凭增值税扣税凭证实施税款抵扣是我国增值税制的重要内容，在我国的增值税管理中，“以票控税”发挥着重要的作用。税务机关一方面利用“金税工程增值税信息管理系统”构建监管网络，另一方面以“金税工程增值税信息管理系统”为基础，加大对异常发票的监控和虚开发票的查处。2016年12月，国家税务总局发布了《关于走逃(失联]企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》[国家税务总局公告2016年第76号，以下简称76号公告]，税务机关行政处理针对的增值税扣税凭证，由“不符合规定的增值税扣税凭证”扩展到“异常增值税扣税凭证”，体现了通过遏制买方市场来遏制虚开发票势头的管理思路。但此举对善意接受人交易安全、交易秩序的影响也是不容忽视的。本文以行政处理的法律属性辨析为切入点，对公告作一点粗浅思考。
一、“不符合规定的增值税扣税凭证”的行政处理之政策沿袭
《增值税暂行条例》第九条规定，“纳税人购进货物或者应税劳务，取得的增值税扣税凭证不符合法律、行政法规或者国务院税务主管部门有关规定的，其进项税额不得从销项税额中抵扣”，可见，“取得不符合规定的增值税扣税凭证的行政处理”，其基本属性是“课税要素”的确定。根据该规定，涉及“不符合规定的增值税扣税凭证”及其行政处理的，主要包括以下两类：
[一]“金税工程增值税信息管理系统”发现的违规增值税专用发票处理
金税工程是加强增值税征收管理的信息化系统工程，是将一般纳税人认定、发票领购、纳税申报、税款缴纳全过程实现网络运行，目前已发展到金税三期工程。增值税防伪税控系统是金税工程的核心系统，其运用数字密码和电子存储技术，强化增值税专用发票防伪功能。所有的增值税一般纳税人必须通过“增值税防伪税控系统开票子系统”开具增值税发票；申报抵扣的增值税发票抵扣联必须经“防伪税控子系统”解密还原认证，经过认证无误的，才能作为合法的抵扣凭证；系统对销项、进项发票信息采集完毕后，通过计算机网络将抵扣联和存根联进行清分比对，比对存在问题的通过发票稽核系统予以处理。
以“金税工程增值税信息管理系统”为基础，有关不符合规定的增值税扣税凭证的规定及处理主要包括：
《国家税务总局关于金税工程增值税征管信息系统发现的涉嫌违规增值税专用发票处理问题的通知》[国税函[2006]969号，下文简称《通知》]规定了涉嫌违规增值税专用发票的具体情形，一是防伪税控认证系统发现的涉嫌违规发票，包括“无法认证”、“认证不符”、“密文有误”、“重复认证”、“认证时失控”、“认证后失控”和“纳税人识别号认证不符”等类型；二是增值税专用发票稽核系统发现涉嫌违规发票，包括“比对不符”、“缺联”和“作废”等类型。
可见，“金税工程增值税信息管理系统”校验存在问题的专用发票，除了“属于税务机关责任以及技术性错误造成的”外，都属于“不符合规定的扣税凭证”，其进项税额不得从销项税额中抵扣。根据这一规定，纳税人取得的增值税专用发票，在业务真实的基础上，必须销售方将开具的增值税专用发票向税务机关申报纳税，才能成为符合规定的扣税凭证。销售方未将开具的增值税专用发票向税务机关申报纳税并走逃的，开具的专票成为“失控票”，接受方不得抵扣。②这一规定使得善意接受人可能因销售方的违法行为而遭受损失。为了防止这一规定在实践中对交易安全和交易秩序产生负面影响，国家税务总局一直强调“不得擅自扩大失控发票的范围”。③可见，在不符合规定的扣税凭证的认定上，国家税务总局在税收利益与纳税人权益、征管效率与交易秩序维护之间寻求着某种平衡。
[二]取得虚开增值税专用发票行政处理的政策沿袭
《国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》[国税发[1997]134号]规定，纳税人取得虚开的增值税专用发票申报抵扣或申请出口退税的，按偷税和骗取出口退税处理，追缴税款、处以罚款；未申报抵扣税款，或未申请出口退税的，按所取得专用发票的份数，分别处以一万元以下的罚款，但知道或者应当知道取得的是虚开的专用发票，或者让他人为自己提供虚开的专用发票的，从重处罚。
