【关键词】行政协议；变更、解除权；合同权利；行政优益权
一、问题的提出
根据2014年修改后的我国《行政诉讼法》，行政机关违法变更、解除政府特许经营协议等行为，属于行政诉讼的受案范围。2019年发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称：《行政协议司法解释》），对行政协议的审查标准、法律适用等问题进行了明确。根据《行政协议司法解释》的规定，行政机关在行政协议的履行过程中，为了维护国家利益或者社会公共利益，可以变更、解除行政协议。行政机关享有的这种变更、解除权，是行政协议行政性的体现，也是行政协议区分民事合同的重要标准，与行政机关在行政协议中享有的其他特权一起被称为行政协议优益权。虽然学者们认为行政协议优益权具有表现形态的多样性，但根据司法解释和司法实践，其主要体现为行政机关在行政协议履行过程中的变更、解除权。
二、行政机关变更、解除权的类型划分
行政机关在行政协议履行过程中变更、解除协议行为，与行政协议在性质、效力等方面存在着明显差别，不应进行混同。学界对于行政机关变更、解除行政协议行为的性质认定存在不同观点，进而对行政机关变更、解除权的类型划分产生了影响。司法机关根据权利属性和行使依据，对行政机关的变更、解除权进行了区分，这为变更、解除权的类型划分提供了实践依据。
（一）行政机关变更、解除权的理论划分
对于行政协议中行政机关变更、解除行为的认定，理论界存在争议。一种观点将其认定为行政行为，即“既然签订行政合同是行政机关的具体行政行为，那么行政机关进行行政合同变更也是具体行政行为”。由于具体行政行为是行政权的行使结果，不能将其理解为合同当事人单方变更、解除合同的民事行为，因而该种观点认为行政机关变更、解除权具有行政权的属性。另一种观点认为其是公法上的意思表示行为，因为“变更合同的行为并未直接对外发生法律效力，它的法律效果完全消解在了变更后的行政合同之中”，因而行政机关对行政协议的“单方变更、解除权均为契约上的意思表示行为，不是行政行为”。虽然意思表示行为与行政行为不同，但它们均是行政权行使的结果，因而仍应将行政机关变更、解除权认定为行政权。
（二）行政机关变更、解除权的司法区分
第一，肯定基于行政优益权的变更、解除协议行为。在行政协议履行过程中，“行政机关既可以依照约定及不违反行政法强制性规定的民事法律规范行使合同一方当事人的权利，也可以依照行政法律规范依法直接行使行政优益权”。行政机关行使行政优益权单方变更、解除协议是行政协议行政性的典型体现，在行政协议案件审理过程中，法院普遍认为行政性是行政协议与民事合同的主要区别，当发生公共利益严重受损或者影响行政管理目标实现等特定情形时，行政机关享有行政优益权单方变更、解除行政协议，不必经过双方的协商并达成意思一致，但也应受到相应的限制。
第三，赋予行政机关非基于行政优益权的单方变更、解除权。除了上述变更、解除权外，有学者和司法机关认为当行政协议内容因正当理由需要变更或者解除，但由于协议没有对变更或者解除进行约定且双方当事人又无法协商一致，而行政机关又缺乏行使行政优益权的条件，也无法通过诉讼途径进行解决时，“可以赋予行政机关非因行政优益权而在极个别情形下对案涉协议进行的变更、撤销等权力”，但应当严格限制该类权力的行使，即“仅限于行政相对人存在欺诈、胁迫等主要归责于行政相对人，或者权利义务存在极度无正当理由的显失公平而损害国家利益和社会公共利益等情形”。
（三）行政机关变更、解除权的具体类型
通过对《行政协议司法解释》的规范梳理发现，其仅明确了行政机关行使行政优益权的变更、解除行为。作为行政优益权的变更、解除权是行政机关在行政协议履行过程中享有的特权，是行政机关维护公共利益的重要手段。虽然行政优益权在世界各国得到了实践认可和立法规范，但是不同国家行政机关享有优益权范围和类型不同，如德国行政机关仅享有基于公益而解除行政合同的权力，而法国政府在行政合同中享有的行政特权较多，包括单方变更权、单方解除权、制裁权以及监督、指导权。根据司法裁判立场，行政机关在行政协议订立和履行过程中均可享有行政优益权，除了单方变更、解除权外，还包括主导权、否决权、制裁权（单方作出行政处罚与行政强制）以及监督权、指挥权等。由此可见，作为行政优益权的变更、解除权得到了立法规范、司法实践以及行政法理的普遍认同，是行政机关变更、解除权的重要类型。
三、作为合同权利的变更、解除权的行使规则
由于行政机关在行政协议中享有的变更、解除权呈现出两种不同类型，因此不同类型变更、解除权在审查标准、法律适用等方面存在着差异。根据司法裁判立场，司法机关对行政机关的变更、解除权采取了两种不同的审查路径，明确了行政机关应当根据协议约定和民事法律规定优先行使合同权利的规则。
（一）变更、解除权的不同审查路径
（二）合同权利优先行使规则的确立
根据前述司法裁判立场，司法机关区分了行政机关不同类型的变更、解除权，并认为当行政机关可以根据约定和民事合同法律规范行使合同权利时，不应行使行政优益权，即“行政机关既然选择以缔结行政协议的方式‘替代’单方行政行为，则应于缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动”。因此，司法机关确立了行政机关在变更、解除行政协议时，合同权利优先行政优益权的行使规则。
