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2023.12.08福建
可持续航空燃料的
规制现状、挑战与展望
管建强，陈诗麒
（华东政法大学国际法学院，上海200042)
作者简介：管建强（1958—），男，江苏宿迁人，教授，博士，研究方向为国际法学、军事法学。
基金项目：国家社会科学基金重大项目（14ZDC035）。
关键词：《巴黎协定》共同但有区别原则可持续航空原料“双碳”目标航空减排
一、问题的提出
2023年7月，全球气温达到1940年以来最高值，气候变化导致全球气温飙升已经成为现实。控制全球温度上升的关键在于减少温室气体排放。由于二氧化碳是最重要的温室气体，在气候变暖效应中的占比约为66%，所以碳减排是减少温室气体排放的重要途径[1]。联合国秘书长古特雷斯呼吁，只有在2030年之前将碳排放减少45%，才有可能将全球气温的上升值限制在1.5°C[2]。相较于其他高能耗产业，民用航空运输业的碳排放量较少，但飞机尾气排放仍然对全球温度上升有显著影响。如果不采取有效措施，预计到2050年民用航空运输会导致全球温度上升0.1°C[3]。
飞机运行消耗的传统航空燃油系化石燃料，化石燃料本身是一种不可再生的资源，燃烧时会产生大量的碳排放，克服化石燃料消耗带来的弊端需要进行彻底的能源革新。为了从源头上减少航空碳排放，国际民用航空组织（ICAO）采取了多种鼓励措施，如提高飞机的二氧化碳排放合格标准和降噪要求、帮助改进导航效率、推动飞机发动机排放合格标准的改进、鼓励研究和使用航空代用燃料等①。经过多年努力，技术上的调整对减少航空碳排放起到了积极作用，但是仍无法从源头上解决飞机尾气排放问题②。燃料成本在民用航空运输运营费用中的占比约为30%，所以燃料的更新换代必须考虑成本问题[4]。
从长期来看，这种以政策为主的治理模式可能会带来地区化差异问题，不利于ICAO协调各成员国的步调，也不利于协调国家的内部管理，同时可能由于与世界贸易组织（WTO）规则或双边投资协定规则发生冲突，从而产生国际争议。在此背景下，笔者拟围绕国内外SAF法治化现状，通过比较欧盟、英国、美国的制度经验，分析现行制度可能面临的挑战，并就如何完善中国SAF产业法治保障提出建议。
二、SAF规制的国际经验
(一)全球SAF的技术现状
SAF是在国际气候治理新秩序下由ICAO主导的航空碳减排机制的概念产物，是由可再生原料制成的航空替代燃料，是化石燃料的可持续替代品⑥。
最早研发的SAF主要是生物燃料，在法律概念上是新生事物，但是技术上并非从零开始。美国的生物燃料技术处于世界领先水平，2010年前后，美国通过转脂工艺生产的生物柴油已经实现商业化。彼时生物丁醇、藻类制烃、费托合成油等生物燃料已经处于研究初期，正着重开发纤维素乙醇[6]。因此，美国材料与试验学会率先提出了SAF认证标准[7]。欧盟为了改善能源结构，也很早就开始研发生物燃料，是世界上生物柴油最大的生产者和消费者，也是生物燃料乙醇的生产大国，在生物燃料标准制定和产业扶持方面拥有丰富的经验[8]。考虑到生物燃料方面的技术优势和与传统化石航油混掺的技术要求，ICAO在制定SAF标准时重点参考了美国和欧盟的标准，尤其倚重美国材料与试验学会的可持续性认证标准。
受到脱碳动力不足、研制成本居高不下等因素的影响，目前全球具备SAF生产能力的国家屈指可数，制作工艺也各有不同。但截至目前，SAF的主要消费市场在欧盟和美国，供应商也主要集中于此。欧盟主要采用加氢酯和脂肪酸工艺（HEFA）来制作SAF，这也是目前商业上最受认可的SAF制备技术；美国主要采用醇喷合成工艺（AtJ）。同时，欧盟和美国还在尝试采用费托合成工艺（GFT）的SAF，该工艺在绝大多数国家仍然处于概念阶段。电转液工艺（PtL）制作的SAF也在初步研究中，但尚未获得美国材料与试验学会的认证[9]。
(二)国际航空碳减排机制背景下的SAF
作为重要的航空碳减排措施，SAF的提出和应用在国际航空碳减排机制背景下可以分为三个阶段。
1.第一阶段：雏形期
这一时期，ICAO认识到可持续的航空代用燃料——尤其是现成燃料——会成为航空碳减排的重要手段，开始敦促各国加快研发速度和政策部署，但是尚未形成明确的SAF规则。
2.第二阶段：发展期
随着气候升温的严峻形势不断升级，2015年联合国气候峰会达成《巴黎协定》，对2020年后应对气候变化国际机制作出安排，在《公约》“共同但有区别的责任”原则的基础上，创造性地提出了国家自主贡献机制⑧。2017年，ICAO在前期工作的基础上第一次对SAF进行了定义，并提出到2050年SAF在国际航空燃料需求份额达到50%的愿景⑨。2018年，ICAO理事会通过的《国际民用航空公约》附件16第Ⅳ卷将SAF的环境标准——可持续性标准——列为建议措施，敦促缔约国尽力遵守⑩。