《国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知的补充通知》[国税发[2000]182号]虽然是对国税发[1997]134号的补充，但从内容上看，规定了对取得虚开的增值税专用发票处罚以行为人主观上“明知”为前提，并强调对“明知”这一情节需要税务机关负证明责任，同时赋予了税务机关“推定”权，④这在纳税人权益保护方面前进了一步。
《国家税务总局关于纳税人善意取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》[国税发[2000]187号]进一步提出了“善意取得虚开增值税专用发票”的概念，并规定购货方善意取得虚开增值税专用发票的，对购货方不以偷税或者骗取出口退税论处，但应按有关法规不予抵扣进项税款或者不予出口退税；购货方已经抵扣的进项税款或者取得的出口退税，应依法追缴。
《国家税务总局关于纳税人善意取得虚开增值税专用发票已抵扣税款加收滞纳金问题的批复》(国税函[2007]1240号)进一步明确，纳税人善意取得虚开的增值税专用发票被依法追缴已抵扣税款的，不加收滞纳金。
《国家税务总局关于纳税人虚开增值税专用发票补征税款问题的公告》[2012年第33号]规定，纳税人虚开增值税专用发票，未就其虚开金额申报并缴纳增值税的，应按照其虚开金额补缴增值税，已就其虚开金额申报并缴纳增值税的，不再按照其虚开金额补缴增值税。同时明确，纳税人取得虚开的增值税专用发票，不得作为增值税合法有效的扣税凭证抵扣其进项税额。
二、异常增值税扣税凭证的行政处理及其法律属性辨析
从76号公告中有关走逃[失联]企业的判定标准、异常扣税凭证的认定标准和范围看，公告所指的“异常扣税凭证”属于涉嫌虚开的增值税专用发票，对接受人而言则是“取得涉嫌虚开的增值税专用发票”。76号公告关于异常扣税凭证的处理，主要包括四种处理方式：、1、尚未申报抵扣或申报出口退税的，暂不允许抵扣或办理退税；2、已经申报抵扣的，先作进项税额转出；3、已经办理出口退税的，按照异常凭证所涉及的退税额对该企业其他已审核通过的应退税款暂缓办理出口退税；4、无其他应退税款或应退税款小于涉及退税额的，由出口企业提供差额部分的担保。从异常增值税扣税凭证的性质、范围及处理看，其与“取得不符合规定的增值税扣税凭证”具有本质的区别。
“行政行为是行政实体法、行政程序法和行政诉讼法上的概念，三重属性并不意味着三分行政行为，而只是说明这三个领域之间的紧密联系正是通过行政行为得以建立的”⑤，作为一种对纳税人权益产生重大影响的行政处理，“异常增值税扣税凭证的认定处理”的法律属性是什么？从税收实体法角度，它在征纳之间形成什么权利义务关系？从行政程序法角度，我们应如何对这种行政权实施控制以求利益平衡？从行政诉讼角度，我们应从何种类型化的行政行为角度去考量其正当性？就税收法治而言，这些都是值得考虑的问题。
[一]“异常增值税扣税凭证的行政处理”与征税行为
异常增值税扣税凭证的行政处理因涉及暂不抵扣、先做进项额转出、暂缓退税等措施，从形式上看，具有征税行为的外在特征，但这种行政处理是否是征税行为呢？笔者认为不然。
“税捐乃是对于一切满足法律所定构成要件的人所强制课征的金钱给付。税捐债务在税法所规定的金钱给付义务的构成要件实现时即告发生。因此，只有满足税捐构成要件，才会发生税捐债务，此即所谓构成要件合致性原则”⑥。从这个角度看，征税行为是对税捐构成要件的确认(也即税捐债务的确认)，以及以此为基础的的征缴活动。
我国《税务行政复议规则》第十四条中列举了税务机关的具体行政行为，其中“征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等”，从内容上大体可分为课税事实的确认和税款的征收两大类。
我国目前实行的是申报纳税制度，也即“自我课赋”，即以纳税人的申报为确定原则。最初的纳税义务不是税务机关的行政行为确定的，而是由纳税人依据税法规定自我评定应纳税额并向税务机关申报缴纳，仅当纳税人不申报或者申报不适当的情形，税务机关才能重新确定其纳税义务，这个时候才体现出具有行政行为性质的征税行为⑦。因此,我国当前的税收征管程序制度下,作为行政行为的征税行为主要体现为纳税遵从管理中税务机关对纳税义务的确认、调整以及以此为基础的税款征缴行为。
