古小东教授在《学术研究》2022年第7期发表论文《我国<海洋基本法>的性质定位与制度路径》
摘要：制定《海洋基本法》有助于完善海洋法律体系、理顺海洋管理体制、应对海洋治理的特殊性，并为建设海洋强国、发展高质量海洋经济和推进海洋可持续发展提供法治保障。《海洋基本法》的性质定位是海洋政策纲要法，属于政策性立法模式。立法目的应以建设海洋强国实现海洋可持续发展为总目标，涵盖海洋安全、海洋经济、海洋科技、海洋生态环境和海洋文化教育五大领域。核心内容是提出建设安全海洋、活力海洋、智慧海洋、健康海洋和文明海洋的政策制度和实施路径，并确立基于生态系统的综合管理和适应性管理原则，构建多元共治机制，健全执法守法监督机制。
关键词：《海洋基本法》海洋强国建设海洋可持续发展性质定位制度路径
目次
一、制定《海洋基本法》的现实需求
二、《海洋基本法》的性质定位与立法目的
三、《海洋基本法》的制度路径
四、《海洋基本法》的管理机制
本文首发于《学术研究》2022年第7期，系国家社科基金项目“天然气水合物发展战略的法律保障机制研究”（19BFX191）及广东外语外贸大学人才项目“海洋可持续发展的法治保障研究”（2022RC043）的阶段性成果。
注：为方便阅读，脚注从略。
（一）制定《海洋基本法》是完善海洋法律体系和理顺海洋管理体制的需要
任何法律的制定实施都是为了调整某种客观存在的社会关系。在海洋领域，集中着海洋渔业、海洋矿产、海洋油气、海洋化工、海洋船舶工业、海洋工程建筑、海洋电力、港口建设、海洋运输、盐田建设、海水利用、滨海旅游、围填海、污水排放入海、海洋倾倒废弃物等涉海活动，形成了多种复杂的社会关系。为调整这些社会关系，已分别制定实施了一些涉海法律法规，例如《专属经济区和大陆架法》《领海及毗连区法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《渔业法》《港口法》《海上交通安全法》《深海海底区域资源勘探开发法》《海洋环境保护法》《海洋倾废管理条例》等。这些涉海法律法规大多是按照管理部门进行立法和分类，优点是便于部门管理，但存在较为分散、留有立法空白、法律法规之间可能存在不协调等问题。
就海洋管理体制而言，2018年国务院机构改革后，涉海领域的海洋战略规划、海洋资源开发利用、海洋经济发展、海域海岛管理、海洋生态修复、海洋预警监测等职责由自然资源部门负责，海洋环境保护和排污口设置管理等职责由生态环境部门负责，海洋渔业渔政的职责由农业农村部门负责，此外还有负责港口航运业的交通运输部门、负责滨海旅游业的文化和旅游部门等。不同部门行业之间依然存在职能竞合与利益冲突的问题。
海洋治理具有多领域、多部门、跨度大、分散性等特征，制定一部具有统领性、基础性、综合性的《海洋基本法》，将有助于完善海洋法律体系和中国特色社会主义法律体系。通过《海洋基本法》明确设立国家海洋委员会等机构，也有助于进一步理顺海洋管理体制，协调涉海管理部门职责。
（二）制定《海洋基本法》是实施海洋强国战略和发展高质量海洋经济的需要
习近平海洋强国重要论述涵盖了海洋安全、海洋经济、海洋生态环境、海洋科技、海洋文化社会等领域，高屋建瓴，体系科学，内容丰富，是实现中华民族海洋强国梦的科学指南。我国周边海域海岛的权属争议、海域的有效管辖、海上运输与海域作业的安全保障、南极北极权益的拓展，以及我国对《联合国海洋法公约》的履约态度政策，均要求我国制定《海洋基本法》予以明确规定。海洋生态环境保护、海洋科技创新、海洋文化教育等问题，也需要通过《海洋基本法》予以统筹、促进和保障。
（三）制定《海洋基本法》是应对海洋治理特殊性和保障海洋可持续发展的需要
海洋系统与陆地系统存在显著不同，任何通过适用陆地理论、范式和概念来管理海洋环境的尝试都可能会失败。海洋与海岸带系统具有多样性、多尺度和多层次之间的相互作用、动态性、不确定性、复杂性、弹性但有限和脆弱等特征。传统的以部门为基础的通用解决方案，主要是针对某单一问题制定实施法律规定的单独行动，例如海洋渔业、海洋能源开发、海洋废弃物处理等，容易导致使用者之间、部门之间的冲突，且与海洋环境的生物物理复杂性不相容。海洋生态系统跨越了国家和区域的边界，使得基于财产权（所有权）目的制定的管理体制存在不足。对海洋的了解不足以及“拓荒心态”，导致对海洋资源开发的热情较高却制约不足。概言之，海洋环境与生态系统的特殊性对传统的治理方式造成挑战。
