一、构建中国海外利益法律保护体系的必要性
（一）全球经济治理结构的根本性缺陷制约了中国海外利益的维护和发展
当前的全球经济治理结构由第二次世界大战后的西方主导建立，不能匹配晚近以来“东升西降”的国际结构变化。在百年未有之大变局下，新旧治理秩序的交织、新冠疫情变化，以及技术变革等，都让全球经济治理结构的根本性缺陷日益彰显，给我国海外利益的保护带来许多不利影响，突出体现在治理主体、治理理念、治理规则方面。
首先，在治理主体方面，少数西方发达国家长期掌控全球经济治理主动权。在贸易法领域，西方发达国家利用其在贸易治理体系中的地位，在具有比较优势的产业要求市场开放，而在其具有劣势地位的行业则采取拖延战术，迟滞改革议程。例如在乌拉圭回合谈判中，发达国家力推服务贸易的自由化、知识产权的高标准，而在具有劣势地位的农产品及纺织品服装出口贸易领域则表现出对贸易自由化缺乏诚意。在投资法领域，投资争端解决机制正面临“合法性危机”，如案件长期被西方精英仲裁员包揽、片面偏袒投资者等问题被反复批评。在国际货币金融法领域，在从以美国为治理核心的布雷顿森林体系，到以七国集团和国际货币基金组织为核心的“新金融治理结构”，再到以二十国集团和金融稳定理事会为核心的全球金融治理网状体系中，中国及其他新兴国家从未真正进入治理体系的核心圈。以国际货币基金组织(下称IMF)为例，美国在IMF的配额和投票权长期“一家独大”，无法充分反映其他国家经济实力的上升和全球力量对比的变化。全球经济治理权长期把持在少数西方国家的手中，导致我国在治理话语权和改革议题设定上缺乏主动权，无法将反映我国海外利益保护的立场观点真正纳入改革议程。
其次，在治理理念方面，西方国家所信奉的一些扭曲、极端的价值观念（如美国优先、利益至上、零和博弈、合则用不合则弃、单边主义、保护主义、强权政治等）长期干扰全球经济治理的民主决策，影响我国海外利益的保护与发展。例如，发达国家以发展中国家和不发达国家存在“搭便车”行为为由，一再要求和发展中国家进行“完全对等”的“公平贸易”。但“公平贸易”的假象背后实则是美国变相推行“美国优先”理念，并试图从根本上改变WTO成员发展地位的判定方法。在“合则用不合则弃”的单边主义思维下，美国阻扰WTO上诉机构成员选任，拉拢盟友打压竞争对手，极大地破坏了以最惠国待遇为基石、以规则为基础的多边贸易体制，破坏了协商一致、合作共赢等多边主义的核心价值。在双边层面，美国以“零和博弈”思维为指导，近年来不断对华实施各种“筑墙设垒”“脱钩断链”“极限施压”等霸权霸凌做法。美国及其盟友以意识形态标准划分阵营，加剧了我国与部分国家之间的信任危机和利益竞争，为我国海外利益发展的外部环境增加了不稳定因素。
（二）新时期中国海外利益面临日益严峻的风险与挑战
伴随着经济体量的壮大和外部形势的变化，近年来中国海外利益所面临的风险和挑战呈现许多新的变化、新的特征。
首先，中国海外利益迅猛发展的过程本身孕育着更大风险。改革开放背景下，我国的海外利益从数量上迅速增长，从领域上急剧拓宽，海外机构、投资和人员、资产等方面的规模不断扩大。外交机构数量方面，我国已超越美国成为外交机构总数最多的国家；海外投资方面，2022年1~9月，我国境内投资者共向全球157个国家和地区的5199家境外企业进行了总额达7054.1亿美元的非金融类直接投资，稳居世界前列；海外贸易方面，我国货物贸易总额连续5年位居全球第一；海外人员方面，我国海外公民群体规模庞大，出境旅游、留学、务工人员，以及海外侨胞数量均位居世界前列；海外资产方面，中国海外资产的积累已达到了9万多亿美元。但值得注意的是，在中国海外利益内容丰富、种类多样、规模庞大、分布广泛的同时，海外利益面临的风险也具有复杂性。海外利益在广大疆域和不同行业不断拓展的过程本身，也将带来更多潜在的风险和威胁。海外利益数量不断攀升本身也意味着，我国需承担更大体量、更复杂的海外利益保护任务。
