编者按：中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》提出的“四大板块说”,将党内法规制度体系在党章之下分为了党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度，是传统的“党的活动说”在实践中的新发展。作者结合党内法规和规范性文件，具体的说明了四大板块划分标准的内涵，并指出“四大板块说”足以成为未来党内法规制度体系暨知识体系设置部门的标准。
论党内法规制度体系的主要部门及其设置标准
摘要：相比于“法学部门说”和传统“党的活动说”，中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》提出的“四大板块说”——党内法规制度体系在党章之下，分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度——具有诸多鲜明优势，与我国政治实践最为贴合，足以成为未来党内法规制度体系暨知识体系设置“部门”的标准。在党章不同章节的统率下，以“内部或部”“静态或动态”“主要实施机关”为划分标准，党的组织法规制度规范各级各类党组织的职责，党的领导法规制度规范党领导各方面工作时的活动，党的自身建设法规制度规范党的内部建设，党的监督保障法规制度以党的纪律检查委员会为主要实施机关，共同组成结构合理的制度体系。
关键词：党内法规；部门设置；组织法规制度；领导法规制度；自身建设法规制度；监督保障；法规制度
作者：屠凯，法学博士，清华大学法学院副教授
党的十九大报告提出，坚持“依法治国和依规治党有机统一”是新时代中国特色社会主义基本方略“坚持全面依法治国”的重要组成部分，并要求全党“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。中国特色社会主义进入新时代以来，党内法规制度建设取得长足进步。2013年5月，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。此前，中共中央已经启动党内法规和规范性文件的集中清理工作，并于2013年8月和2014年11月先后两次废止和宣布失效部分党内法规和规范性文件。有破有立，一批新的骨干党内法规被制定或修改。根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称“《规划纲要》”）的部署，通过党内法规工作机构等的努力，党内法规制度体系框架至2017年已经基本确立。2017年夏，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》明确提出“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”。这一目标的预期达成之日并不遥远。
一、党内法规制度的主要部门及设置标准
“党的活动说”更加贴近党内法规制度体系的实际，但其下仍须确立细分标准，以区别不同性质的活动。问题在于，党的活动包括各方面工作和各项建设，虽然不超出党章的范围，但极难穷举。已有的“党的活动说”虽然在党的思想、组织、作风、反腐倡廉建设等细目设置上有共识，但对于这几项之外，究竟哪些党的活动可以单独成立党内法规部门则莫衷一是。考虑到党内法规制度体系本身尚在形成之中，试图自下而上地归纳出设置党内法规部门的标准并不可行。
就此问题，新出《意见》提出了新颖的“四大板块”说，即党内法规制度体系在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。《意见》的解释是：“完善党的组织法规制度，全面规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、治国理政的组织制度基础。完善党的领导法规制度，加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。完善党的自身建设法规制度，加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设，深化党的建设制度改革，增强党的创造力、凝聚力、战斗力。完善党的监督保障法规制度，切实规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等，确保行使好党和人民赋予的权力。
二、党的组织法规制度
党的组织法规制度是党章第三、四、五章的延伸。党章的这几个部分主要规定了党的中央组织、地方组织和基层组织职权。其中，党的中央组织包括党的全国代表大会、党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央书记处、中央军事委员会等。党的地方组织包括党的地方各级代表大会，党的地方各级委员会及其常务委员会，党的地区委员会和相当于地区委员会的组织。党的基层组织指在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位成立的基层组织，如基层委员会、总支部委员会、支部委员会等。党章第五章还对“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织”“国有企业和集体企业中党的基层组织”“非公有制经济组织中党的基层组织”“实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织”“实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织”“各级党和国家机关中党的基层组织”等的职权分别作出简要规定。
三、党的领导法规制度
党的领导法规制度是党章第九、十章，以及序言部分内容的延伸。党章明确，党的领导是中国特色社会主义的一项重要政治原则。党章序言强调了党的若干重要领导工作，包括：“领导人民发展社会主义市场经济”；“领导人民发展社会主义民主政治”；“领导人民发展社会主义先进文化”；“领导人民构建社会主义和谐社会”；“领导人民建设社会主义生态文明”；“坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导”；“维护和发展和平团结互助和谐的社会主义民族关系”；进一步发展和壮大爱国统一战线；“坚持独立自主的和平外交政策”等。党章第十七条则专门提及“宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作”等具体领域。党章第九章用章节的形式规定了党组在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中的领导核心作用。党章第十章则具体规定了党对中国共产主义青年团的领导。
四、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度
党的十八届四中全会决定还说明党内法规制度体系和国家法律体系均为中国特色社会主义法治体系的组成部分，党内法规“是建设社会主义法治国家的有力保障”。，但是，对国家法的保障不是党的监督保障法规制度的任务，而属于党的领导法规制度范畴。党章序言要求“完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作，实现国家各项工作法治化”。体现这一要求的包括党内法规制度建设在内的党内活动具体规定于《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》等党内法规之中，涉及党对国家立法、司法等机关的领导。《规划纲要》提出“适时研究制定党委政法委工作条例”，加强和改善党对政法工作的领导；完善党员、干部特别是领导干部带头尊法学法守法用法的制度规定。由此可见，这些工作需要党组织和党员普遍参与，由党委政法委等机关具体协调，不属于党的纪律检查委员会的主要工作范围，不应混同于党内的监督工作。