【副标题】与北极环境保护机制比较的视野
【作者】白佳玉（中国海洋大学法学院教授，法学博士，博士生导师；中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员）
内容提要：南海环境保护是南海问题的重要领域之一。环境的外部性以及周边国家对南海的经济依赖性对南海环境合作保护提出了更高的要求。而目前南海地区存在的环境利益共同观被政治问题所捆绑，这成为目前南海环境保护合作机制缺失的主要原因。在同样涉及沿海多个国家不同利益需求背景下，北极国家立足于北极环境，建立了保护北极环境和促进可持续发展的北极理事会。南海环境治理可以对此加以借鉴，整合国家环境保护观念，构建南海环境治理合作机构，加强制度保障，促进南海环境的有效治理。
关键词：南海；北极理事会；环境保护；合作机制；区域合作
一
南海环境治理合作机制建立的必要性
南海作为一个极具生物多样性意义的海域，以其丰富的生物及油气资源、便利的航道推动着周边国家乃至世界的发展进程。与此同时，繁忙的海上贸易、大规模的油气开采等给南海周边国家带来经济腾飞的同时，也使得这片海域承受着巨大的环境压力。海岸侵蚀、固体废弃物污染、污水排放、工业垃圾、过度捕捞、珊瑚礁及红树林的破坏等一系列环境问题已严重威胁南海生态坏境。南海环境状况不容乐观，亟需治理。
海洋环境和生态安全作为一种公共产品，具有突出的外部性和非竞争性。环境污染很可能造成跨境污染损害，给他国生态环境及可持续发展带来影响。南海属于半闭海，自净能力相对较差。南海海域航线密集，沿岸分布有众多港口，所属国家经济多不发达，且政治利益多样化。一旦发生大型污染事故，其危害将波及各沿岸国家，非某个沿岸国家单独响应即可解决。而且，单纯依靠各国自觉治理环境问题，可能出现搭便车的情况，陷入“集体行动的困境”。此外，根据1982年《联合国海洋法公约》，半海沿岸各国有进行区域合作的义务。在南海建立其专属的环境保护治理合作机制是履行合作保护义务的负责之举。由此可见，南海环境治理需合作治之。
然而，利益主体的多元化与地缘政治的复杂性，如南海长期存在的主权与主权权利之争使得南海环境治理进程缓慢，域外国家的介入又使得环境治理阻碍重重。目前尚未形成专门针对南海环境和生态保护的治理合作机制。
南海环境保护治理合作机构的运行有赖于法律制度的保障。生存在社会环境中的组织需要制度环境的约束和影响，用以管理组织的职能和权限，调整组织内各机构间、组织和成员国间以及机构与职员间的关系等，将组织的各项活动和日常工作维持在法律框架之下，保障组织得以与其建立的要求相符合，获得其生存发展的必要资源，长期、稳定地运行下去。南海组织机构建立在维护该海域周边国家的共同利益之上，关乎该海域周边诸多国家，在组织机构运转中必定会存在诸多不同的声音。因此，南海需要建立法律秩序来保障机构运行与组织的运转，使该组织能长效、公平地维护各成员国的共同利益。
目前，南海海域并没有形成区域性国际条约，现已形成的软法中，影响力较大的是2002年中国与东盟国家间签订的《南海各方行为宣言》。《南海各方行为宣言》的目的是加强南海周边国家睦邻互信的伙伴关系，共同维护南海的和平与稳定。软法的制定表明了南海周边国家愿意合作的政治意向，为将来南海周边国家制定专门针对南海环境的软法性文件做出准备，也为南海环境治理合作机制的建立奠定了制度基础。但目前软法规范内容较为原则化，环境保护仅是其中合作推动的领域之一，并无针对该海域环境治理与生态保护的专门性规范。
二
南海环境治理合作机制缺失的原因
既然建立南海环境治理合作机制对于该海域生态环境保护和周边国家的可持续发展具有重要意义，符合南海周边国家的共同利益。那么南海周边国家为何至今尚未进行环境治理合作机制的建设呢？
综上，目前南海环境治理存在的障碍主要是该海域环境治理合作机制缺失，以及应当构建怎样的环境治理合作机制两大问题。