其次，当前地缘政治加剧和区域冲突不断，我国海外利益发展面临新的动荡。当今社会政治格局变化多端，政治均衡状态被打破。全球范围内的局部性、地区性战争接连不断，这不仅导致东道国当地的政治经济均衡状态被打破，甚至破坏了全球范围内的政治经济均衡状态，使投资者在东道国的跨国投资滋生风险。同时，全球范围内传统安全和非传统安全威胁上升，大国围绕地区热点问题进行博弈与竞争，恐怖主义、宗教冲突、民族冲突、跨国犯罪，以及非法移民等成为不同于传统军事安全问题的新问题。俄乌冲突进一步激化了西方与非西方之间的矛盾，在这场地缘政治冲突的风暴中，中国海外利益的保护更需谨慎。
（三）我国海外利益保护法律体系尚不健全
首先，我国海外利益保护法律体系构建中的一些基础性、理论性问题，尚缺乏充分的探讨及明确的指引。王毅曾提出：中国维护海外利益绝不走传统大国的扩张老路或推行强权政治，而要探索一条“符合时代潮流、得到各方欢迎，同时具有中国特色的维权之路”。我国海外利益应坚持何种理念，采取何种保护模式？是否应具有及如何体现中国特色？什么是中国特色的维权之路？中国特色海外利益保护法律体系的指导理念、价值选择和具体路径是什么？中国海外利益保护法律体系的目标、原则、主体、客体、手段、程序是什么？对上述基础性、理论性问题的讨论缺失或不充分，不利于从整体上把握我国海外利益保护法律体系构建的正确方向。
二、构建中国海外利益保护法律体系的指导理念
（一）以人类命运共同体理念为指导
观念乃行动的先导，坚持正确的理念指引与海外利益观，是构建海外利益保护法律体系的先决性问题。目前，学界对于中国应以什么价值理念指导我国海外利益保护体系的构建以及树立何种“海外利益观”尚无定论。2012年11月，党的十八大报告提出要倡导人类命运共同体意识，这是人类命运共同体理念首次载入中国共产党的重要文件。作为新时期中国与世界如何相处的重要指导思想，人类命运共同体理念成为解决世界难题、推动人类社会发展进步的中国方案，多次被载入联合国决议，为全球经济治理、疫情防控等贡献中国智慧。基于中国海外利益的现实情况、在全球化中的地位角色及一贯坚持的价值观念，将人类命运共同体理念作为构建中国海外利益保护法律体系的指导理念，是主客观相一致的必然选择。
首先，坚持人类命运共同体理念是各国海外利益高度交融、互为依存的现状要求。经济全球化使得一国的海外利益与他国利益之间产生重大关联，各国海外利益在相互依存中形成了利益纽带，要实现自身利益就必须维护这一利益纽带。人类命运共同体理念倡导共同利益观，与各国利益高度依存的现状相契合。在海外利益保护体系建设过程中贯彻人类命运共同体理念，在发展本国利益的同时兼顾他国合理关切，才能更好地实现命运共同体的整体利益。
其次，坚持人类命运共同体理念是解决全球性问题的现实需要。当前，人类所面临的全球性问题越来越多，如国际公共卫生、全球经济危机、难民危机、气候变化、环境污染、粮食短缺、腐败、恐怖主义、网络信息安全等等，这些问题涉及几乎所有国家和地区，仅凭一国之力无法完全解决。不妥善应对和解决全球性问题，将对中国海外利益构成持久威胁。人类命运共同体理念立足于国际社会的整体利益和共同前途命运，有助于团结各国，合作解决全球性问题。作为新时代中国向世界提供的一项观念性公共产品，人类命运共同体理念已为全球性传染病防控与治理提供了方向，并具备为更多全球性问题的解决提供思路指引和路径选择的潜质。
第三，坚持人类命运共同体理念是破解目前部分国家零和博弈思维、利益互掐僵局的关键所在。国家利益具有一定的主权性、私利性、排他性，这导致国家难免在保护各自海外利益的过程中产生利益冲突。各国海外利益之间兼具一致性与矛盾性、差异性和依存性，更加需要摒弃零和博弈思维，求同存异、共同发展。坚持人类命运共同体理念，有助于克服各国在海外利益上的私利性，平衡本国海外利益与他国海外利益之间的关系。
