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号，下称“56号文”）、于2012年6月6日颁布了《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号，下称“20号文”）。2016年1月1日，以政府规章形式实施《广州市城市更新办法》（广州市政府令第134号），奠定了广州市城市更新的基本法律制度。以政府规章为基础，形成一整套配套的城市更新政府规范性文件体系，主要的政府行政规范性文件有：
①《广州市旧村庄更新实施办法》（穗府办〔2015〕56号）
②《广州市旧厂房更新实施办法》（穗府办〔2015〕56号）
③《广州市旧城镇更新实施办法》（穗府办〔2015〕56号）
④《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》
（（穗府规〔2017〕6号））
⑤《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号）
（一）界定城市更新范围
用城市更新替代“三旧”改造。一是实践工作中存在“三旧”（即旧厂、旧城、旧村）涵盖不了的综合改造类型，即“三旧”的外延需要进一步周延；二是随着广州市“三旧”改造的深入推进，需要将较为单一的硬件设施的改造扩展为涵盖经济、社会、文化等方面的综合改造，即“三旧”改造的内涵需要进一步扩展；三是城市存在“新陈代谢”的自然过程，需要结合城市发展规律将“三旧”改造纳入工作常态化和规范化发展轨道。在《广州市城市更新办法》中，明确城市更新是在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。立足于城市更新是对存量低效存量建设用地的盘活和利用以及对危旧房改造提升的活动，综合运用“三旧”改造、棚户区改造、危旧破房改造等组合政策，以及征收储备、自主更新，全面改造、微改造等多种手段、多种方式。
（二）强化政府主导
广州市城市更新制度，总结“三旧”改造存在困难和问题，例如，现状调查不扎实，旧村改造成本虚高；个别旧厂企业暴利，对土地储备和有形市场造成影响；旧城安置房源不足，项目推进缓慢问题等，根本原因，在于政府对改造的主导不足。按照深化改革，处理好政府与市场的关系，在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，更好发挥政府作用，保障公平竞争的要求，明确城市更新遵循“政府主导、市场运作，统筹规划、节约集约，利益共享、公平公开”的原则。
（三）侧重连片改造
原有“三旧”改造基本上是以“小、散、碎”的项目为主，不利于城市规划的统一实施和区域功能的整合提升。“三旧”改造实践中有的项目需要打破土地权属性质界线，需要改造单元中涉及多个权利主体的土地归宗，为了科学合理划定改造单元，政策倾向于优先支持土地成片储备开发模式，从而为实施“三旧”项目成片连片整体改造，实现土地统一整理、规划统一实施、公建配套统一建设、产业统一布局创造了条件。广州市城市更新制度侧重连片改造原则，拟进一步优化、盘活和提升了我市“三旧”土地价值，促进广州城市更新和转型发展。
（四）平衡利益调节
（五）优化改造流程
“三旧”改造存在审批重复、环节过多、效率不高，旧村改造反复多次表决，耗时长、成本高，容易引发矛盾，制约了改造进度问题。广州市城市更新制度着重优化改造流程，简化审批和表决程序，破解制约改造进度的难题，提升改造效率。
（六）保障制度廉洁
按照“三旧”改造政策，“城中村”和旧厂权属人可以通过协议出让方式自行改造，投资商可以通过协商或者股权交易收购“城中村”改造企业和旧厂股权，这种协商、协议出让方式客观上很容易产生利益“寻租”空间，一旦监管缺失，就会导致腐败问题严重。广州市城市更新制度注重制度廉洁性建设，确保更新改造改造工作程序、方法和决策更加规范透明，强化监督制约机制。
广州市城市更新政策从利益平衡、数据调查、工作流程、审批监管等方面有十一方面的主要内容：
内容一｜明确公共利益，实现多方共赢
内容二｜加强数据调查，优化工作流程
内容三｜强化公众参与，实现规范操作
通过城市更新片区策划方案、实施方案公示、征求利害关系人意见、组织专家论证等多种形式，在各个环节实现城市更新的公众参与，并创新性地引入公众咨询委员会和村民理事会制度，充分保障权利人的知情权、参与权。
内容四｜坚持政府引导，强化市场运作
根据项目类型选择最合理的推进模式，并明确政府相应的定位和管理深度。在坚持“市场运作”原则的基础上，对于原先单纯依靠市场力量出现问题较多旧村改造引入合作企业的改造项目，适度加大政府主导规范实施的力度。这一点为将来城中村改造通过政府裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁预留了空间。