面对南海如此复杂的形势，如何建立一套高效的环境治理合作机制成为南海环境治理的难题。放眼寰球，北极环境治理模式或许可以为南海提供新的思路和方法。在同样涉及沿海多个国家不同利益需求背景下，北极国家能够立足于北极环境，建立保护北极环境和促进可持续发展的北极理事会，这值得我们加以研究借鉴。
需要注意的是，北极环境治理机制对南海环境治理合作机制的构建和运行具有参考价值，但在性质上存有一定差异。南海是典型的半闭海。而北极地区以北冰洋为主，除了北冰洋沿岸国根据《联合国海洋法公约》享有主权和主权权利的管辖海域，也存在公海和国际海底区域，可见北冰洋不属于半闭海。加之北极地区的生态环境具有全球性影响，如臭氧层破坏、全球气候变化等，使得北极环境问题突破北极区域限制而具有全球性。因此，在建立的合作机制的范围上，南海更适宜建立区域性的合作机制。下文将具体剖析北极治理机制的构建与发展趋势，进而归纳整理可为南海环境保护合作机制构建的经验借鉴。
三
北极理事会视角下的北极治理机制
北极环境保护治理机制建设始于20世纪90年代初期。《北极环境保护战略》（ArcticEnvironmentProtectionStrategy，简称AEPS）的制定和北极理事会的建立是北极环境保护的里程碑。北极环境治理以北极理事会为合作平台，将北极国家纳入北极环境保护与治理中来，并通过《北极环境保护战略》《渥太华宣言》等一系列软法构成的法律秩序，为北极理事会的有效运行提供制度保障。
在成立的20年里，北极理事会在北极的环境治理和保护方面作出了诸多努力，并取得了一系列成果。自成立以来，北极理事会对这一具有独特性的地区开展了大量具有里程碑意义的研究课题，包括气候变化、环境污染、航运、动植物的生物多样性、搜救与安全、旅游等。发布《北极国家环境报告》（StatesoftheArcticEnvironmentReports）、《北极生物多样性评估》（ArcticBiodiversityAssessment），推动了北极八国在搜救、油污应急、合作科学研究方面制订了三个具有法律约束力的协议。在北极和平与安全方面，北极理事会也逐渐展现出其特有的作用。
北极环境治理机制的建立与一系列的成果展现出其在北极环境治理中的生命力。那么在北极地区，北极八国是怎样成功建立北极理事会呢？北极理事会又是如何能够在应对北极一系列环境和气候变化中稳定运行并发展呢？下文论证中将逐一解答这些问题。
（一）北极理事会的构建
北极理事会被公认为是北极地区最重要的国际论坛。北极理事会系由加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国等八个北极国家组成的政府间论坛，其宗旨是保护北极地区的环境，促进该地区在经济、社会和人民福祉方面的持续发展。
1、地区环境共同利益的整合
美苏两个超级大国在其中发挥了重要作用，其政治观念的转变是北极理事会得以建立的重要原因。20世纪下半叶，以美苏为代表的两大军事集团开始的冷战成为国际关系的主要特征，北极成为美苏两大军事集团直接交锋的前沿阵地。尽管北极地区在冷战期间依旧存在生态领域的国际合作，如1973年旨在物种保护的《北极熊保护协定》以及北方库克委员会等组织，但合作较为零星，且涉及对象有限，参与主体分散，北极形势依旧紧张。紧张与对抗形势下，北极国家间未形成环境方面的“合作利益观”，成立北极理事会也就无从谈起。
2、《北极环境保护战略》的奠基
北极理事会的成立建立在北极地区国际合作的基础之上，具有法律制度的保障。其中包括20世纪初由英国、美国、俄罗斯和日本四国签订的，针对北极地区具体问题的《北太平洋海狗公约》、1973年关于保护北极熊的《北极熊保护协定》，为北极理事会的成立提供了早期的法律积淀。
其次，AEPS确立了北极理事会基本的组成模式。此后，北极理事会包括成员国和永久参与方的基本参与者，使得北极理事会可以兼顾该地区各方利益。并且，AEPS采用的工作小组的形式为北极理事会的组织结构提供了初步架构。AEPS规定工作小组的方式进行环境治理，为北极理事会所采纳，为北极理事会进行具有针对性的有效治理提供了良好模式。
（二）北极治理机制的可借鉴性分析
1、北极理事会的组织机构