这个阶段非常短暂，但是也非常关键。ICAO在这一时期将SAF嵌入CORSIA，同时明确了可持续性标准的制定程序，在保留解释权的同时也为大量推广SAF奠定了制度基础。
3.第三阶段：应用期
2021年，CORSIA开始第一阶段的试点，SAF步入商业化应用的同时，CORSIA适用范围内的航空公司必须提交报告证明已经购买了足额的碳信用以抵消过去阶段增长的排放量。而这种碳信用必须符合ICAO的标准，即来自指定的某种减排机制，方可用于进行CORSIA的抵消活动。为了实现自主贡献目标，同时为了给从2027年起全面强制适用CORSIA做准备，部分国家通过将强制SAF的混掺比例纳入减排机制，最大程度地调动了行业的积极性。
(三)ICAO的政策协调指导措施
ICAO意识到各国政策差异可能带来的问题，采取了三项措施对各国政策进行协调指导。
1.第一项措施：提出目标统一思想
2022年召开的ICAO第41届大会上形成决议，将于2050年实现国际航空净零碳排放目标作为“国际航空长期全球理想目标”。ICAO强调，目前技术上无法实现航空零碳排放，2050年之前实现氢能飞机的可能性也不大，但仍要看到SAF对于目前航空减碳的巨大潜力⑤。
2.第二项措施：推出指引文件规范政策制定
3.第三项措施：统筹各国规制情况
三、SAF规制的域外经验
截至2022年年底，已经有193个缔约方根据《巴黎协定》的要求发布了首次国家自主贡献目标[10]。为了兑现自主贡献目标，各缔约方积极采取措施应对气候变化，包括开展航空碳减排工作。SAF不但可以减少碳排放量，还会通过碳交易的抵扣机制直接影响一个国家或地区自主贡献的完成度，这种双重“减排”功能让许多国家和地区都开始高度重视发展SAF产业。
下文将以欧盟、英国、美国为例，分析SAF规制的域外经验。
(一)欧盟：《为欧盟加油航空条例》
整体而言，欧盟范围内正在拟定具有法律约束力的SAF规则，内容主要围绕强制混掺比例展开，目标是直接提高航空公司使用SAF的比例。
为了实现自主贡献目标，欧盟迫切需要尽快取得突破性进展。由于认识到SAF在短期内有助于实现航空碳减排的重要作用，2021年，欧盟在绿色新政的核心政策“减碳55%”减排“一揽子”方案中提出了《为欧盟加油航空条例》（ReFuelEUAviation）提案，旨在促进生产和使用可持续航空燃油，提案细化了航空业能源减排的方案，包括对航空业征收化石燃料（煤油、石油、柴油）使用税以及在未来十年内逐步提高征税标准等。
提案要求，自2025年起所有航空燃油供应商应确保在欧盟机场为航空公司供应的所有航空燃油都应当含有2%的可持续航空燃油，该比例每5年增加一次，最终在2050年提升到63%以上，欧盟的机场也有义务确保其基础设施符合SAF的加油要求。同时，为了避免携带过量航空燃油，航班在从欧盟机场起飞前应当将航空燃油的消耗量限制在安全运营所需范围内。2023年4月，欧洲议会和欧盟成员国达成协议，明确从欧盟起飞的飞机都必须使用混掺SAF的航空燃油，混掺比例从2025年的2%逐步上升至2050年的70%，违反规定将会被处以罚款[12]。
欧盟各成员国根据《可再生能源指令》以及上述提案和协议精神，已经开始逐步立法落实上述要求。根据欧洲航空安全组织（EUROCONTROL）统计，欧洲民用航空会议的44个成员国中，挪威、瑞典、法国等国率先规定了强制SAF混掺比例，其中，挪威和瑞典的SAF混掺比例要求到2030年达到30%[13]。法国《2021年财政法案》规定，自2022年1月1日起将航空燃料纳入税收激励政策，要求航空燃油供应商在法国销售的所有航空燃油中至少加入1%的SAF；根据该法案要求，该比例2025年上升为2%，2030年为5%，直到2050年达到50%。
2023年10月初，欧盟委员会正式通过《为欧盟加油航空条例》提案，颁布《欧洲议会与欧洲理事会有关确保可持续航空运输保证公平竞争环境的条例》（以下简称《ReFuelEUAviation条例》），明确2025年向欧盟机场的航空公司提供的航空燃油中SAF混掺比例为2%，2030年必须达到6%，2050年则必须达到70%[14]。
(二)英国：“航空零排放战略”
英国的航空碳减排政策法规整体上与欧盟基本同步，并且计划针对SAF进行立法。
