【摘要】十八届四中全会将党内法规体系和法律规范体系涵括于中国特色社会主义法治体系，提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的命题，需要我们首先跳脱“国家法中心主义”和传统党建理论的思维定势，立足法治一般规律和中国政治现实，从国家治理现代化的高度认识二者及其相互关系。党内法规是管党治党建设党的基本依据和党内治理法治化的制度载体，国家法律是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则，二者存在显著区别，但都是党的主张和人民意志的统一，都是治国理政的规范依据，需要遵循国家法律高于党内法规、党内法规严于国家法律的原则处理二者关系。党内法规与国家法律衔接和协调是依法执政的现实要求，需要妥善解决二者间不协调、不衔接和不一致等问题。
【关键词】党内法规国家法律衔接协调认识基础
国家机关、政党组织和其他社会成员必须按照特定的规则运行和活动，这是法治的应有之义。在建设社会主义法治国家进程中的当代中国，规约国家权力运行和社会成员活动的各类规则可谓浩如烟海，但国家法律体系和党内法规体系显然是最有影响力和最为重要的规则体系。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将形成“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”纳入建设中国特色社会主义法治体系，确立了建设社会主义法治国家这个全面推进依法治国的总目标，并提出了“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的命题。那么，在全面推进依法治国和国家治理现代化的背景下，如何理解党内法规与国家法律的定位，如何处理二者之间的关系，二者何以需要“衔接和协调”，都是亟待厘清的基础问题。
在现代公共治理中，国家机关制定的宪法和法律法规只是社会规范体系中的一部分，尽管是最重要的组成部分，但也绝非全部。国家机关制定的成文法律不管多么健全，永远无法穷尽社会生活的全部，很多领域是法律无法顾及或者不能触及的，但这些领域同样必须有规矩。从“法”的含义而言，狭义的“法”单指国家有权机关制定或认可，并由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则，即法律法规。然而社会规范体系或调整系统是由许多不同性质、不同领域和层次的规则构成的，从广义层面理解，这些规则都可以称作“法”。因为在形式和实施方式等方面存在差异，故而有学者将依赖国家强制力保障实施的法律规范称为“硬法”（hardlaw），而将事实上存在、可以有效约束人们行动，并且其实施总体上不直接依赖于国家强制力保障的行为规则称为“软法”（softlaw）。政党的规章制度用以规范本党组织和活动及党员的行为，不当然地需要国家强制力保证实施，因而也属于“软法”的范畴。
同时，现代民主政治以政党政治为核心内容和普遍形式，政党政治作为国家治理体系的重要内容也要求实现法治化。观诸我国，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与域外政党制度的显著区别在于，域外政党制度甚至部分党内制度可以由宪法、政党法或其他单行法律等国家法律直接型构，而中国的政党制度除在宪法序言中宣示“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”等内容外，并无其他国家法律进一步予以明确。政党政治法治化自然是国家治理现代化的重要面向，完善政党法制就当然是完善国家法律体系的重要内容，但事实上，现时中国通过制定政党法或其他政党制度法律，以国家法律形式型塑政党制度，显然面临着理论短板和立法技术瓶颈，而中国社会正在深度转型等变量的存在也使此方面的国家立法未得成熟时机。在此期间，领导党和执政党的党内法规就可以把党内事务、政党关系和党政关系等事项首先在党的一侧规约起来，成为连接参政党和国家机关的“桥梁”，以及未来政党制度国家立法的“样本”。
党内法规与国家法律的区别与联系。尽管作为治国理政手段的党内法规与国家法律都是“法”，但二者除去发生机理和性属的区别外，其余方面的差异也是不难辨明的。我们结合理论规范，从实践经验的角度试作归纳：
首先，制定主体不同。按照中央规定和具体实践，党内法规的制定主体可分为“两层五类”。“两层”分别是中央的中央组织、中央纪委和中央各部门、中央军委及其政治工作机关，以及地方的省、自治区、直辖市党委，其中，中央组织包括全国代表大会、中央委员会，以及中央政治局及其常委会②，而“五类”即中央组织、中央纪委、中央各部门、中央军委及其政治工作机关和省市区党委。国家法律则由法定的有权国家机关制定，我国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。按照立法法等法律法规规定，立法主体包括了全国人大及其常委会；国务院；省、自治区、直辖市人大及其常委会，设区的市人大及其常委会、自治州人大及其常委会；经济特区所在地的省、市人大及其常委会；民族自治地方人大；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构；省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府；以及中央军事委员会及其各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队等主体。最高人民法院、最高人民检察院还有权作出审判、检察工作中具体应用法律的解释。