北极理事会之所以能够整合北极国家的共同利益，促进各国在环境治理方面的合作和协调，离不开其合理的内部组织机构的设计。其建立之初明确将治理范围限制在环境保护和可持续发展领域，不涉及军事或政治等敏感问题。通过不具有法律约束力的软法来推动环境治理，规范成员国的参与行为，保障了北极理事会的有效运行。
（1）治理范围
（2）议事规则委员会
北极理事会的议事规则委员会成立于1998年，经规定，北极理事会中包括工作小组在内所有的决定均应基于共识。工作组委员会分为三个层次：部长级、高级北极官员和工作小组。
特别工作组促进了各个工作小组与专家小组的沟通与交流，为北极理事会更好地进行北极环境的治理发挥了良好的推动作用。此外，特别工作组在推进北极地区优先领域的治理中取得显著效果，如在搜救行动计划下，北极理事会首部具有法律效力的《北极搜救协定》于2011年通过，有力促进了北极理事会在安全领域的治理。而该协定的制定和实施又推动了北极海岸警卫队论坛的成立，完善了北极治理体系。
2、法律制度的保障
尽管在北极治理问题上，北极各国在治理的原则和理念上已经达成共识，但在具体条款的适用等实际操作层面仍存有分歧。在此背景下，不具有法律约束力的软法较易于促成各国共识，在制定国际条约尚不成熟之时，利用软法文件来指导各国的行为，解决北极环境治理难的问题。如提供对北极造成污染的各类污染物信息，并向各国提出行动建议的《北极国家环境报告》《北极海洋战略规划》《保护北极海洋环境免受陆源活动影响的区域行动计划》等。这些文件虽然没有法律约束力，但具有“硬法”无法实现的灵活性和包容性，进而推动北极环境保护合作的进程。
（三）北极治理机制的发展
近年来，全球气候变化引发了一系列挑战，面对越发严峻的环境现状，北极理事会不断推进其机制化和法治化建设，逐渐由一个政府间的高端论坛向具有政治决策性的组织机构转变。
1、北极理事会组织的不断完善
常设秘书处的设立，对于提高北极理事会的透明度，增强北极理事会的协调能力以及加强内部措施的跟踪监测和促进实施方面起到了重要的促进作用。这使得北极理事会的组织架构初步完善，在功能形态上已基本符合国际法对国际组织的一般规定。北极理事会组织不断完善，由政府间高级论坛逐渐向政治决策型机构转变。
2、造法功能的加强
近年来，为加强对北极事务的处理和应对能力，北极理事会的造法功能不断加强。2011年，在努克会议上通过的《北极搜救协定》是北极理事会第一个有拘束力的法律文件，突破了原有的软法规制。该协定虽然仅就各成员国承担的北极地区搜救区域和责任方面进行了界定，但开创了北极理事会为平台制定“硬法”的先例，体现出北极国家应对北极局势变化和国际形势发展的积极态度。2013年在基律纳会议上通过了《北极海洋油污预防与反应合作协定》（简称《北极油污反应协定》），成为第二个由北极理事会制定的有法律约束力的国际条约。该条约以提高应对北极地区溢油事件能力，加强缔约国在油污防备和海洋环境保护工作方面的合作为目的，主张缔约国采取迅速有效的合作应对石油污染事故。以此成为北极理事会立法功能的第二次重大发展。而2017年《加强北极科研合作协议》的制定体现出北极理事会已经具有制定硬法的稳定造法平台功能，北极理事会推动北极国家合作向更深层次发展。
这些具有法律约束力的国际条约的制定，对北极理事会的成员的义务责任进行明确的界定和限制，有利于对北极事务及对参与北极事务的国家进行有效治理和约束，是北极国家积极应对北极局势转变和国际形势变化的重要举措。北极理事会治理模式由“软法”向“软法”与“硬法”相结合的模式发展。
3、治理领域的“外溢”
北极理事会成立后。明确其致力于推动环境保护和可持续发展，并不涉及安全合作等问题。随着北极理事会在环境和可持续发展事务方面的推动，北极理事会在安全与航道领域的影响力逐渐提高，北极理事会治理范畴逐渐由生态环境向安全等领域外溢。硬法的制定体现出北极理事会的治理范围由环境保护领域向航行安全、溢油应急与科学研究领域拓展。北极合作由环境领域向其他领域的拓展反应出该北极理事会治理领域的“外溢”，展现出合作机制的潜力，为南海争端的解决提供了新思路。