脱欧以前，英国将欧盟的《可再生能源指令》转换为国内立法，颁布了《可再生交通燃料义务法》和《气候变化法案》，自主贡献目标也是2050年实现碳中和。脱欧以后，英国继续跟随欧盟的总体政策，公布了“航空零排放战略”（JetZeroStrategy），计划就SAF的强制混掺比例进行立法，要求从2025年开始航空燃油至少需要混掺10%的SAF，从2030年开始用SAF全面替代传统航空燃料。英国在产业政策方面推出了“绿色燃料，绿色天空”（GreenFuels,GreenSkies）计划，投资了8个SAF项目，还计划设立先进燃料基金（AdvancedFuelsFund）以促进规模化生产。目标是于2040年实现英国国内航空运输和机场净零排放的目标，并将可持续航空燃油列为优先发展领域。此外，英国还成立了SAF认证中心，启动了先进燃料基金设施项目，来为SAF的研发提供保障。
2023年7月，英国发布《航空零排放战略一周年回顾》，计划尽快推动立法进程，以便促进2025年SAF强制混掺命令按时落地[16]。
(三)美国：《可持续天空法案》和《航空气候行动计划》
2021年，美国国会提出《可持续天空法案》，提供针对性奖励以促进SAF的普及。据此，美国联邦航空局发布《航空气候行动计划》，提出每年30亿加仑（1加仑（美）≈3.785412升）SAF的生产目标，并计划2030年温室气体排放量比使用传统燃料至少减少50%，2050年航空喷气燃料使用量减少100%。
2021年，美国能源部、交通运输部和农业部达成谅解备忘录，共同发起SAF大挑战，目标是到2030年就SAF提供43亿美元的资金支持，并将SAF的产量提高至每年至少30亿加仑，到2050年SAF将完全取代传统航空燃料。为此，美国能源部负责加大对SAF的研发和投入以确保生产，美国交通部及其下属联邦航空管理局负责协同美国材料和试验协会协调负责SAF的认证并促进应用，美国农业部则是负责加大对生物能源原料投资以确保供应。
此外，美国根据2022年《通货膨胀削减法案》制定了针对可持续航空燃油的税收抵免政策，生产商可就符合要求的SAF混掺燃油获得每加仑1.25美元。与欧盟和英国的思路不同，美国率先从法律层面明确了对SAF的支持政策，并且没有对SAF的产量目标和混掺比例做出强制要求，而是把重心放在SAF产业的补贴政策上，并持续追加政府补贴，以进一步扩大生产能力。
四、SAF规制面临的挑战
(一)SAF法律定义的差异
SAF是一种概念产品，涉及技术、政治、经济等多方面因素，属于新生事物。谈论SAF的法治保障，从立法的角度首先需要明确其法律定义。但是，为了保持规则的灵活性，各国很少在立法中进行直接定义，大多从适航标准或者政策解释的角度进行说明。相同之处是都强调了可持续性标准，不同之处则是SAF的范围存在差异，且尚未建立互认。
以欧盟、英国、美国的政策法规为例，不同的国家或地区认可的SAF范围不同。
1.美国：符合可持续性标准的可再生或者废物衍生航空燃料
2.欧盟和英国：符合可持续性标准的生物燃料和合成低碳燃料
随着俄乌冲突的持续，能源危机加剧，欧盟逐渐倾向重新启用核能。2023年4月，欧盟计划通过立法将包含核能生产的燃料“合成低碳航空燃料”纳入SAF的范围，此举在欧盟内部备受争议[20]。《ReFuelEUAviation条例》最终做了变通，将SAF的范围限定为合成航空燃料、航空生物燃料和再生碳航空燃料，如果使用航空可再生氢燃料或者包括合成低碳航空燃料在内的低碳航空燃料，可以视为满足SAF的混掺要求[21]。该技术和类型划分尚未获得ICAO的正式认可，其他国家和地区也尚未出现相同的情况。未来如果生产或使用符合欧盟标准的低碳航空燃料，是否能在其他法域被视为合格的SAF或者合格的SAF替代物将会成为问题。
英国的法律文件和航空零排放战略中粗略地勾勒了SAF是从可持续原料中获得的。为了与欧盟政策步调一致，2023年，英国交通部在咨询意见中明确，SAF可以由多种原料制成，包括废物、残留物和再生碳燃料（利用不可回收的塑料和工业废气），以及利用低碳电力生产的合成燃料（即利用可再生能源或者核能通过电转液工艺生产的合成燃料）制成，不允许使用食品或者饲料作物作为基础的生物燃料[22]。
(二)ICAO的可持续性标准无法体现“共同但有区别的责任”原则
1992年达成的《公约》首次明确，各国应对气候变化应当遵守“共同但有区别的责任”原则，并根据各自的能力及其社会和经济条件尽可能开展最广泛的合作、参与有效和适当的国际应对行动。但是，由于没有能够实际解决发达国家、发展中国家、不发达国家之间严重的不平衡，这一原则只能停留在形式层面，也直接导致了《京都议定书》和《哥本哈根协议》受挫[23]90-100。
1.ICAO的可持续性标准