第四，坚持人类命运共同体理念有助于降低我国保护海外利益过程中的意识形态对立和价值观阻力。在“一带一路”建设、共同抗疫援助行动等方面，我国不断践行人类命运共同体理念。人类命运共同体理念已在全球取得广泛的国际影响力和较高的普遍认同度。以人类命运共同体理念为指导推进我国海外利益保护，有助于各国在维护自身利益问题上形成共同的认知基础，降低对彼此利益认同的差异，培养政治互信，增强价值认同，并有助于减少国家之间因不信任导致的海外利益冲突，减少“中国威胁论”等偏见可能对中国海外利益保护造成的阻碍。
（二）贯彻人类命运共同体理念的四大基本价值观
作为一种全球价值观，人类命运共同体理念具有丰富的内涵，其所包含的国际权力观、共同利益观、可持续发展观和全球治理观，为中国海外利益保护法律体系的构建提供了重要的价值指导。
1.坚持正确的国际权力观
2.坚持共同利益观
3.坚持可持续发展观
4.坚持全球治理观
海外利益不仅包括贸易、投资等物质利益，还包括国家形象、国际话语权、国际制度改革参与权等非物质利益。中国的海外利益尤其需要在国际法、国际制度的合法框架下得到承认与保护。中国海外利益的发展和实现，很大程度上也正是参与国际组织、国际机制和国际协约的结果。积极参与全球治理，既能维护我国的海外制度利益等非物质利益，也能通过参与全球治理体系变革推动国际规则的优化，为我国保护海外物质利益提供制度支撑。全球治理理论的核心观点是，全球化导致了国际行为主体的多元化，而多元主体共同参与和互动以解决全球性问题，需要强化国际规范和国际机制，以形成一个具有机制约束力和道德规范力的、能够解决全球问题的“全球机制”。当前的全球治理体系存在严重的治理赤字，全球治理的需求与全球治理在观念、制度等方面的作用存在供需不平衡。海外利益保护问题具有综合性强、难度大的特点，需要主权国家、政府间国际组织、非政府间国际组织的共同参与和协调。在此背景下，构建我国海外利益保护法律体系尤其需要坚持全球治理观，积极承担大国责任参与全球治理体系的完善，推动治理赤字的消除、治理结构的改善、治理规则的重塑，为全球治理提供更多的公共产品。
三、构建中国海外利益保护法律体系的基本原则
在坚持人类命运共同体理念的基础上构建我国海外利益保护法律体系，需要以法治原则践行国际权力观，从而对抗西方霸权强权的利益发展模式；以互利共赢原则践行共同利益观，从而打破西方零和博弈、利益互掐的发展观念；以可持续发展原则践行可持续发展观，从而维护人类代际利益平衡和人与自然和谐发展局面；以积极参与全球治理原则践行全球治理观，从而推动全球治理规则、治理机制、治理结构的现代化。
（一）坚持法治原则
（二）坚持互利共赢原则
（三）可持续发展原则
（四）积极参与全球治理原则
四、构建中国海外利益保护法律体系的具体路径
构建与新时代中国海外利益发展相适应的保护体系，需统筹涉外法治和国际法治，统筹立法、执法、司法和守法，统筹运用法律手段和非法律手段。
（一）统筹涉外法治和国际法治
涉外法治和国际法治是全球法治的两个方面。海外利益保护既需要各国依国内法实行有效的国内治理，也需依国际法进行跨国治理和国际治理。在海外利益保护过程中坚持法治原则，需从涉外法治和国际法治两方面入手，二者有机衔接，互为补充，共同构成我国海外利益保护的法治体系。
（二）统筹立法、执法、司法、守法
海外利益保护体系的建设，立法、执法、司法、守法四者不可或缺。其中，立法具有严肃性，执法具有灵活性，司法具有救济性，守法具有主动性。统筹立法、执法、司法、守法，须将立法的严肃性和行政的灵活性相结合，将政府行为、司法救济和个人行动相结合。