四
南海环境治理机制的设计
通过上述分析，北极环境保护合作可以为如何建构南海环境机制以及治理机制的微观结构寻求有效借鉴和经验。与此同时，要注意区别南海与北极地区的差异性，基于南海实际状况和独有特点进行区域性机制构建。
（一）南海环境治理区域组织的构建
1、国家观念和环境利益的整合
既然南海周边国家无法将环境问题与政治问题相分离是导致该海域环境治理机制缺失的主要原因，那么目前的主要任务就是促进该海域周边国家环境共同利益观的形成。权利、利益、认同是启动区域间治理的共同基础。平衡各行为体的权利，共享利益，强化认同是区域间治理得以存在和运行的条件。同时，集体认同可以创造集体利益，从而使国家利益嵌于国际利益之中，最终促使各行为体采取合作的共同行动。在区域治理中，区域大国与区域政府间组织共同构成催生和推动该治理机制的主要核心力量，即“领导者”。所谓的区域大国，是指其综合实力在区域内相对于其他国家具有较大优势的国家，具有地理和政治层面的双重属性。在南海地区，中国作为在综合实力上具有较大优势的国家，在促进南海周边国家集团认同的形成方面更具号召力。中国可积极推动与区域内其他国家的环境合作，合理调整自身利益，并整合区域内各国的共同利益，使其包含在准备构建的区域环境治理机制中，号召和促使区域内国家参与进来，将其在实力方面的优势转变为现实的影响力，推动南海环境治理机制的构建。
与“领导者”相对应的，是支持领导者行为的“跟随者”，其是该机制下制度领导得以实现的关键。也就是在一区域内，综合实力相对较弱的国家。在南海海域建立双边或者多边机制，需要周边各国政府间的政治意愿和政策配合。
2、制定专门的环境软法
推动南海周边国家间通力合作，制定该海域的环境软法文件，对于南海环境治理机制具有重要意义。到目前为止，南海周边国家尚未达成专门针对南海环境保护的软法文件。在北极治理机制中，《北极环境保护战略》这一软法文件为北极理事会的成立提供了国际合作框架的雏形。软法在环境合作中体现出其巨大潜力。因此，制定该海域的环境软法对南海环境治理机制的构建是十分必要的。
（二）机制的内部设计
南海环境治理合作机制可以以类似于北极理事会高端论坛的形式实施，为南海周边国家在生态环境保护方面进行合作和行动提供稳定的组织机构。
1、组成成员
2、组织结构的设置
借鉴北极理事会的新发展，南海环境治理区域组织可设立包括议事决策、执行主管与行政管理三个机构在内的组织结构。在机制的内部决策设计上，可借鉴北极理事会的内部模式。
3、治理范围
将南海治理合作机制的合作范围限制在环境领域，但不排除日后合作向其他领域外溢的可能。
由北极理事会的发展历程可知，国家间加强合作推动合作机构的建立和发展，而合作机构的发展反过来也会进一步推动国家间合作的深度和广度。因而在构建南海环境治理合作机制中，为促进合作的达成，可以在设立之初将合作限制在环境治理领域。随着合作机构的进一步发展，当时机成熟，即各参与国表示愿意通过机构加强各国在其他如安全、科研活动等领域的合作时，不排除其合作向其他领域外溢的可能。
4、造法功能
该机制建立后，作为环境合作治理的平台，为保证机构的运行和合作的推进，调整该机构内部及其组成成员国的关系，该机构可逐步制定软法和硬法规则。这些规则将构成南海合作治理机制的制度保障。如果实践软法的国家能够证明对此存在法律确信，则软法可发展为国际习惯。而国际环境保护法领域的软法规制更为突出，各国在借鉴国际软法补充国内法的同时，也在这些软法的基础上与他国实现合作共赢，逐渐形成新的硬法规则。
五
结论
尽管北极地区和南海地区具有诸多差异性，包括组织结构与法律制度在内的北极环境保护机制——北极理事会治理模式，依旧可以为构建南海合作机制提供模型和参考。
在南海诸国政治优先事项难以调和、社会经济发展和文化价值观多元化状态下，共同利益的调和面临巨大阻碍。而同样面临多国政治利益诉求的北极地区则显示出良性发展的态势。北极理事会以生态环境保护为突破口，减少利益冲突，提炼共同利益，可借鉴其治理模式建构南海环境保护合作机制。