最新版的ICAO关于可持续性标准的文件以2024年1月1日为界，此前生产的SAF需要满足2项标准，并经过“CORSIA批准的可持续发展认证计划”认可的“可持续性认证计划”（SCS）指定认证计划的评估，每次评估有效期365天；此后生产的SAF需要满足13项标准，其中：3项由ICAO的SCS委员会评估，5项由SCS指定认证计划进行评估，3项由SAF制造国进行评估，2项由经营者自行评估。
2.ICAO可持续性标准的效力
一般认为，《国际民用航空公约》正文和附件的法律地位不同，不遵守该公约附件规定不等同于不遵守该公约正文规定。但是，对于附件中的国际标准和建议措施，该公约成员国需要区分履约，同时确保ICAO的知情权[24]。
对于国际标准，各成员国应当遵守。根据《国际民用航空公约》第38条规定，任何国家如认为不能完全遵守该公约附件载明的国际标准时，应当就本国措施与国际标准的差别立即通知ICAO。
对于建议措施，一般仅是建议作用，成员国无须为采取不一样的措施向ICAO通报。但是，为了确保尽可能统一各成员国关于参与CORSIA的行为标准，《国际民用航空公约》附件16进一步要求，成员国的通知义务应当扩大至本附件所载的建议措施。
根据《国际民用航空公约》第37条，有关空中航行安全、正常及效率的气候措施可以制定为国际标准及建议措施。可持续性标准以及SCS及其指定机构的认证职权被列为《国际民用航空公约》附件16中的国际标准，因此各成员国应当遵守，如果不能遵守应当立即通知ICAO。表面上，如果按照要求通知ICAO，《国际民用航空公约》未规定不遵守国际标准的成员国应承担何种责任，但是其国际航班的正常运行可能会因为其他成员国要遵守规定而受到影响，事实上仍然会产生拘束力。
3.ICAO可持续性标准的评价
ICAO早期在笼统地讨论航空替代燃料的可持续性标准时采用“一刀切”的方式，对生命周期分析法采用的假设情形未予公开，没有体现“共同但有区别的责任”原则而备受争议。例如，中国曾指出，任何不充分考虑发展中国家利益的航空替代燃料可持续性标准化，都将给发展中国家和全世界的可持续发展设置障碍，会背离联合国可持续发展目标和ICAO“不让任何国家掉队”的目标。
综合不同意见之后，2024年1月1日起，ICAO关于SAF的可持续性标准增加了减排的永久性，保护水、土壤、空气和生态系统，尊重人权和资源使用习惯，加强粮食安全并有助于改善社会和经济贫困地区等内容，满足CORSIA要求的SAF共需要满足13项标准，其中5项由SCS指定认证计划进行评估。
截至目前，SCS共指定了两个认证计划：一是由德国联邦粮食、农业和消费者保护部创立的国际可持续发展与碳认证体系（ISCC）；二是源于瑞士的可持续生物材料圆桌会议（RSB）。RSB指导委员会成员主要包括来自联合国环境规划署、瑞士洛桑联邦理工学院、世界经济论坛、世界自然基金会等多方代表。上述两个认证计划关于可持续性标准基本上普遍适用于所有申请国家，仅ISCC的可持续性标准提到了低收入国家的小规模农业实体可以采用口头形式报告其商业计划及其商业影响，几乎没有体现“共同但有区别的责任”原则。
(三)SAF规则与条约义务的冲突
1.SAF治理政策与国际贸易规则的冲突
《国际民用航空公约》《京都议定书》《巴黎协定》的缔约方几乎覆盖了WTO全部缔约方，《国际民用航空公约》成员国根据ICAO指导要求，就生产或者使用本国法认可的SAF提供补贴和扶持政策，可能会与WTO《关税及贸易总协定》关于非歧视待遇的规定、《补贴与反补贴措施协定》关于禁止性补贴的规定和《与贸易有关的投资措施协定》关于禁止当地成分要求的规定存在冲突。
气候措施与WTO之间的冲突在气候公约诞生之前就存在着紧张关系，WTO总干事曾担忧将气候与贸易联系起来的做法可能被作为保护主义的依据，将有损发展中国家的贸易[25]。SAF不仅在跨境销售时可能引发国际贸易争端，在跨境碳交易中——尤其在碳抵消和碳边境调节机制实施后也可能会引发争议。
《公约》第3条第5款规定，缔约方为对付气候变化而采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或者隐蔽的限制。《京都议定书》第2条第3款进一步要求，发达国家在履行气候义务的同时应当最大限度地减少各种不利影响，包括对国际贸易的影响，以及对其他缔约方的社会、环境、经济影响。按照气候公约的要求，有北欧学者认为，气候政策完全可以通过设计得与WTO规则相符从而避免冲突[26]。但是，这种理想状态在各国或者地区差异化立法的背景下很难实现。
2.SAF治理政策与国际投资规则的冲突
根据联合国贸易和发展会议投资政策中心统计，目前，全世界现行有效的双方投资条约已达到2217个，跨境投资或使用SAF也可能触发双边投资争端[27]。