内容五｜明确部门分工，实现管理下沉
市级层面主要负责牵头开展政策研究制定、整体统筹城市更新计划和规划以及审议和批复，区级层面主要负责基础数据和项目实施与监管。《广州市人民政府关于将一批市级行政职权事项调整由区实施的决定》（市政府令第157号），市政府将36项市级行政职权事项委托区实施，期限暂定1年，期满后，根据评估论证和有关事项调整情况，2019年4月4日，市政府决定将其中33项市级行政职权事项继续委托区实施。其中黄埔区、南沙区、增城区、广州空港经济区按已经市政府下放或委托权限可进行控规审批。
内容六｜加强项目前期工作
设立了独立的片区策划环节，由原来的“一个方案、一次审批、两阶段推进”调整为“两个方案、两次审议、三阶段推进”，强化了项目的统筹和主导。
1、“两个方案”。原有“三旧”政策为“一个方案”，即项目实施方案。改造推动的重心和落脚点即为项目实施方案，因此政府统筹不够，导致零星改造、规划复建量与改造项目需求脱节、项目倒逼规划等不足。广州市城市更新制度及政策增加了片区策划方案，片区策划方案确定该片区的发展定位、更新策略、产业导向、公配建设，并进行项目经济可行性、规划实施可行性评估，确定项目改造方式、模式，测算安置复建规模和改造效益，提出建设时序和分期计划等，从而更有利于发挥政府的统筹和主导。
2、“两次审议”。原有“三旧”政策为“一次审批”，即项目实施方案经领导小组审定后，由市城市更新部门批复。1+3政策增加了策划方案经市城市更新领导小组审定。需要说明的是，这一审定，属政府内部决策程序，并非增设的行政审批。
3、“三阶段推进”。原有“三旧”政策为“两阶段推进”，即项目方案编制、审批、控规调整阶段和项目实施阶段。
广州市城市更新政策则设定了三个阶段：
第一阶段，片区策划和调整控规阶段，属政府决策阶段，完全由政府主导，无企业介入，策划方案审定后，可按程序调整控规
第二阶段，项目实施方案（含拆迁补偿安置方案）编制、审批阶段，由村和企业参与，政府主导；
第三阶段，项目实施阶段，合作企业和村主导实施。
内容七｜旧村改造建立政府主导基础数据调查、复建量测算、编制项目实施方案和拆迁补偿安置方案制度，确保改造成本透明，不再虚高、不再倒逼规划。
原三旧改造的56号文对旧村改造的前期工作及方案编制、审批的规定基本空白，主要靠配套文件支撑；20号文则规定区政府组织村集体开展前期工作，进行方案编制，虽强调了政府介入和主导，但力度不够；旧村改造复建量的核算，主要按“户”和“集体物业收入不降低”的标准，极易导致数据作假做大等，广州市城市更新制度针对旧村改造这些薄弱环节，从以下三方面进行了强化：
1、旧村改造项目实施方案（包括拆迁补偿安置方案）由政府参与组织编制。
2、建立“常态管理+两查两核+纠错问责”基础数据调查制度。《更新办法》明确了常态基础数据调查制度，规定市城市更新部门建立数据库，动态更新。
《旧村办法》按两阶段，即片区策划方案编制阶段和项目实施方案编制阶段，两次调查、两次复核的思路设计：策划方案应当根据城市更新数据库中的基础数据编制。基础数据调查由区政府负责组织，市城市更新部门进行审核。实施方案编制阶段，区政府对项目实施方案数据的合法性和准确性进行认定并公示数据，市城市更新部门负责再次核查。经核查，房屋各类数据总量误差超过5%的，由区政府重新组织数据调查，并在实施方案中相应扣减区政府和村集体规划节余量的分成比例，造成误差且无正当理由的，进行问责。
3、旧村住宅复建安置量核算采用多种指标并行。
2016年实施的《旧村办法》规定旧村住宅复建安置量按“栋”和“户”核算，集体物业复建量区分合法、违法，按现状一定比例核算。
广州市住房和城乡建设局关于印发《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》的通知（穗建规字〔2019〕13号）改变为：住宅复建总量按照“栋”“户”或“人”三种方式进行核定。目前旧村住宅复建安置量采用了三种方式核定。每户280平方米的依据为《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十六条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下。广州农村合法建房为三层半，即280平方米。
这种政策的摇摆在未来执行中存在隐患，以户为基数进行核算，存在“无限分户”的弊端，村民到达婚龄可分户，离婚也可分户。以“人”为基础核定，存在人口迁入和生育多的家庭多得益，复建安置量难以稳定，且公平性在执行中难以避免引起争议。因同一项目只可以采用其中一种方式核算安置住宅复建总量，选择不同的方式对村民会产生不同影响。
