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2018.12.22
司法实践中，上级行政机关通过发文的形式赋予下级行政机关某项职责，下级行政机关不履行该职责的，行政相对人可以通过我国行政诉讼法规定的不履行法定职责之诉进行自身的权利救济，即针对下级行政机关不履行上级行政机关决定或命令的行为提起行政诉讼。
在行政法理论界，虽有学者主张上级行政机关或领导的决定或命令可以作为认定行政机关具有某项法定职责的根据。同时，在司法实践中亦有此类的案例。但针对此现象或突破，是否弊大于利，还有待于进一步分析。
不可否认，此举有利保障行政相对人的诉权，保障行政体系内部政令畅通，但由于上级政府决定或命令的性质在司法实践中难以识别，会导致：（1）上级行政机关通过对下级行政机关作出决定或命令的形式转移自行的职责和义务，以达到自身不受司法审查和监督的结果；（2）上级行政机关可以通过行政诉讼级别的降低影响司法裁判结果，最终可能严重损害行政相对人的权利；（3）上级行政机关机关的决定或命令可以随时制定或发布，从而可能时刻影响行政诉讼法规定的受案范围，破坏诉讼法的安定性;（4）在一定程度上亦会造成立法权和行政权的冲突。
中华人民共和国最高人民法院
行政裁定书
（2018）最高法行申1171号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：兴山县水月寺镇兴宇磷矿。住所地：湖北省宜昌市兴山县水月寺镇居委会。
法定代表人：罗晓宇，该公司总经理。
委托代理人:邓仁金,男,1954年5月11日生,汉族,住湖北省宜昌市西陵区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖北省兴山县人民政府。住所地：湖北省兴山县古夫镇永安路*号。
法定代表人：曹宏伟，该县人民政府县长。
再审被申请人（一、二审第三人）：湖北省兴山县水月寺镇人民政府。住所地：湖北省兴山县水月寺镇。
法定代表人：王鹏，该镇人民政府镇长。
再审被申请人（一、二审第三人）：湖北兴发化工集团股份有限公司。住所地：湖北省兴山县古夫镇高阳大道**号。
法定代表人：李国璋，该公司董事长。
再审被申请人（一、二审第三人）：宜昌枫叶化工有限公司。住所地：湖北省宜昌市猇亭区猇亭大道****号。
法定代表人：蒋光海，该公司董事长。
再审申请人兴山县水月寺镇兴宇磷矿（以下简称兴宇磷矿）因诉湖北省兴山县人民政府（以下简称兴山县政府）不履行法定职责一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终878号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员阎巍、审判员张志刚参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
2015年12月7日，兴宇磷矿的委托诉讼代理人邓仁金以特快专递方式给兴山县政府的谭业明（时任兴山县委书记）邮寄了一份“兴山县兴宇磷矿《关于矿产确权及赔偿的请求书》”，请求兴山县政府、水月寺镇政府就兴宇磷矿企业的采矿权及经济损失，组织其与湖北兴发化工集团股份公司（以下简称兴发化工公司）、宜昌枫叶化工有限公司（以下简称枫叶化工公司）进行协调。兴山县政府称未收到兴宇磷矿的申请。
同时查明：1、1997年8月，水月寺镇政府以水政发[1997]41号文批复同意兴山县水月寺工业公司组建兴山县宜兴高头坪磷矿，当时办理的企业法人营业执照登记的企业名称为兴山县宜兴磷矿，法定代表人为罗晓宇。采矿范围为兴山县树空坪村高头坪磷矿。1998年3月，兴山县水月寺工业公司以兴山县宜兴磷矿的名义向兴山县工商行政管理局申请注销该磷矿的工商登记。
2、2000年8月，兴山县经济委员会发文成立兴宇磷矿，磷矿法定代表人仍为罗晓宇。同年12月，兴宇磷矿取得湖北省矿产资源厅颁发的4200000040565号《采矿许可证》和4200000040567号《采矿许可证》，采矿范围分别为宜兴高头坪一磷矿、二磷矿。2001年8月，兴宇磷矿被关闭。2002年8月13日，因未办理企业年度检验，兴宇磷矿的企业法人营业执照被兴山县工商行政管理局公告吊销。
3、2003年，宜昌市国有资产管理委员会办公室、宜昌市国土资源局作出《关于对国家规划矿区内关闭的矿山企业适当补偿问题的通知》（宜国资委办发[2003]25号），确定宜兴高头坪一磷矿补偿价为105万元。兴宇磷矿认为磷矿关闭后，给其补偿费105万元与实际投资的数额相差太大而拒绝领取补偿款。