根据联合国贸易和发展会议《2023年世界投资报告》，《巴黎协定》通过以来可再生能源领域的国际投资增长近2倍，联合国也在积极呼吁支持发展中国家吸引投资进行清洁能源转型[28]。目前，围绕可持续航空燃油已经有非常多的跨境投资项目。例如：2023年，美国分销服务公司Amadeus收购了德国航空燃料创新公司Caphenia部分股权；同年，澳洲航空公司和法国空客公司将共同投资在澳大利亚建立一家SAF工厂；在跨境供应方面，也有航空燃油供应商跨境供应SAF，如壳牌公司已经在荷兰、美国等多个国家或地区的机场供应SAF。
SAF的跨境投资可能在东道国有关补贴措施、碳抵消和碳边境调节发生变化时引发投资争议，投资者可能因为政策变化要求享有公平公正待遇，这在气候领域也已经不是新鲜事。西班牙因2004—2010年期间变更可再生能源补贴措施，在国际投资争端解决中心成为50多起投资仲裁案件的被告，最终不得不修改法律恢复补贴以终结案件[29]。
目前，为了加大对SAF的产业刺激力度，许多国家进行了高额补贴。例如，美国2022年1月通过的《2022年通胀削减法案》（InflationReductionActof2022）对可再生能源生产商进行了政策倾斜，欧盟为了维护内部市场立即发布了“绿色协议产业计划”，以防止欧盟企业因为美国的巨额补贴选择赴美投资。为了“赢在起跑线”，国家在制定SAF补贴政策、加大产业补贴力度时也要想到，如果冲着补贴来的投资者希望落空，争议也将一触即发。
五、SAF法治建设的中国思考
(一)“双碳”目标下的SAF
受到资源分布和整体经济发展水平的制约，长期以来中国的能源消费以煤为主，可再生能源利用开发起步较晚。改革开放后，中国开始着力能源结构调整[30]。随着国际气候治理新秩序下国际碳减排谈判的逐步推进，2005年中国开始试点推进生物质发电，进入发展可再生能源的新时期。
1.战略部署
2.政策文件
中国相继发布《“十四五”民航绿色发展专项规划》《“十四五”生物经济发展规划》《“十四五”可再生能源发展规划》等法律法规和政策文件，对航空碳减排工作作出总体部署。其中，中国民用航空局（以下简称“民航局”）将低碳民用航空建设列为重点项目，要加快建成航空燃料可持续认证体系，并提出“十四五”期间要推动SAF商业应用取得突破，力争2025年全年SAF的消费量达到2万吨以上⑩。2023年10月10日，工业和信息化部、科学技术部、财政部和民航局联合印发《绿色航空制造业发展纲要（2023—2035年）》（以下简称《绿色纲要》），明确“十四五”期间中大型飞机坚持新型气动布局、SAF和混合动力等多种路线并存，积极探索氢能源、液化天然气等技术路线，前瞻布局未来产业，并提出要加强SAF在国产民用飞机和发动机上的应用验证，构建绿色航空工业法规标准体系，目标是到2025年使用SAF的国产民用飞机要实现示范应用，到2035年新能源航空器成为发展主流。
(二)中国SAF法治保障的不足
中国现行的SAF制度规则以分散的调控政策为主，尚未形成全方面的框架规则，法律约束力和政策透明度还需要进一步加强。
1.政策法规缺乏整体性
例如，发展和改革委员会《“十四五”生物经济发展规划》和《“十四五”可再生能源发展规划》从发展生物柴油的角度提出，要大力发展生物航空燃料（煤油）。而民用航空部门的发展规划中并未将SAF限定为只能是生物燃料，符合可持续性标准的其他非化石燃料也可以是SAF，这也符合目前国际民用航空的政策和技术趋势。如果缺少发展和改革委员会及其他部门的政策支持，发展其他类型的SAF只能依据“一事一议”的路径，将大大限缩投资动力，不利于综合推进航空替代燃料事业的发展。
2.未明确统一的可持续性标准
中国的可持续性要求主要由民用航空行业标准进行规定。2023年7月，民航局适航审定司发布了《航空替代燃料可持续性要求（征求意见稿）》，可持续性要求包括环境可持续性要求、社会可持续性要求和经济可持续性要求三项内容，内容基本与ICAO定义的可持续性标准相同，待正式颁布后将会形成适航审定方面的制度约束。
目前，关于SAF的针对性补贴、碳抵消制度等仍存在制度空白，是每个规则单独制定可持续性标准，还是直接援引民航局的可持续性适航标准，可能会存在不同主管部门制定不同标准的情况。
例如，在中国正在研究起草的《碳排放权交易管理暂行条例》中，已发布的草案第13条建立了资源减排核证机制，企业事业单位实施可再生能源利用的项目可以向国务院生态环境主管部门申请核证。经核证属实的温室气体削减排放量，由国务院生态环境主管部门予以登记。并且，重点排放单位可以购买经过核证并登记的温室气体削减排放量，用于抵销其一定比例的碳排放配额清缴。但是，中国负责航空燃料适航认证的部门为民航局，生态环境主管部门是否以及如何核证SAF，尚未明确标准，很可能会出现“一事一议”的情况。