异常增值税扣税凭证之认定，从税收实体法的角度看，其并不产生税收之债，也即纳税人的纳税义务不因“异常增值税扣税凭证之认定”而发生变化，“异常增值税扣税凭证之认定”不属于课税事实，这一点与“不符合规定的增值税扣税凭证之认定”有本质区别。既然不属于课税事实，在税收实体法上并不产生税收债权债务关系，其自然不会导致征税行为、征税后果的发生，否则有违税收法定之原则。就此而言，公告出来后，那种认为“走逃(失联]企业所开专票一律不许抵扣”，在取得虚开增值税专用发票的案件处理上是“宁枉毋纵”的观点，是将“异常增值税扣税凭证”当作一种课税事实去看待，属于过度解读了。
[二]“异常增值税扣税凭证的行政处理”的类型化分析
“现代行政法的主要功能在于控制行政权，防止行政权的滥用，因此，行政行为概念的另一个作用在于帮助梳理和规范行政权，包括对行政行为的手段、对象、分类等进行科学的抽象，以此服务于行政救济特别是行政诉讼的需要”⑧，因此，我们需要在对“异常增值税扣税凭证行政处理”的对象、手段进行抽象的基础上，进行类型化分析，对行为的法律属性予以判断。根据76号公告，“异常增值税扣税凭证之行政处理”具有以下特征：
1、实施的目的带有预防性
76号公告关于对走逃(失联]企业的判定、异常扣税凭证的认定标准等，表明发票开具方涉嫌虚开增值税专用发票，发票接受方发涉嫌取得虚开增值税专用发票，为避免危害发生、控制危险扩大而对发票取得方采取相应措施，从实施的对象和范围看，其目的带有预防性质。
2、实施的内容具有权利限制性
从76号公告关于“异常增值税扣税凭证行政处理”四种方式看，共性在于，根据不同情形，分别有针对性地对纳税人的财产性权益予以限制而非终极处分。如，“尚未申报抵扣或申报出口退税的，暂不允许抵扣或办理退税，已经申报抵扣的，先作进项税额转出”，实质是纳税人根据税收实体法应享有的抵扣权、出口退税权受到限制，本质是其中的财产性权益被暂时予以限制。
3、实施的手段具有临时性
行政强制措施理论是行政法学的重要内容之一。一般认为，行政强制措施是指行政主体为实现一定的行政目的,而对特定的行政相对人或特定的物作出的,以限制权利和科以义务为内容的、临时性的强制行为。《行政强制法》第二条规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。这个定义，强调了行政强制措施的预防性、限制性和临时性特点，完全符合对“异常增值税扣税凭证行政处理”的类型化考察。
首先，以这种认识为基础，更有利于我们考量“异常增值税扣税凭证行政处理”对纳税人实体权利影响的界限在哪里。作为一种临时性的财产限制措施，其不应对纳税人的财产权利产生终极性的影响。而征税是国家对纳税人财产的一种合法剥夺，其对纳税人财产权利产生的是终极性影响。正因如此，现代国家都将“税收法定”作为税收的基本原则，以加强对征税权的控制。因而，从行政实体法的角度对“异常增值税扣税凭证行政处理”法律属性进行认识，关键是要体现出这种行政处理的非终极性特点。就此而言，将“异常增值税扣税凭证行政处理”纳入征税行为的范畴，显然难以达到这一目的。
其次，以这种认识为基础，更有利于我们考量“异常增值税扣税凭证行政处理”需要什么样的行政程序予以控制。对于一种临时性的行政处理措施，程序控制的关键是时限控制。一个临时性的行政处理措施如果缺乏时限控制，难免使临时性的处理措施变相成为终局性的处理行为，对纳税人的财产权利产生终极性不利影响。就此而言，将“异常增值税扣税凭证行政处理”纳入行政强制措施的范畴，更有利于我们构建此类措施的正当程序规则。在行政诉讼等监督程序中，才能更准确把握纳税人的救济需求。
综上，笔者认为，从行政强制措施的角度去认识“异常增值税扣税凭证行政处理”之法律属性，更有利于税收实体法、税收程序法及行政诉讼三者之间的内在衔接⑨。
[三]“异常增值税扣税凭证的行政处理”案例实证分析