4、2004年10月，宜昌磷化集团在支付采矿权价款后办理了4200000411548号《采矿许可证》，取得兴山县树空坪村磷矿的采矿权。2012年6月，宜昌磷化集团将自己控股的枫叶化工公司股权有偿转让给兴发化工公司。2012年7月，宜昌磷化集团将其持有的《采矿许可证》矿权有偿转让给枫叶化工公司。
湖北省宜昌市中级人民法院一审认为，2001年8月13日，兴山县政府根据宜昌市人民政府《关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（宜府发[2001]43号），作出《县人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》（兴政发[2001]19号），要求包括兴宇磷矿开采范围内的兴山县宜兴高头坪一矿、高头坪二矿等磷矿企业在2001年8月15日前必须停止掘进、采矿活动，并于2001年8月31曰前撤出全部设备，将井口予以封闭，由县政府组织验收；做好稳定工作，水月寺镇政府、有关部门对关闭的矿山企业，要精心组织其转产，妥善安置职工生活，确保社会稳定。2015年l2月7日，兴宇磷矿向兴山县政府邮寄了一份“兴山县兴宇磷矿《关于矿产确权及赔偿的请求书》”，请求兴山县政府、水月寺镇政府并在其主持下就兴宇磷矿的采矿权及经济损失得到合理、合法的赔偿。兴山县政府称未收到兴宇磷矿的申请。
该案应审查的范围是：1、兴宇磷矿是否向兴山县政府提出了申请；2、兴山县政府是否负有处理该案诉争问题的法定职责。
该案当事人争议的焦点是：1、兴宇磷矿是否具备该案的诉讼主体资格；2、兴宇磷矿的起诉是否超过法定的起诉期限；3、水月寺镇政府是否应列为该案第三人；4、兴山县政府是否收到兴宇磷矿的请求书；5、兴山县政府是否具有确认兴宇磷矿的矿产权以及组织兴宇磷矿和第三人兴发化工公司、枫叶化工公司就赔偿问题进行调解并督促责任方承担连带赔偿责任的法定职责；6、兴山县政府对兴宇磷矿的申请是否构成不履行法定职责。
一、关于兴宇磷矿的诉讼主体资格问题。
《中华人民共和国民法通则》第三十六条、《中华人民共和国公司法》第一百八十条、一百八十三条、一百八十八条规定，企业从取得营业执照之日起，取得企业法人资格。企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算。清算程序结束并办理工商注销登记后，该企业法人才归于消灭。该案并无相应证据证明兴宇磷矿企业已结束清算程序并办理了工商注销登记，因此，兴宇磷矿仍具备该案原告的诉讼主体资格。
二、关于兴宇磷矿的起诉是否超过法定起诉期限的问题。
三、关于水月寺镇政府是否应列为该案第三人的问题。
兴宇磷矿位于兴山县，且最初的兴山县宜兴磷矿也是由水月寺镇政府批复同意后才组建，基于水月寺镇政府对兴宇磷矿企业的情况较为熟悉，通知其参加诉讼有利于查清案情，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，该院通知水月寺镇政府作为第三人参加诉讼并无不当。
四、兴宇磷矿是否向兴山县政府提出了申请以及兴山县政府是否收到兴宇磷矿的请求书问题。
该案中，兴宇磷矿于2015年12月7日邮寄给收件人是“谭业明”、单位名称是“兴山县人民政府”的申请书的圆通速递详情单显示，该份快递已送达兴山县政府。同时兴山县圆通速递公司的业务员也证明该快递已送达兴山县政府。根据快递业务常识和“谭业明”作为兴山县主要负责人的特殊身份，宜认定兴宇磷矿向兴山县政府提出了申请，兴山县政府已收到兴宇磷矿邮寄的要求履行法定职责的申请书。
五、关于兴山县政府是否具有兴宇磷矿所主张的法定职责问题。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：(一)执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；…，（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（七）保护各种经济组织的合法权益；…，（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。
《中华人民共和国矿产资源法》第三十六条规定：国务院和国务院有关主管部门批准开办的矿山企业矿区范围内已有的集体矿山企业，应当关闭或者到指定的其他地点开采，由矿山建设单位给予合理的补偿，并妥善安置群众生活；也可以按照该矿山企业的统筹安排，实行联合经营。