内容八｜旧村改造规范引入合作企业，杜绝村、商勾结或招商流于形式
1、合作企业介入时点。
2016年《旧村办法》规定改造方案批复前，村集体不得自行选取合作企业；方案批复后，才能启动合作选取合作企业。2017年《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（（穗府规〔2017〕6号））修改为：基础数据经区政府审核公布后，村集体经济组织可以引入合作企业，更新部门应加强基础数据核查和监督管理。区政府可以组织村为主体编制旧村改造实施方案。修改后仍坚持政府主导基础数据调查。
2、公开进行。
3、限制合作企业事先介入旧村改造。
4、加强城中村改造合作企业引入及退出的监管。
2021年发布《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引》，明确招商文件应对合作企业的开发能力、资金实力、产业导入、城市服务和为本地税收贡献等方面提出具体要求。
5、村集体负责拆迁、交地。改造合作协议明确由合作企业投资、村集体完成改造范围内全部房屋拆迁和土地整理后，按时交地。
内容九｜旧厂改造、旧村改造利益分配充分体现公共利益与市场力量的平衡博弈
土地权利人与政府共享土地增值收益的机制是城市更新制度与传统土地征收模式最大的不同，是发挥土地权利人与社会主体参与城市更新的动力之一。
1、旧厂收储改造企业分成比例的变迁
56号文对旧厂收储改造规定的比例“规划容积率（毛）3.5以内，按土地出让成交价款的60%计算补偿款，超过3.35部分，不再计算补偿款”。20号文将“3.5”调整为“3.0”；《旧厂办法》则将“3.0”调整为“2.0”，并将“60%”调整为“40%”。2017年《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（（穗府规〔2017〕6号））增加收储改为商业服务业设施用地的，按规划毛容积率2.5以内计算补偿款。2019年4月18日的《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号）又修改回按“60％”计算补偿款，居住用地毛容积率仍为2.0，对2.0以上部分，按10％计算补偿款。
2、旧厂自行改造土地出让金补交标准
3、旧厂因公益性用地依法征收的问题
56号文规定旧厂“公益征收、合理补偿”，并确定了两种补偿方式，方式一，按同地段1．8(毛)容积率商业基准地价的60%计算补偿款。方式二，按原用途评估价加工业基准地价奖励计算补偿款。20号文仅保留了第一种方式，并将“1.8”提高到“2.0”。2016年《旧厂办法》考虑现行政策法规对公益性征收规定明确，由政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《广州市农民集体所有土地征收补偿办法》依法进行即可。如果提高公益征收补偿标准，势必会拉高基础设施等公益项目的建设成本，给城市建设发展留下隐患，且“三旧”改造不能强制实施，征收则有法定强制手段作为保障。因此，区分“三旧”改造和征收政策，明确旧厂改作公益用途的，执行征收政策。由于存在社会误读为政府推进强制征收，2017年《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（（穗府规〔2017〕6号））和2019年《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号）均删除了该表述，但对用于公益征收的补偿问题均未规定，仍仅规定旧厂改造交由政府收回，改为居住或商业服务业设施等经营性用地的补偿。对公益征收，仍会按国家法律法规进行。
4、允许集体旧厂抵扣留用地指标、交储部分用地后改造。收储改造企业分成比例的变迁
56号文规范了结合村留地管理和“城中村”改造，无合法用地手续的旧村用地，落实处罚后，要兑现或预支留用地指标20号文进一步细化了范围。1+3政策为鼓励村级工业园升级，从两方面进行了突破：一是以旧厂方案用地面积与留用地面积2:1的比例抵扣，给予优惠；二是无抵扣或预支的，无偿提供30%的土地供政府收储。市更新局综合各区意见，提出增加一个方案：即在前方案基础上，即按旧厂房现状用地面积和容积率1.8（毛）计算权益建筑面积。以上做法在后续文件均延续。
5、旧村改造利益分配的变迁