2012年1月及2月，丰宁公司向山东省章丘市国家税务局申请办理出口退税，章丘市国家税务局审查过程中认为出售人为杨金兰、张明铨的33份发票存在疑点，涉嫌虚开农产品收购发票，依据《山东省国家税务局转发〈国家税务总局关于加强以农产品为主要原料生产的出口货物退税管理的通知〉的通知》(鲁国税函[2006]220号文件)第二条“凡发现其购、产、销、运输、报关、收汇等环节存在疑点、不能确定其业务真实性的，一律先暂停办理退税，并按有关规定落实和处理”之规定，暂停为丰宁公司办理与33份疑点发票相对应的出口退税。
原告向山东省高级人民法院提出再审申请，称：一、二审判决依据的法律条文都没有不退税的规定。而且法律规定的是“先暂停办理退税，并按有关规定落实和处理”。二审法院判决并未审查被申请再审人暂不退税的期限以及在何期限内按有关规定落实和处理的意见，事实上将暂不退税演变成实际的不退税。请求撤销原审判决，支持丰宁公司的原诉讼请求，判令被告立即退还33份疑点发票对应的出口退税款。
再审法院审理认为:税务机关发现存在疑点不能确定业务真实性的，在“暂停办理退税”之后，还应“按有关规定落实和处理”。针对当事人的申请决定是否办理退税系税务机关的法定职责，税务机关在暂停办理后，应当按照正当行政程序原则积极履行“落实和处理”职责，尽快作出最终处理意见，不应久拖不决或以暂停办理代替实质上的最终处理，否则亦构成不履行法定职责。本案中，在章丘市公安局以“没有直接证据证明丰宁公司虚开农产品收购发票”为由决定不予立案后，丰宁公司申请退税问题实际上仍处于待处理状态，章丘市国税局应尽快按有关规定“落实和处理”，在调查的基础上针对丰宁公司申报出口货物退税问题作出是否退税的处理决定。而章丘市国税局在章丘市公安局对丰宁公司涉嫌虚开农产品收购发票一案决定不予立案后，未“按有关规定落实和处理”，属于适用法律错误，其行为构成不履行法定职责。原一、二审判决驳回丰宁公司的诉讼请求，亦属适用法律错误，依法应予以改判，并判决:章丘市国税局于判决生效之日起60日内针对丰宁公司的申请作出是否退税的处理决定。
从一、二审法院的判决看，一、二审法院是将其当作纳税争议予以处理，从而认定“不予退税并无不当”。而再审法院认为税务机关对“是否应予退税”未作出最终处理，且税务机关对“是否应予以退税”有义务做出终极性处理。以此为基础，从而认定税务机关构成不履行法定职责，而对“是否应予退税”，审理中并未涉及。可见再审法院并未将其当作纳税争议予以处理。但再审判决对“暂停办理退税”的法律属性未有涉及,这应该是一个遗憾。但判决针对这类临时处理措施的正当行政程序进行了阐述:既然设定了这类临时性处理措施,赋予了税务机关行政权力，同时也是为行政机关设定了行政职责,不能久拖不决或以临时性措施代替实质上的最终处理。
从该案可以看出，如果我们对此类临时性行政处理的行政强制措施属性有共识，那么再审法院主张的正当行政程序要求在税收执法程序中就可得以贯彻。76号公告出台后，如果我们对此类措施的法律属性仍缺乏准确的认识，对相应的正当程序要求缺乏足够的制度准备，一旦引起诉讼，类似的败诉案例仍将不可避免。
三、关于76号公告的几点思考
[一]关于处理措施的设定问题
《行政强制法》实施后，一般认为，《税收征管法》第三十七、三十八、五十五条所规定的税收保全制度，属于行政强制措施范畴。从“异常增值税扣税凭证行政处理”的目的看,其具有“税收保全”的特征,但并不包含在现有的税收保全制度范畴之内。因而，笔者建议，对“异常增值税扣税凭证”可能导致的税收流失确有事先保全之必要，可在《税收征管法》修订时扩充“税收保全”的制度范畴，将此类处理措施作类型化规范，并按正当程序原则一并规范程序，以为强制措施设定提供法律依据。
[二]关于处理措施的正当程序问题
[三]关于处理措施的适用范围问题
行政强制措施设定的目的，是为“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形”，税收保全也是在纳税人有逃避纳税义务之嫌疑且存在税款流失风险的情况下适用。从76号公告规定的走逃[失联]企业的判定标准及异常凭证的认定标准看，主要是开票方涉嫌虚开发票且逃避责任，且标准上存在很大的弹性；虽然一定程度上是买方的需求助推了虚开的势头，但从强制措施设定的正当性方面考虑，既然是对发票接受方采取强制措施，至少受票方存在税款流失风险，才有采取事前预防的必要性。不论受票方情况一律采取措施，强制措施的适用范围缺乏审慎考虑，难免伤及无辜，对正常或善意纳税人的权益造成过当影响。