海洋可持续发展是可持续发展理念在海洋领域的延伸，是海洋经济—社会—生态复合系统的协调发展。联合国发布的《第一次全球海洋综合评估》和《第二次世界海洋评估》表明，全球主要海洋生态系统的结构、功能和效益已经退化，或者正在被不可持续的方式开发利用。我国近年海洋生态环境虽有所改善，但仍然存在海洋资源过度开发、海洋污染、海洋生态系统退化、全球气候变化等多重压力和威胁。制定《海洋基本法》，有助于应对海洋治理的特殊性，保障海洋可持续发展。
（一）《海洋基本法》的性质定位：海洋政策纲要法
《海洋基本法》是通过对海洋领域的现状与问题分析，归纳总结出海洋领域的总体目标和基本要求，例如海洋安全、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护等，并明确具体的实施路径、基本权利义务和制度规范，协调利益冲突，从而为海洋强国建设和海洋可持续发展提供基本的法治保障。当然，一部《海洋基本法》无法涵盖和解决海洋领域的所有问题与制度规范，尚需与具体的涉海法律法规相衔接配合。
《海洋基本法》既涉及国家主权权益、履行国际公约等国际法问题，也涉及海洋经济高质量发展、海洋科技创新、海洋文化教育等国内法问题。此外，海洋生物多样性、海洋垃圾等海洋生态环境问题同时涉及国内法和国际法，需协调推进国内治理和国际治理，推动构建人类命运共同体。所以，《海洋基本法》的内容涉及国际海洋法在我国的内化，但更多的是对我国海洋战略、海洋政策、海洋管理体制机制、海洋事务统筹协调等进行基础性、框架性、指引性的规定。
（二）《海洋基本法》的立法目的：建设海洋强国实现海洋可持续发展
日本于2007年出台的《海洋基本法》分为四章共三十八个条文以及附则两个条文，其立法目的和重点内容主要涵盖海洋安全、海洋经济、海洋科技、海洋保护和海洋文化教育五大领域。我国《海洋基本法》的立法目的应以“建设海洋强国实现海洋可持续发展”为总目标，分目标涵盖海洋安全、海洋经济、海洋科技、海洋生态环境和海洋文化教育五大领域。具体可以规定为：“为维护国家海洋权益，加强海上安全，促进海洋经济高质量发展，保护海洋生态环境，提升海洋科技水平，保护传承海洋历史文化遗产，增进国民对海洋的科学认识，加强海洋事务的区域与国际合作，建设海洋强国，实现海洋可持续发展，制定本法”。
成功的海洋管理应以坚实的海洋科学知识为基础，包括海洋自然科学和海洋人文社会科学。欧盟的研究和经验表明，研发和创新是蓝色增长战略各种框架的核心。海洋科技创新在推动海洋经济发展和解决海洋环境问题方面具有重要的作用。
健康的海洋是蓝色经济发展的先决条件。当前全球海洋生态系统服务面临开采性威胁（例如渔业不可持续捕捞、采矿、近海油气勘探开采、近海和海洋可再生能源装置以及红树林开采）和非开采性威胁（例如海洋污染、生境破坏、海洋酸化、海洋变暖、海平面上升、海洋缺氧）的挑战，且相互影响或叠加影响。
海洋意识和认知水平是国家海洋软实力的重要基础。海洋意识包括海洋安全意识、海洋国土资源意识、海洋经济意识、海洋科技意识、海洋环境意识、海洋法律政策意识等。“关心海洋、认识海洋”是基础和前提，“经略海洋”是目标。
（一）建设安全海洋
1.维护海洋权益，拓展南极北极权益。应根据国际法的有关规则和我国法律行使权力与管辖权，遵守我国签署的国际协定，履行各种合理的义务，尊重和维护全球海洋秩序；维护我国海洋权益，积极拓展极地海洋权益。首先，要建设强大的现代化海军。“在和平年代，海军实力将是一个国家显示其国力的唯一战略工具”。第二，在尊重和维护全球海洋秩序的同时，对国际协定中规定不明确、不合理或尚未规定的，要研究提出中国主张，和平解决海洋争端。以历史资料、科学发现、法理权益等为依据，维护我国南海东海黄海权益。例如有学者研究认为，1951年4月出版的以连续国界线画法绘制的我国南海U形海疆国界线的《中华人民共和国新地图》,是佐证中国南海疆界线的重要史料。第三，极地是国际社会竞争合作的战略“新疆域”，我国应积极拓展南极北极权益。
2.加强海上安全，保障国民人身财产安全。国民人身财产来自海上的威胁分为自然因素和人为因素两大类。作为总括性的规定，明确国家应高度重视海洋自然灾害、海上事故、海盗等对国民人身财产带来的威胁和损失，加强海上安全工作。为应对自然因素的威胁，并强调部门联动合作和信息数据共享，应统筹陆地与海洋的防灾减灾系统，提升自动化监控水平，采取全面综合预防措施，加强部门间的信息交流和协调合作。以信息化、大数据、智慧化为方向，加强海洋观测监测、预报应急、防灾减灾、海上船舶安全保障等海洋公共服务业建设。为应对人为因素的威胁，明确国家打击海上破坏等非法活动、提高应对海上威胁的能力、保障海上安全的职责。