（三）民事法律规范的参照适用
四、作为行政优益权的变更、解除权的行使规则
基于合意性的维护，应当严格限制行政机关在行政协议履行中行使行政优益权，因为“行政的法网编制得越严密，所留下的真正的合同空间就越小”。在行政协议被立法纳入行政诉讼受案范围之前，学者认为行政优益权的行使应当满足基于公共利益之目的、须有法律规定和合同约定依据、需承担损失补偿责任等要求。行政协议纳入行政诉讼轨道后，司法裁判不断丰富了行政优益权的的行使规则，以规范、约束行政机关单方变更、解除行为。
（一）行政优益权行使的基本原则
由于行政优益权是行政机关享有的特权，基于行政优益权变更、解除行政协议违反了当事人的意思表示，进而瓦解了行政协议产生和存在的基础，因此需要严格限制行政优益权的行使。然而优益权行使条件界定的复杂性和公共利益判断的困难性，加之不同行政协议案件的差异性，可能在判断行政优益权行使时存在价值冲突与选择，而基本原则可以为条件界定和价值选择提供指引，因此可以通过基本原则限制行政优益权的行使。由于行政优益权属于行政权，因而行政权行使原则可以适用于行政优益权。根据司法裁判立场，法院强调行使行政优益权应当遵循诚实守信原则、信赖保护原则、比例原则以及正当程序原则，其中比例原则要求行政机关应当将行使行政优益权带来的副作用降到最低，正当程序原则主要强调行政优益权行使的程序规范以及相对人程序权利的保障（对此将在下文关于行政优益权的具体行使条件中进行阐述）。
行政机关行使优益权单方变更、解除行政协议时，必然会出现价值冲突与选择问题，尤其是诚实守信与公共利益之间的冲突与选择，虽然不同的价值选择会对相对人权益以及行政协议履行产生影响，但是不能因为公共利益的维护而否认诚实守信原则。在唐仕国案中，由于相对人没有过错且“多支出一部分补偿款”不能满足维护公共利益的要求，因而司法机关认为行政不具有行使优益权的条件，但赋予行政机关“非基于行政优益权而行使的单方变更权”并无必要，而应直接基于诚实守信原则维护行政协议的稳定性。因此，应当肯定司法机关以“牺牲有限的公共利益为代价约束政府对自己所作承诺的遵守”，进而“作出遵守诚信原则高于维护公共利益的价值判断”。
（二）行政优益权行使的具体要件
根据司法裁判的立场，法院在对行政优益权进行合法性审查时，“主要应审查行政机关行使行政优益权是否具备为了公共利益或者其他法定事由的前提条件，是否具备事实根据，履行正当程序，保障相对人的陈述、申辩等程序权利”。并且，为了对抗行政优益权，行政机关单方变更、解除行政协议造成相对人损失的应给予补偿。结合司法裁判立场和前文分析，行政优益权的具体行使条件应当包括实体和程序两个方面，其中实体条件包括维护公共利益、最后选择方式以及进行合理补偿；程序条件要求行政优益权的行使应遵循正当程序，保障相对人的程序性权利。
最后选择方式是行使行政优益权遵循比例原则的具体要求，即为了维护公共利益，行使行政优益权是行政机关最后的手段和方式，这就要求行政机关应当尽可能选择其他方式维护公共利益。如果行政机关可以通过行使合同权利实现协议目的或者公共利益的，就不应当行使行政优益权单方变更、解除协议。需要探讨的是，如果协议双方当事人将行政优益权行使条件和情形约定在协议内容中，当约定条件和情形成就时行政机关单方变更、解除协议，是否应当将其认定为行政优益权的行使呢？如前所述，行政职权契约化是行政协议中不可避免的现象，“行政机关在行政契约中的特权或主导性权利，其实并不全部存在行政契约之内。有的存在行政契约之内，即属约定的特权；有的则存在于行政契约之外，即属非约定权利”。因此，如果双方当事人将法律法规规定的行政优益权行使条件和情形约定在行政协议中，此时行政优益权已经通过意思表示一致转换为合同权利，行政机关据此变更、解除合同应视为行使合同权利的结果，由此引发纠纷的审查时，法院应重点审查约定条款的合法性和权利行使的合约性。
虽然公共利益和个人利益发生冲突时，应当维护公共利益，但也应对个人合法权益遭受的损失进行补偿，这是信赖保护原则适用的具体体现，也是行使行政优益权单方变更、解除行政协议的基本要求。合理补偿的核心是补偿金额的确定，其标准应当综合考虑协议相对人的资金投入、合理预期等因素，以填补相对人受到的损失，如收回国有土地使用权补偿标准应当以作出收回决定或者向社会公告日期为准，参考市场地价水平经专业评估后予以补偿，以保障用地者的投入资金、合法预期等权益。根据《行政协议司法解释》第11条之规定，应当对行政机关变更、解除行政协议是否遵守法定程序进行合法性审查，已有的司法裁判立场也明确行使行政优益权应当遵循正当程序。
根据行政法理和生效行政裁判文书，行政机关行使优益权单方变更、解除行政协议时应当遵守告知、说明理由、听取意见等程序，而其核心是保障相对人的程序性权利。其中告知包括告知相对人变更、解除协议的事实根据和法律依据及其享有的陈述、申辩、听证等程序性权利，并充分听取协议相对人的意见。如果行政机关违反上述程序规定或者侵犯相对人的程序性权利，则其单方变更、解除行为会被撤销或者被确认违法。