①从1994年开始，随着金税工程一、二、三期工程的推进，该系统分别称为“金税工程增值税征管信息系统”、“增值税发票管理新系统”、“增值税信息管理系统”。
②《国家税务总局关于增值税专用发票稽核系统[6.0版]运行有关问题的通知》[国税函[2007]794号]规定，“失控发票是指防伪税控企业丢失被盗金税卡中未开具的专用发票以及被列为非正常户的防伪税控企业未向税务机关申报或未按规定缴纳税款的专用发票”；《国家税务总局关于建立失控发票快速反应机制的通知》[国税发[2004]123号]规定，“认证系统发现的‘认证时失控发票’和‘认证后失控发票’经检查确属失控发票的，不得作为增值税扣税凭证”；《国家税务总局关于失控增值税专用发票处理的批复》[国税函[2008]607号]规定，“在税务机关按非正常户登记失控增值税专用发票后，增值税一般纳税人又向税务机关申请防伪税控报税的，其主管税务机关可以通过防伪税控报税子系统的逾期报税功能受理报税。购买方主管税务机关对认证发现的失控发票，应按照规定移交稽查部门组织协查。属于销售方已申报并缴纳税款的，可由销售方主管税务机关出具书面证明，并通过协查系统回复购买方主管税务机关，该失控发票可作为购买方抵扣增值税进项税额的凭证。
④国税发[2000]182号文规定，“购货方取得的增值税专用发票所注明的销售方名称、印章与其进行实际交易的销售方不符的，即134号文件第二条规定的‘购货方从销售方取得第三方开具的专用发票’的情况”；“购货方取得的增值税专用发票为销售方所在省(自治区、直辖市和计划单列市)以外地区的，即134号文件第二条法规的‘从销货地以外的地区取得专用发票’的情况”。
⑤[德]哈特穆特.毛雷尔《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社，p203
⑥陈清秀《税法总论》，元照出版公司p328
⑦参见：钱俊文、韦国庆《纳税评估的法律地位争议及其解决》,载《税务研究》2013年第1期
⑧杨海坤、蔡翔《行政行为概念的考证分析和重新建构》，载《山东大学学报[哲学社会科学版]》2013年第1期
⑨如，76号公告规定“已经申报抵扣的，一律先作进项税额转出”，那么在作进项税额转出时涉及缴纳税款的，是否应加收滞纳金呢？实务中有争论。如果将处理归于行政强制措施范畴，即税务机关并未对税收之债予以确认，作出的并非征税行为，自然得出不应加收滞纳金的结论。对这一行政行为性质的正确认识，才能使税收实体法与程序法保持内在的协调。
⑩《国家税务总局关于加强增值税发票数据应用防范税收风险的指导意见》(税总发[2015]122号)、《国家税务总局关于异常增值税扣税凭证抵扣问题的通知》(税总发[2015]148号)、《国家税务总局关于下发<全国税务机关出口退[免]税管理工作规范[1.1版]>的通知》[税总发[2015]162号]中规定了对涉嫌接受虚开增值税扣税凭证的企业“暂不予以抵扣”、“暂不办理出口退(免税)”、“暂扣其他应退税款”等处理措施；此前，部分地方国税机关已作出相类似的规定，如《山东省国家税务局转发〈国家税务总局关于加强以农产品为主要原料生产的出口货物退税管理的通知〉的通知》(鲁国税函(2006)220号文件)第二条，“凡发现其购、产、销、运输、报关、收汇等环节存在疑点、不能确定其业务真实性的，一律先暂停办理退税，并按有关规定落实和处理。”
详见附件
后章丘市国家税务局在法院判决生效之日起60日内作出了“不予退税”的处理决定，原告提起诉讼，一、二审皆被驳回，原告向山东高级人民法院申请再审，再审申请被驳回。详见《济南丰宁食品有限公司与山东省章丘市国家税务局行政处理再审复查与审判监督行政裁定书》，载“中国裁判文书网”，
附件：
济南丰宁食品有限公司与山东省章丘市国家税务局不履行法定职责再审行政判决书
法院：山东省高级人民法院
案号：[2014]鲁行再终字第4号
申请再审人[一审原告、二审上诉人]济南丰宁食品有限公司。住所地:章丘市相公庄镇十九郎村。
法定代表人:冷淑萍，董事长。
委托代理人:冯硕。