根据以上法律规定以及宜昌市人民政府宜府发[2001]43号《市人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》明确要求，兴山县政府对关闭的兴宇磷矿等矿山企业，要精心组织其转产，妥善安置职工生活。兴山县政府作为县级人民政府，应执行上级国家行政机关的决定或命令。在兴政发[2001]19号《县人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》中，兴山县政府要求包括兴宇磷矿开采范围内的兴山县宜兴高头坪一矿、高头坪二矿等磷矿企业在2001年8月15日前必须停止掘进、采矿活动，并于2001年8月31日前撤出全部设备，将井口予以封闭，由县政府组织验收。做好稳定工作，有关部门对关闭的矿山企业，要精心组织其转产，妥善安置职工生活，确保社会稳定。因此，在兴宇磷矿关闭后，兴山县政府具有保护兴宇磷矿的合法权益，妥善安置职工的法定职责。
另外，兴宇磷矿的4200000040565号《采矿许可证》和4200000040567号《采矿许可证》未被吊销，且枫叶化工公司于2012年7月22日取得的C10000020110046110063170号《采矿许可证》划定的采矿区包含4200000040565号《采矿许可证》和4200000040567号《采矿许可证》划定的采矿区，兴宇磷矿主张兴山县政府应履行组织兴发化工公司、枫叶化工公司与其就赔偿问题进行调解等职责并无不妥。
关于兴宇磷矿诉请兴山县政府对其矿产确权问题。由于该案的争议焦点是兴宇磷矿的磷矿关闭后的补偿问题，因兴山县政府无确权的职权，兴宇磷矿的该项诉请也不属于该案的审理范围，故对其诉请不予支持。
综上，兴宇磷矿向兴山县政府提出《关于矿产确权及赔偿的请求书》，而兴山县政府收到后未作出处理或答复，属于未履行行政管理的法定职责。兴宇磷矿的诉讼理由部分成立，其部分请求应予支持。据此，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、《中华人民共和国矿产资源法》第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、责令兴山县政府于本判决生效后60日内对兴宇磷矿提出的请求作出处理并答复；二、驳回兴宇磷矿的其他诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由兴山县政府负担。
兴宇磷矿不服一审判决，向湖北省高级人民法院提起上诉。
湖北省高级人民法院二审查明事实与一审法院一致。
湖北省高级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》、宜昌市人民政府宜府发[2001]43号《市人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》及兴山县政府兴政发[2001]19号《县人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》的规定，兴山县政府对关闭的兴宇磷矿等矿山企业，负有精心组织其转产、妥善安置职工生活、确保社会稳定的法定职责。兴山县政府在收到兴宇磷矿提出的《关于矿产确权及赔偿的请求书》后未作出处理或答复，属于未履行行政管理的法定职责。一审判决责令兴山县政府于判决生效后60日内对兴宇磷矿提出的请求作出处理并答复、驳回兴宇磷矿的其他诉讼请求，适用法律正确。兴宇磷矿的上诉理由不能成立，其上诉请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。
本院经审查认为，根据宜昌市人民政府宜府发[2001]43号《市人民政府关于关闭部分磷矿企业的紧急通知》的明确要求，兴山县政府对关闭的兴宇磷矿等矿山企业，要精心组织其转产，妥善安置职工生活。因此，在再审申请人兴宇磷矿被关闭后，被申请人兴山县政府具有精心组织转产、妥善安置职工和维持社会稳定的职责。一、二审法院均判令兴山县政府对兴宇磷矿提出的请求作出处理并答复，实质上，一、二审法院的该项判决为解决争议双方矛盾纠纷、保护兴宇磷矿合法权益提供了途径。本院对此予以支持。在本案中，再审申请人兴宇磷矿提出申请，要求再审被申请人兴山县政府对其采矿权、矿产进行确权，根据《中华人民共和国矿产资源法》第十一条“省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作”之规定，本案的再审被申请人兴山县政府不具有矿产确权的法定职责。另外，关于再审申请人诉请法院判决由被申请人督促兴发化工公司、枫叶化工公司共同承担给再审申请人造成的经济损失的连带赔偿责任，有关具体的赔偿金额并不属于本案的审理范围，故本院不予审查。一、二审判决并无不当。
综上，兴宇磷矿的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：