第四，适用范围不同。党内法规是用以调整党内关系和党内生活秩序，规范党组织的工作、活动和党员行为的规则，因此，其适用范围原则上仅限于党组织和党员，尽管具体的使用范围会因党内法规的制定主体而有所不同，比如地方党内法规就仅适用于该省级行政区内的党组织和党员。当然，中国共产党是领导党和执政党，作为其制度规范高级形式的党内法规应当调整到党与国家机关的关系、党与参政党和群团组织的关系等内容，涉及党的领导、党管干部等重大原则，但从规范层面而言，党内法规在调整上述关系时，其调整范围也应当严守“党内侧”的界限，亦即不超出调整党内关系、维护党内生活秩序的党内治理范畴，上述事项涉及“党外侧”的，应由国家法律、组织章程、规则办法等规范予以承接。现行部分党内法规的适用范围实际上延伸至一些非党组织团体和非党员个人，这类情形正是在党内法规与国家法律的衔接和协调过程中需要认真研究和妥善处理的。国家法律的调整范围较为清晰，它调整社会关系和社会秩序，具有普遍性，适用于所有国家机关、社会组织和公民，其适用范围比党内法规的适用范围广，并且包含了党组织和党员在内的组织和个人。
在把握党内法规与国家法律区别的同时，也应当充分认识到二者相互联系的一面，这也是二者衔接和协调的基础。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”⑥中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。依据宪法和法律享有立法权的国家机关也要在党的领导下行使职权，制定法律规范性文件，因而党既“制定党内法规，调整党内关系、规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循；又领导人民制定宪法和法律，调整社会关系、规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据”。尽管党内法规的首要目的是为党组织和党员提供行为遵循，实现管党治党建设党的目标，但中国共产党是执政党和领导党，以全心全意为人民服务为根本宗旨，代表中国最广大人民的根本利益，那么党制定党内法规就必然以党章和党的方针政策为依据，以人民意志为依归。党领导人民制定宪法和法律，宪法和法律就必然将党的主张和人民意志相统一。那么，党内法规与国家法律虽然有着显著的区别，但同时也有着本质一致的基础，那就是二者都是党的基本理论、基本路线和基本纲领的具体体现，都是党的主张和人民意志的统一。
党内法规是党的主张和党内规章制度的高级形态，国家法律是党和人民意志的共同载体，二者都是实现法治的必要前提，都是国家治理体系的重要组成部分，因而党治国理政既需要依靠党内法规，也需要依靠国家法律。如前所述，有的国家以国家宪法和法律形式直接规定政党的组织和成员、权利与义务、经费和执政程序等事项，在中国治理手段“双轨制”的国情下，径直由国家法律对部分党务、党的领导和执政程序作出规定，从而取消党内法规，目前在理论和技术层面都颇有障碍，实践上也不具可能性。然而，可以预见的是，随着法治建设的不断推进，党内法规体系在逐渐完善和成熟的过程中，会有一部分党内法规“转化”为国家法律法规，改以国家法律法规的形式承载，因而党内法规的数量有所起伏，这是党内法规与国家法律衔接和协调的必然，并不代表党内法规不再有存在的必要。
处理党内法规与国家法律关系的基本原则。综合前述分析，建设法治国家，推进国家治理现代化的过程中，党内法规体系与国家法律体系将是并存并行的规范体系。然而，基于法治的普遍规律和中国的现实国情，首先应当遵循以下两点原则明确二者的关系定位。
因此，用以实现党内治理法治化，管党治党建设党的党内法规与国家法律不一致是不被容许的，这一重要原则也为作为“党内立法法”的两个条例所吸收⑦，若党内法规逾越了宪法和法律的规定，就必须予以纠正。国家法律高于党内法规完全无涉“党大还是法大”的问题，而是关乎宪法和法律普遍约束力的宪理法理问题，关乎宪法和法律权威的法治根基问题。有人认为不能将党内法规与国家法律相提并论“一较高下”，或是认为党是领导一切的党，而且党内法规仅在党内适用，那么党内法规就可以不受国家法律的约束。这些观点显然违背常识、逻辑不通，无疑与法治精神相左，完全站不住脚。
党内法规与国家法律规定不衔接。由于党的地位特殊，党内法规与国家法律应当在执政权力运行程序与国家权力运行程序、党纪责任与法律责任等方面实现双向衔接，使党的行为特别是执政行为有连贯的“法”依据，然而现实尚有差距。
可见，党内法规与国家法律之间仍然存在着诸多不协调、不衔接和不一致的情形，亟需予以妥善处理。实际上，中央领导在2006年就注意到了此方面的问题，曾要求“既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力”。对此，应当在建设中国特色社会主义法治体系过程中加以注意，及早谋篇布局。
党内法规体系是党内治理法治化的制度载体，依法执政需要良善的党内法规体系和国家法律体系，要求我们首先跳脱“国家法中心主义”和传统党建理论的思维定势，立足法治一般规律和中国政治现实，从国家治理现代化的高度去认识二者及其相互关系。同时，党内法规与国家法律之间也仍然存在着一些不协调、不衔接和不一致的问题，亟需予以解决。十八届四中全会将党内法规体系与法律规范体系涵括于中国特色社会主义法治体系，并要求注重二者的“衔接和协调”，为完善两个规范体系、处理两个规范体系关系提出了适切的“顶层设计”，有必要在此认识基础上进一步研究其实现路径。