被申请再审人[一审被告、二审被上诉人]山东省章丘市国家税务局。住所地:章丘市绣水大街49号。
法定代表人:孙家平，局长。
委托代理人:马兆大。
委托代理人:孙茂信。
济南丰宁食品有限公司[以下简称丰宁公司]诉山东省章丘市国家税务局[以下简称章丘市国税局]不履行法定职责一案，章丘市人民法院于2012年10月22日作出[2012]章行初字第17号行政判决。丰宁公司不服，提起上诉。济南市中级人民法院于2013年1月15日作出[2012]济行终字第208号行政判决。丰宁公司不服，向本院申请再审。本院于2014年5月14日作出[2014]鲁行监字第1号行政裁定，裁定本案由本院进行提审。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。
济南市中级人民法院二审认为:《中华人民共和国发票管理办法实施细则》[国家税务总局令2011年第25号]第二十六条规定，“填开发票的单位和个人必须在发生经营业务确认营业收入时开具发票，未发生经营业务一律不准开具发票。”《山东省国家税务局转发《国家税务总局关于加强以农产品为主要原料生产的出口货物退税管理的通知》的通知》[鲁国税函[2006]220号文件]第二条规定，“凡发现其购、产、销、运输、报关、收汇等环节存在疑点、不能确定其业务真实性的，一律先暂停办理退税，并按有关规定落实和处理。”本案中，被上诉人在审核上诉人的退税业务中发现涉案33张农产品收购发票存在疑点。经被上诉人及公安机关的调查，该宗发票载明的农产品出售人杨金兰、张明铨均否认存在经营业务。被上诉人据此暂不办理上诉人涉案33份存在疑点发票的进项税退税并无不当。原审法院判决驳回济南丰宁食品有限公司要求被告退还出口货物应退税款42843.84元，利息3602元的诉讼请求，认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第[一]项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
丰宁公司申请再审称:1、申请再审人提供的证据可以证明申请再审人所开具的33张发票是真实的，不存在虚开的情况。被申请再审人不提交对周国昌取证的证据，不提交除杨金兰、张明铨两人以外对其他9人调查取证的证据，仅凭杨金兰、张明铨两人的笔录为本案定性，缺乏证据的全面性。2、章丘市公安局出具结论是不予立案，否定了本案是经济犯罪案件。申请再审人的农产品收购发票和增值税普通发票都被核销完毕，按照法律规定不存在违法行为。3、二审法院判决没有对申请再审人出口货物业务的真实性进行审核，适用法律及审判程序上存在错误。一、二审判决适用了两个法律条文，即《中华人民共和国发票管理办法实施细则》[国家税务总局令2011年第25号]第二十六条和《山东省国家税务局转发《国家税务总局关于加强以农产品为主要原料生产的出口货物退税管理的通知》的通知》[鲁国税函[2006]220号文件]第二条，上述法律条文都没有不退税的规定。而且法律规定的是“先暂停办理退税，并按有关规定落实和处理”。二审法院判决并未审查被申请再审人暂不退税的期限以及在何期限内按有关规定落实和处理的意见，事实上将暂不退税演变成实际的不退税。请求撤销原审判决，支持丰宁公司的原诉讼请求。
双方当事人在一、二两审中提交的证据已随案移送本院，再审中未提交新的证据。二审案卷中，有丰宁公司在二审庭审中提供的张明铨以及杨金兰的丈夫周飞等人于2012年10月26日、28日出具的书面证言，用于证明他们于2010年至2011年间将大麦销售给了丰宁公司。二审庭审中章丘市国税局以证人未出庭作证等为由对上述书证不予认可，法院也未予以认证。合议庭经评议认为，章丘市国税局系因对丰宁公司申请退税事项存疑暂停办理退税，至于杨金兰、张明铨是否将大麦销售给了丰宁公司的事实属于税务机关依职权认定的问题，本案中无需认定。一、二两审法院查明的其他程序性案件事实，本院无不同意见。
一、撤销济南市中级人民法院[2012]济行终字第208号行政判决；
二、撤销章丘市人民法院[2012]章行初字第17号行政判决；
三、章丘市国税局于本判决生效之日起60日内针对丰宁公司的申请作出是否退税的处理决定。