3.以海洋命运共同体理念为指导加强海洋事务的区域与国际合作。海洋经济具有开放性、全球性的特征。习近平总书记提出的海洋命运共同体理念，契合了全球海洋可持续发展的理念，要求共同维护海洋和平安全、促进海洋繁荣发展、推动全球海洋治理、实现人海和谐。《海洋基本法》应将人类命运共同体理念融入国际海洋法体系，明确我国处理海洋事务区域与国际合作的指导性、原则性要求，同时明确海洋开放合作的主要领域。一是以海洋命运共同体理念为指导，以尊重历史、主权权利、管辖权为原则，以和平共处、互利互惠以及确保我国海洋权益为基础，积极参与全球海洋治理，加强海洋事务的区域与国际合作，共同维护和可持续开发利用海洋资源，推动构建新型国际关系。二是加大海上通道互联互通的建设力度，加强国内港口的综合统筹规划与建设运营，积极参与海洋渔业、海洋观测预报、海洋生态环境保护等方面的合作，开放互信共赢。
（二）建设活力海洋
（三）建设智慧海洋
（四）建设健康海洋
首先，坚持预防为主、生态优先、可持续发展原则。美国海洋政策明确要求“采用有利于增进海洋、海岸带和五大湖健康的方式，加强对陆地的保护和在陆地开展活动时坚持可持续利用原则”；其海洋政策的九项优先行动中有六项涉及生态环境，可见其对生态环境的重视程度。我国《海洋基本法》应明确规定“海洋活动应坚持预防为主、生态优先、可持续发展原则，采用有利于增进海洋生态健康的方式进行”。其次，陆海统筹综合治理和修复海岸带生态环境。积极组织开展对海岸带生态环境的调查研究，摸清海岸带生态环境的家底。加强海洋污染的源头控制治理，推进流域-河口-近岸-海洋污染治理的联防联控，积极开展中小尺度的区域海洋治理，构建“从山顶到海洋”的协同治理体系。细化海洋生态环境保护的具体制度，建立相应的责任惩处机制和市场激励机制，完善制定海岸带管理、海洋生态红线管控、海岸线保护、海岸建筑退缩线、围填海、海洋生态补偿、海洋保护区、海洋生物多样性保护、海岛保护等制度，推进海岸带生态环境的综合整治修复。建立可持续的、充分有效的财政投入机制，保护海洋生态环境。
（五）建设文明海洋
（一）管理原则与机构
一是确立“基于生态系统的综合管理”原则。我国实施的海洋功能区划是一种针对多类海洋空间使用者的分区工具，但其编制和实施过程基本上是自上而下的管理，从实施效果来看，似乎并没有阻止沿海和海洋自然资源和生态系统的退化，环境仍然受到污染。“基于生态系统的综合管理”原则要求开展基于生态系统的管理，并重视建立合作协调机制。既承认人类是生态系统的重要组成部分，又强调健康的生态系统对人类福祉的重要性。
我国《海洋基本法》应明确以自然规律和经济规律进行科学决策，开展基于生态系统的、全面综合的海洋管理。成立国家海洋委员会，成员由中央、国务院以及涉海部门主要领导共同组成。国家海洋委员会负责制定国家海洋战略方针和基本政策，下设管理协调委员会和咨询委员会。
（二）执法守法监督
首先，确立执法工作协调机制。海洋综合执法机构、海警机构以及自然资源、生态环境、农业农村、林业等主管部门应建立健全海洋管理信息共享和工作协调机制，加强日常巡查与专项检查，按照职责分工及时查处违法行为。其次，明确全民守法义务。明确规定任何企业、组织和个人都有维护我国海洋权益、遵守海洋法律的义务。对破坏海洋资源和生态环境造成损失的，应依法承担民事责任；构成犯罪的，应依法承担刑事责任。最后，强化人大监督和公众监督。国家和沿海地方各级人民代表大会常务委员会应通过听取专项工作报告或者执法检查等方式，对海洋工作情况开展监督。国家和沿海地方各级人民政府应建立健全全社会有效参与的海洋管理公众监督机制。
《海洋基本法》作为海洋领域的统领性、基础性、综合性法律，其性质定位是海洋政策纲要法，属于政策性立法模式。立法目的应以建设海洋强国实现海洋可持续发展为总目标，立法内容涵盖海洋安全、海洋经济、海洋科技、海洋生态环境和海洋文化教育等多个领域，同时涉及海洋综合管理、海洋执法守法监督等体制机制，其制定实施将有助于推进海洋强国建设和海洋可持续发展。此外，《海洋基本法》还需要加强与其他涉海法律法规政策的衔接与配合。