（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”和国家社科基金青年项目“中国人大议事规则研究”的成果，项目编号分别为：14JZD003、15CFX014；武汉大学法学院博士研究生苏绍龙是本文的共同作者）
注释
①参见《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》（1949年2月28日）。
③依据《中国共产党党内法规制定条例》，中央纪委有权制定规则、规定、办法、细则，无权制定准则、条例，此处的“纪检条规”是沿用纪检系统的习惯用法。
④依据《中国共产党党内法规制定条例》第22条第3项、第4项和第5项规定，并未限定必须以会议形式进行审批。《中国共产党河北省委员会党内法规制定细则》第26条第3项规定：“应当由省委发布的其他省委党内法规，根据情况由省委常务委员会会议审议批准，或者按规定程序报送省委书记审查批准”。《内蒙古自治区党内法规制定规则》第21条规定：“以自治区党委办公厅文件发布的党内法规，按照规定程序报送签批，由自治区党委主要领导同志批准。”
⑤参见《中国共产党党员权利保障条例》第26条。
⑥参见毛泽东《在扩大的中央工作会议上的讲话》（1962年1月30日），《中共中央文件》中发〔66〕103号；《中共中央政治局常务委员会召开会议听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报听取中央书记处工作报告》，《人民日报》，2016年1月8日，第1版。
⑦《制定条例》第7条规定：“制定党内法规应当遵循下列原则：……（三）遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定……”第21条规定：“审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。主要审核以下内容：……（二）是否同宪法和法律不一致……”第28条规定：“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委发布的党内法规有下列情形之一的，由中央责令改正或者予以撤销：……（二）同宪法和法律不一致的……”《备案规定》第7条规定：“中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容：……（二）是否同宪法和法律不一致……”。
⑧参见《纪律处分条例》第110条和第127条。
⑨2015年5月18日至22日，中央统战工作会议召开，会上对该条例作了说明，并部署学习宣传和贯彻落实工作。
10例如，通过中央纪委监察部网站“党纪法规库”检索，名称含有“程序”的党内法规和规范性文件仅有2件，且均为纪检程序规范。
11这些法律规定主要包括：《民族区域自治法》序言、《立法法》第3条、《各级人民代表大会常务委员会监督法》第3条、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第29条、《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》第18条、《村民委员会组织法》第4条、《国家安全法》第4条和第15条、《国防法》第19条、《现役军官法》第8条、《公务员法》第4条、《工会法》第4条、《高等教育法》第39条、《公司法》第19条、《全民所有制工业企业法》第8条、《个人独资企业法》第7条等。
12《中国共产党党组工作条例（试行）》第3条第4项：“坚持党组发挥领导核心作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一，把党的主张通过法定、民主程序转化为本单位领导班子的决定”。
13中国人民银行《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》（银发〔2002〕第1号）第2条：“协助查询是指金融机构依照有关法律或行政法规的规定以及有权机关查询的要求，将单位或个人存款的金额、币种以及其他存款信息告知有权机关的行为。协助冻结是指金融机构依照法律的规定以及有权机关冻结的要求，在一定时期内禁止单位或个人提取其存款账户内的全部或部分存款的行为”。
141995年1月18日，中共中央纪委发出的《中共中央纪律检查委员会关于对<中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例>第二十八条第七项如何理解的答复》（中纪法复〔1995〕第1号）指明，《案件检查工作条例实施细则》第32条所称“中央纪委、中国人民银行关于纪检机关查询和暂停支付被调查对象存款有关规定”是指：1990年7月18日中国人民银行《关于党的纪律检查机关查询被检查对象存款的有关问题的通知》（银发〔1990〕176号），1990年7月20日中共中央纪委《关于党的纪律检查机关查询和暂停支付被检查对象存款有关问题的通知》（中纪函〔1990〕22号），1993年11月13日中共中央纪委办公厅《关于转发中国人民银行对纪检监察机关查询和暂停支付被调查对象存款问题答复的通知》（中纪办发〔1993〕8号）。
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