56号文规定，旧村改造除市政府土地储备项目外，未来5年全面改造项目的土地纯收益的60%支出用于支持村集体经济发展。剩余的土地纯收益由市、区政府按8：2的比例分成。考虑政策实施的可行性，城市更新政策规定旧村庄更新改造项目，经审议的实施方案与的规划建筑面积或用地，实现改造项目经济平衡后有节余的，按照4:3:3的比例，由市政府、区政府、村集体进行分配，市、区政府用于增加公建配套或统筹建设城市更新改造安置房；村集体用于改造项目的统筹安排。另外，旧村庄改造选择合作企业过程中，经竞争节余的融资建筑面积由区政府和村按照5:5进行分配，节余的融资地块土地纯收益扣除按规定计提和上缴的部分后，由区政府和村按照5:5的比例分成。
内容十｜丰富改造方式，增补微改造的内容
内容十一｜优化改造程序，加强监管
城市更新由于权属人全程参与，体现政府与社会合作。因此，其中的流程既涉及政府行政管理，又关系到社会主体的行为规范。因此，城市更新中的流程优化与监管配套尤为重要。
1、简化旧村表决程序标题
2、优化审批程序，不得重复审核
3、强化监管，明确法律责任
四、城市更新制度困境与前瞻——以广州市为视角
1.通过提高容积率，在不违反规划的前提下增加可售面积；
2.通过引入货币赔偿等方式降低拆赔比，增加可售面积；
3.修改规划土地性质，增加快速变现物业的比例，增加商住用地面积；
4.获取政府补贴或者改造完成后由政府采购；
5.通过改造取得长期经营权，收取租金以盈利；
6.通过改造获得新增建筑规划指标，进行商品房开发销售以盈利。开发商的利益诉求又涉及到政府收储出让金分成比例，政府规划权的运用，一般的商业业态是否放开等问题。
广州现行城市更新制度无疑对城市更新的推进发挥了积极作用。但就制度规范效力、制度规范内容和制度规范程序等角度而言，一方面，以地方政府文件等形式在规划和国土管理方面的创新，存在法律依据不足风险；另一方面，地方政府文件本身亦同样有滞后性及不周延性，如在城市更新的目标定位、权利保障和程序规范等方面，其可能的滞后或空白亦有可能导致城市整体再发展的目标难以实现：
1、城市更新法律体系存在结构性缺陷，没有单行立法。
2、程序法缺位题
3、公共利益界定不清
公共性系公共政策本质属性。对于公共利益的满足必然构成城市更新行为的基本准则。实践中，由于各地方规范性文件缺乏明确的公共利益界定，导致城市更新在具体实践中，如何运用公共利益原则推进更新改造难以落地。
完善城市更新法律制度体系
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。包括城市更新与建设在内的事务属于地方政府职权。地方政府除了执行法律法规和上级决定和命令以外，最大的自主性权力是地方立法权和地方城乡规划权。而城市更新正好是地方这两大权力的汇集。在学习和借鉴国际城市发展经验，总结当前各地方城市更新立法和规范性文件体系基础上，广州在城市更新政策的基础上，为提升、完善、促进和保障广州未来城市发展。总结广州市城市更新规章出台5年来城市更新的实践经验，进一步完善实体与程序并重的城市更新法律制度体系，为城市化及城市可持续发展奠定稳固的基石。
1、完善城市更新法律制度体系，提升城市更新立法层级，将城市更新上升为地方性法规，通过地方立法机构制定《广州市城市更新条例》。
2、界定城市更新中的公共利益内容，完善公共利益认定条件和程序。《土地管理法》和《城乡规划法》等法律赋予国家责任，容许对土地用途予以限制。同时，国家作为土地管理者，可以凭借“公共利益”行使法律授予的权力。在城市更新立法中，宜将公共利益界定原则明晰，如历史文化古迹维护、重大公共工程兴建、地方产业升级、商业发展、人文景观、社区基础设施完善及重大灾害重建等属于公共利益更新的类型，以确保土地所有权人能行使土地收回权和征收权。同时，应明确具体的公共利益认定程序，完善城市更新公共利益认定及审查机制，在维护个人合法利益的同时最大限度促进公共利益。与此同时，对于根据程序确认为基于公共利益需求的城市更新，加强推进保障措施，以法律规定落实省政府和市委、市政府要求的行政司法保障手段，实现城市更新问题最优解决路径。同时也应防止现有“多数决”机制对于少数人保护的不足，对于不同意城市更新改造的少数反对者，完善异议申诉制度，通过公权力介入，以对异议者权利提供公平合理的保护。
3、加强城市旧城区整体更新，实现城市更新规划与历史文化和环境保护的统一。在目前机制下，由于文化保护规划与旧城更新的不协调，成本与利润尚不平衡，旧城的更新动力不足，因而在法律制度建设中，应当进一步明确政府责任。鉴于政府人力与财力的限制，旧城区更新完全由政府推动也不现实，但政府可以采用更优惠奖励去吸引社会力量参与，在中心城区因历史文化和环境保护原因规划受限情况下，通过开发权利置换、容积率补偿等措施发挥区域总体统筹平衡作用，以有效利用各方面力量，共同投入无市场利润的旧城地区城市更新。形成以政府为主、民间为辅，鼓励社会力量参与无市场利润城市更新的制度。