3.扶持政策停留在宏观规划层面
自2006年《中华人民共和国可再生能源法》生效以来，中国相继颁布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》《可再生能源电价附加补助资金管理办法》等补贴规则，内容涵盖产品补贴、投资补贴、消费补贴、税收优惠、公用事业建设中的中央财政支出部分等方面，是中国可再生能源产业发展最重要的推动力[32]。但从目前的政策法规来看，SAF的产业扶持政策还停留在宏观规划层面，缺乏有针对性的具体补贴措施。
中国目前的补贴规则主要针对可再生能源，尚未发布针对SAF生产、消费和使用的补贴规则。根据财政部提请十四届全国人大一次会议审议的《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》，可再生能源电价附加收入安排的支出低于预期。可再生能源补贴的发放不及时，一方面，说明补贴的可分配总额有限，能落实到SAF产业的补贴就更少了；另一方面，如果预期发放的SAF补贴没有到位，可能导致企业现金流短缺，进一步降低开发和生产的积极性。
(三)中国SAF法治建设的路径优化
1.尽快搭建系统协同的治理框架
SAF不是单纯的能源产业，它涉及能源、环保、交通（民用航空）、农业等多个部门和领域，是全国统一航空大市场中的关键创新领域，其经济性量产将会给整个中国民用航空业的产业结构带来巨大影响。例如，用电转液工艺制备的SAF相对生物燃料对环境更加友好，可以减少对耕地的挤占，大大提高单位面积的能量产额且几乎可以不产生额外的温室气体，目前世界范围内正处于初期研发阶段。电转液工艺需要的原料是可再生的电能、水和二氧化碳，如果降低可再生电力成本并不断改善制备工艺效率、形成规模经济，将有望实现大规模使用，这个工艺的应用将会引入新的部门和市场方进入航空燃油市场。
2022年4月，中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》指出，在建设全国统一大市场的过程中要坚持系统协同，不断提高政策法规的统一性、规则的一致性、执行的协同性，科学把握市场规模、结构、组织、空间、环境和机制建设的步骤与进度，坚持放管结合、放管并重，提升政府监管效能。
国内SAF制度实现系统协同的难度在于，各部门对于SAF支持的侧重点不同。对于能源规划部门，目前的支持重点在生物柴油领域，因此涉及航空替代燃料的政策都向生物航空燃料倾斜。对于生态环境主管部门，可能在未来的碳交易制度设计上会兼顾SAF的碳抵消功能。对于航空运输部门，则需要兼顾不同制备工艺的SAF。如果发展生物航空燃料之外的SAF，将无法援引能源规划部门的支持政策。如果SAF的适航标准没有被生态环境主管部门完全采纳，将可能出现SAF不被核证的情况。因此，跨部门的合作需要进行深入协同，不能“你说你的，我说我的”，才能全面带动产业发展。
2.引导多元主体参与市场竞争
长期以来，中国航油集团在中国航空煤油市场保持垄断地位，拥有中国进口航空燃油市场近100%的市场份额，占全国民用航空系统航空燃油总消耗量的1/3[33]。尽管“十三五”期间行业呼吁逐步放开不具备完全市场垄断属性的航材、航信等市场，但是到了“十四五”期间，打破航空燃油供应垄断仍然阻力重重[34]。单一主体占据绝对市场支配地位不利于释放市场活力，发展SAF产业需要从制度上支持引导多元主体参与市场竞争。
目前，中国的SAF生产商有包括中石化镇海炼化、海新能科、卓越新能源等多家企业，供应商仅有中国航油集团，暂时还没有提高常规化的SAF采购和加注服务[35]。由于SAF的开发成本高、创新性较强、应用场景有限，放宽市场准入、建立稳定公平透明可预期的政策环境将有利于充分激发市场活力。
当前，中国民用航空改革已进入深水区。尽管2017年起政府已不再制定航空油料进销差价的具体标准，目前国内航空燃油定价规则主要限定在自然垄断环节，仍然没能打破供应端的垄断。2016年，国家发展和改革委员会提出，要加快形成现代市场体系，全面推进能源企业市场化改革，构建有效竞争的能源市场体系。2022年，民航局印发《全面深化民航改革行动计划》，明确着力于破解制约行业发展的体制机制性障碍，强调充分释放市场活力，推动有效市场和有为政府更好结合。《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》也对强化市场基础制度规则统一提出要求，要维护统一的公平竞争制度，坚持健全公平竞争制度框架和政策实施机制，建立公平竞争政策与产业政策协调保障机制，优化完善产业政策实施方式。