此外，环境治理合作机制具有外溢性。北极理事会治理领域的外溢，恰恰体现出环境治理合作机制在加强国家间共同的利益观，促进机制内国家间合作等方面的优势，同时在逐渐展现出对成员国间其他方面的协商合作的正向促进作用，为北极国家在其他领域的交流与合作提供了机遇。在南海建立针对环境治理的合作机制，不仅有利于南海生态环境的保护和可持续发展，也为南海周边国家提供了合作交流的平台，或许可间接成为南海争端弱化，甚至得以解决的一种尝试，为早日实现南海的善治打开希望之门。
《中国海洋大学学报（社会科学版）》2020年第3期法学要目
1.论“海洋命运共同体”构建中海洋危机管控国际合作的法律问题
作者：杨泽伟（武汉大学国际法研究所）
内容提要：“海洋命运共同体”的构建主要面临传统的海洋危机和非传统的海洋危机。目前海洋危机管控国际合作法律制度主要有两大特点：以联合国为代表的国际组织在海洋危机管控国际合作中发挥了重要作用，以《联合国海洋法公约》为核心的国际法律制度构建了海洋危机管控国际合作的法律框架。海洋危机管控国际合作的法律制度主要存在有关法律制度的碎片化现象非常明显、受国家管辖权的制约尤为突出以及诸多内容模糊不清等缺陷。海洋危机管控国际合作法律制度可以从秉持“海洋命运共同体”的理念、坚持“共商共建共享”原则以及加强国际组织在之间的协调等方面予以完善。构建“海洋命运共同体”的理念将推动海洋危机管控国际合作的变革。
关键词：海洋命运共同体；海洋危机管控；《联合国海洋法公约》
2.南海环境治理合作机制研究
——与北极环境保护机制比较的视野
作者：白佳玉（中国海洋大学法学院，中国海洋大学海洋发展研究院）
3.我国海外军事基地安全防卫法律问题研究
作者：邹立刚；王章平（海南大学法学院）
内容提要：伴随着经济和综合国力的迅速发展，我国海外利益也在快速扩展。建立海外军事基地是保障国家海外利益的重要途径之一。目前我军吉布提保障军事基地是我国在海外的唯一军事基地，其投入使用即遭外国蛙人侦查。租用国依据国家主权让渡和国家自保权的法理与东道国签署相应协定，对其海外军事基地具有租用权及其相应的管辖权。国际上确定外国蛙人侦察的性质主要有三种定性。外国的这类侦查行为是违法行为，我国可依据国际法对此类行为进行预防和规制，并完善我国海外军事基地的防卫机制。
关键词：海外军事基地；外国侦察；管辖权；防卫机制
4.国际法视角下自主武器的规制问题
作者：管建强；郑一（华东政法大学国际法学院；华东政法大学军事法研究中心）
内容提要：随着人工智能技术的不断进步，在武器上加持人工智能技术的可能性极大提高。传统武器具备自主智能特性，具有明显的双刃剑特点：一方面，自主武器独特的自主特性给世界部分国家带来了强大的军事驱动力；另一方面，自主武器在未来的适用中存在违反国际人道法的可能性，给全人类的安全和尊严带来了挑战。持续构建“人类命运共同体”是当今中国全球治理的方针政策，在此背景下应当依据国际法原理规制一套符合现代国际法律要求的禁止使用或有条件适用于武装冲突的条件。中国对于自主武器的禁止和适用条件应有自己的话语权。
关键词：自主武器；国际人道法；自卫权；联合国特定常规武器公约
5.以抵押权为例对担保物权行使期间的反思和完善
作者：孟祥沛；刘高宁（上海社会科学院法学研究所）
内容提要：民法典《物权编(草案二次审议稿)》第210条直接照搬了《物权法》第202条的规定，但仍未解决当今担保物权行使期间存在的法律争议。抵押权具有从属性，要受主债权诉讼时效届满的影响。抵押权行使期间的性质既不属于“诉讼时效”，也不属于“除斥期间”，应当定性为“失效期间”，抵押权因主债权诉讼时效期间的届满而归于消灭，质权和留置权也适用同样的规范。
关键词：抵押权；诉讼时效；失效期间；民法典编纂；担保物权
《中国海洋大学学报（社会科学版）》（原《青岛海洋大学学报》社会科学版）创刊于1988年，是由国家教育部主管、中国海洋大学主办的人文社会科学类综合性学术双月刊。1999年起在国内外公开发行。