守法方面，应强调消极守法和积极维权的结合，在引导海外公民和企业守法意识的同时，提高当事人的法治维权意识。首先，身处海外的公民和法人，应增强风险与合规意识，遵守利益所在国的法律。其次，基于尊重东道国主权、属地管辖权优先原则、国籍国在东道国对海外利益的保护存在边界、当地判决执行障碍更低等多方面原因，目前当地救济仍是海外中国公民和企业维护自身权益最重要的手段，充分利用东道国国内的行政、司法救济维护自身权益十分重要。除此之外，鉴于私人主体在海外维权方面往往存在信息、知识、能力等方面的不足，为落实国家涉外法治布局，在培育壮大涉外法律服务队伍、提升我国涉外法律服务能力和水平的同时，应充分发挥政府部门在海外维权方面的服务职能。美国商务部曾于20世纪90年代成立专门的维权中心，可资参考。以海外投资保护为例，鉴于私人投资者对我国签署的双边投资协定普遍缺乏了解，我国商务部曾于2021年发布《企业利用投资协定参考指南》，《企业利用投资协定参考指南》，中华人民共和国商务部网站，这对于我国投资者更好地利用双边投资协定所赋予的实体权利和程序维护自身合法权益，亦具有十分重要的现实意义。
（三）统筹法律途径和非法律途径
海外利益保护体系的构建，应统筹和协调运用法律途径和非法律途径。法律不是保护海外利益的唯一工具，也并不能解决所有的问题。例如，立法本身不可避免地具有滞后性，无法及时解决我国海外利益面临的新情况、新风险、新问题；境外执法往往具有一定的局限性，一般需要取得利益所在国的同意，从而避免干涉他国主权；司法救济的高成本、高门槛及司法主权的边界性，导致并非所有公民和企业均愿意且能够通过司法获得有效的救济。因此，在强调海外利益法律保护的同时，亦不应否定军事、外交和情报等其他途径对于海外利益保护的重要性。妥善利用外交、情报、金融等相对温和的手段保护我国海外利益的能力，恰恰彰显了我国制度、文化等方面的软实力水平。
海外利益的保护，综合施策是关键。我国海外利益保护的政策工具箱不仅要有丰富的种类，更需要在充分认识各种手段的性质、等级、类型基础上恰当地加以实际运用。例如，面对恐怖主义、极端势力、军事强权的威胁，军事手段对于保护我国公民的人身安全和企业的财产利益就显得十分必要。在这方面，除根据国际法敦促并压实海外项目所在国政府的东道国属地安保责任之外，在引入第三方安保服务的同时，还应积极发展本国的私营海外安保企业与应急救援体系。外交手段有利于和平解决争端，也是维护我国海外利益中较为常见和频繁的手段。在国际大变局的时代背景下，除外交保护、领事保护等传统方式外，可尝试在对外援助、制裁等方面探索更为丰富、灵活的保护方式，并重视与其他手段的协调配合。此外，情报收集与信息分析，文化软实力的保护，金融、税务与保险保护，网络通信与信息保护，也都可作为海外利益保护的有效手段。整体而言，军事、法律手段属于硬性手段，外交、文化、情报搜集、金融等手段属于软性手段。一个完备的海外利益保护体系，需要发挥不同工具的优势，讲究不同手段的使用时机，注重不同手段的协调配合，以软硬兼施的组合方式，实现海外利益保护目的的最大化。
五、结语
海外利益的保护水平不应迟滞于我国海外利益的发展速度。中国海外利益保护法律制度整体上仍处于初级阶段，本文仅从基础性、理论性问题的角度展开研究，试图推动我国整体把握海外利益保护法律体系构建的正确方向。确立这些基础性问题，才能把握住体系构建的整体布局，我国海外利益的发展方可行稳致远。但构建中国海外利益保护法律体系是一项历史性任务，无法一蹴而就。在后疫情时代和地缘政治乱局中保护我国高速发展的海外利益，除确立基本理论问题外，还需将基本理论妥善运用于海外利益保护法律体系构建的具体层面。（作者：漆彤武汉大学国际法研究所教授、博士生导师；范晓宇武汉大学国际法研究所博士研究生）