3.重视产业扶持规则的国际合规性
中国制定可再生能源的产业扶持规则需要特别注重国际合规性问题，避免因此产生国际贸易摩擦或者国际投资争端。
其次，中国可以充分利用WTO规则和区域贸易协定关于政府采购的规定，在加强政府采购竞争机制的透明度和客观性的同时，利用政府影响力带动产业发展。
此外，中国拟加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，其政府采购规则要求各缔约国承诺开放政府采购领域。如果成功加入，中国需要遵循协定规定的国民待遇原则和非歧视待遇原则，同时也可以争取作为发展中国家缔约方享受过渡性措施。
最后，中国要进一步加大对CORSIA机制和ICAO航空替代燃料工作的制度影响，就可持续性标准等关键规则提出自己的主张，争取尽快建立起符合SCS指定要求的认证计划，代表发展中国家提出更加公平的认证标准。ICAO在制定航空替代燃料可持续性标准的过程中更多考虑了发达国家的技术需求，没有充分体现“共同但有区别的责任”，提出的减排目标可能对发展中国家的民用航空发展造成歧视或者变相限制，中国多次提出反对意见，但是因为没有提出具体的标准改进建议，最终没有被ICAO完全采纳。例如，ICAO在第二次航空与代用燃料会议上提出2050年的全球SAF产量目标缺乏对发展中国家的客观估计，受到中国反对。但是，这一目标仍然被纳入2022年通过的“国际航空长期全球理想目标”。
六、结语
注释：
①参见：ICAO理事会，《民用航空与环境》，A39-WP/51，2016年6月30日。
②参见：ICAO，《第一次航空与代用燃料会议的结论和建议摘要》，CAAF/09-SD/1，2009年11月16日。
③参见：ICAO秘书处，《第二次航空与代用燃料会议的定义》，CAAF/2-WP/03，2017年7月24日。
④参见：ICAO,GuidanceonPotentialPoliciesandCoordinatedApproachesfortheDeploymentofSustainableAviationFuels,2022。
⑤参见：ICAO航空环境保护委员会，《国际民用航空二氧化碳减排长期理想目标（LTAG）可行性报告》，2022年3月。
⑥参见：中国《可持续航空燃料认证新路径》，A41-WP/503，2022年9月13日。
⑦参见：ICAO秘书处，《第一次航空与代用燃料会议的定义》，CAAF/09-WP/09，2009年5月10日。
⑧笔者将《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》三者统称为“气候公约”。
⑨参见：ICAOSecretariat,SecondConferenceonAviationandAlternativeFuels:Definitions,CAAF/2-WP/03,24Jul.2017。
⑩参见：VolumeⅣofAnnex16totheConventiononInternationalCivilAviation,FirstEdition,Oct.2018。
参见：ICAO,SustainableAviationFuelsGuide,2018。
参见：EU,Directive(EU)2018/2001oftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof11December2018onthepromotionoftheuseofenergyfromrenewablesources,PE/48/2018/REV/1[2018]OJL328。
参见：Regulation(EU)2021/1119oftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof30June2021establishingtheframeworkforachievingclimateneutralityandamendingRegulations(EC)No.401/2009and(EU)2018/1999(EuropeanClimateLaw)PE/27/2021/REV/1[2021]OJL243。
参见：EU,ProposalforaRegulationoftheEuropeanParliamentandoftheCouncilonensuringalevelplayingfieldforsustainableairtransport,EuropeanCommission,COM(2021)561final,14Jul.2021。
参见：France,Article266QuindeciesoftheCustomscodeupdatedbytheFinanceBillfor2021,n2020-1721,29Dec.2020。
参见：UK,JetZeroStrategy:DeliveringNetZeroAviationby2050,July2022。
参见：U.S.FederalAviationAdministration,UnitedStates2021AviationClimateActionPlan,9Nov.2021。
参见：U.S.DepartmentofEnergy,U.S.DepartmentofTransportation,andU.S.DepartmentofAgriculture,SAFGrandChallengeRoadmap:FlightPlanforSustainableAviationFuel,23Sep.2022。
参见：U.S.,MemorandumofUnderstandingSustainableFuelGrandChallengeamongtheU.S.DepartmentofEnergy,theU.S.DepartmentofTransportationandtheU.S.DepartmentofAgriculture,signedon8Sep.2021。
参见：U.S.,SustainableAviationFuelCredit;Registration;Certificates;RequestforPublicComments,Notice2023-06,19Dec.2022。
参见：《民航局关于印发〈“十四五”民航绿色发展专项规划〉的通知》（民航发〔2021〕54号），2021年12月21日。
参见：《民航局关于〈航空替代燃料可持续性要求（征求意见稿）〉等两项民航行业标准征求意见的函》，2023年7月12日。
参见：ICAODocument,CORSIASustainabilityCriteriaforCORSIAEligibleFuels,Nov.2022。
《国际民用航空公约》，第38条，1947年4月4日生效。
参见：China,China’sPositionontheDevelopmentofICAOVisionforAAF,CAAF/2-WP/26,2Oct.2017。
参见：ISCC,ISCCCORSIA202SustainabilityRequirements,Version1.1,2021。
参见：26U.S.Code§40B—Sustainableaviationfuelcredit。
参见：《中国民用航空局、国家发展和改革委员会、交通运输部关于印发〈“十四五”民用航空发展规划〉的通知》（民航发〔2021〕56号）。
参见：工业和信息化部、科学技术部、财政部、民航局，《绿色航空制造业发展纲要（2023—2035年）》，2023年10月10日。
参见：财政部，《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》，2023年3月5日。
参见：Germany,Power-toLiquids(PtL):SustainableAlternativeFuelsProducedfromRenewableElectricity,CAAF/2-WP/15,14Sep.2017。
参见：《国家发展改革委、国家能源局关于印发〈能源生产和消费革命战略（2016—2030）〉的通知》（发改基础〔2016〕2795号），2016年12月29日。
参见：EU,CouncilRegulation(EC)No.598/2009of7July2009imposingadefinitivecountervailingdutyandcollectingdefinitivelytheprovisionaldutyimposedonimportsofbiodieseloriginatingintheUnitedStatesofAmerica,OJL179,10Jul.2009。
参见：WTO，AgreementonGovernmentProcurement，2012。
参见：China，China’spositionontheDevelopmentofICAOVisionforAAF,CAAF/2-WP/26，2Oct.2017。
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