【内容提要】GATT1994第24条是WTO关于区域贸易协定多边规则的基础与核心,它是在GATT/WTO中被援用最多、影响最大的例外规则之一。经过几个回合多边贸易谈判的修正,第24条的体例与结构日趋完善,既确定了对区域贸易协定的实体审查标准,又制定了审查监督程序规则。但受技术与政治因素的影响,第24条应有的功能未能得到实现,WTO必须对第24条作进一步的完善,以保证区域贸易协定在WTO框架下的发展。
【主题词】GATT/WTO；区域贸易协定；实体标准；审查监督
一、总协定第24条的起源及其演化
总协定第24条规范两种区域贸易协定:关税同盟和自由贸易区,允许此两类协定作为多边贸易体制最惠国义务的例外而合法存在。但在签定哈瓦那宪章的早期谈判时,美国提出建议草案规定只有关税同盟$$两个或更多国家之间实现的一种贸易安排,对内消除彼此间贸易的关税及其他非关税壁垒,对外采取共同一致的关税和其他贸易政策$$才能免除最惠国义务。这一建议得到一些欧洲国家,特别是法国和当时刚刚设立比卢荷关税同盟的三个成员国的支持。
美国的提案既没有包括自由贸易区,也没有规范为最终设立关税同盟或自由贸易区的“临时协定”。但在实践中却需要临时协定,因为参加关税同盟的国家不可能在一夜之间就实现相互间的自由贸易和采取共同的关税及其他贸易政策。因而在1947年10月举行预备谈判时,增加了关于临时协定的规定。而在随后举行的GATT第一缔约方大会上,自由贸易区的概念,即只在成员间实行自由贸易而不采取共同的对外贸易政策的贸易安排被引入到谈判范围。这一提案由黎巴嫩和叙利亚提出,并得到了其他几个发展中缔约方的支持。根据这一建议,自由贸易区避免对成员提出采取共同的关税和贸易政策这一更深层次的自由化要求,使其更适合发展中国家实行一体化的需要。[1]另外,美国与加拿大正在就签订一项自由贸易协定的可行性进行秘密谈判,根据这一协定,美加减少相互间贸易的关税,但仍各自保有对其他国家的现有关税水平。在此种情况下,缔约方对总协定条款的措辞作出了修改,第24条同时允许关税同盟与自由贸易区作为最惠国义务的例外。[2]自此之后,总协定第24条条文一直没有作任何修改。
二、设立第24条的理论基础
关贸总协定的缔约方之所以制定第24条,允许关税同盟和自由贸易区作为最惠国义务的合法例外,主要是基于两方面的考虑。[3]首先是政治上的一种妥协。区域贸易协定,具体而言,关税同盟的产生远早于GATT。1703年,英格兰与苏格兰建立政治和经济同盟;1789年法国大革命胜利后,废除了各省间的贸易壁垒,建立了关税同盟;普鲁士在1818年建立关税同盟,进而在1833年建立了德国单一关税同盟;而在关贸总协定签署前夕,1944年,比利时、卢森堡、荷兰建立了比卢荷关税同盟。出于政治上的考虑,关贸总协定不可能废除之前已存在了两百多年的关税同盟制度。如果禁止缔约方签定此类协定,他们可能不会签署关贸总协定。其次,GATT的起草者认为,虽然具有歧视性,但真正的关税同盟和自由贸易区与非歧视原则是相容的。解除全部(或大部分)贸易限制,为与一个或多个贸易伙伴在同等基础上进行经济活动迈出了重要的一步。关贸总协定的奠基者认识到,几个国家间的经济一体化与一个主权国家内的经济一体化存在类似的经济理论基础,经济一体化协议并不当然地威胁在全球范围内谋求持续提高一体化程度的努力。
威尔考克斯在其关于哈瓦那宪章的经典著作中指出,关税同盟创造了一个范围更广的贸易区,削除竞争障碍,使资源的分配更加经济,扩大了生产,提高了生活水平,因而对于在多边及非歧视基础上的贸易扩张是有益的。他认为,在任何扩张的地区内,所有贸易都不具有壁垒性,只要对区域外国家的贸易壁垒不提高,那么在提高一个或更多成员福利的同时又不伤害其他国家,这种区域扩张是可取的。[4]GATT/WTO著名专家杰克逊教授也认为,第24条部分地是基于两个相邻国家之间边境关税的特殊制度这一历史先例,部分地是基于这样一种政策:总的世界福利可通过全部消除各国间贸易限制这样的贸易体系得到加强。这是一种“要么都有,要么都没有”的观念,容忍贸易优惠待遇中的一些不利,以换取数国间贸易的实质性自由;它承认“搭便车”或最惠国的“绊脚石”这一不利之处,允许特定的偏离最惠国,以便促进贸易自由,如果这种自由化足以给全球带来重大好处。[5]
关贸总协定起草者的想法是,承认区域贸易协定的合法性,同时制定限制条件使第三国的贸易利益能得到尊重,特别是保证这些协定与以规则为基础的、不断进步的、开放的世界贸易体制保持相容性,使缔约方签定区域贸易协定的权利成为一项附条件的权利。出于这一考虑,总协定第24条为设立关税同盟和自由贸易区规定了签定此类协定必须满足的条件,同时还提出了透明度要求,以便GATT监督这些条件是否得到了满足。
那么,区域贸易协定与多边贸易体制是什么关系呢自维纳(Viner)在20世纪50年代提出“贸易创造(tradecreation)”和“贸易转移(tradediversion)”的概念以来,[6]区域贸易协定究竟是多边贸易体制的“垫脚石(steppingblocks)”还是“绊脚石(stumblingblocks)”,两者间是互补关系还是竞争关系,在理论界引起了极大的争论。
从理论上讲,作为最惠国待遇原则的例外,RTAs天生即具有歧视性,因而与WTO多边贸易体制所倡导的非歧视原则是背道而驰的,必然会对WTO多边贸易机制、对第三国、甚至是对RTAs的成员自身,都会造成一些负面影响。
区域贸易协定首先会造成贸易转移。贸易转移既会损害非成员的经济利益,也会损害成员的利益。由于成员间的贸易条件更为优惠,将导致本与非成员交易的贸易商转而与成员的贸易商交易,成员的贸易商可以从优惠的贸易条件、严格的原产地规则和含量要求中获取利益,但对成员而言,由于交易成本的提高降低了经济效益,因而对成员是有害的;而对非成员而言,区域优惠安排重新分配了关税利益,使其丧失了本应获得的贸易机会,扭曲了贸易与投资的流向与流量,使其处于不利的竞争地位。
实行区域贸易安排只是一种次优的安排,由于在大多数区域贸易安排中仍然保留有反倾销、反补贴措施及保障措施,成员之间的贸易仍然受国内法的限制,其贸易利益并没有得到完全的保障。从实践经验看,欠发达经济体进行的区域贸易安排未能实现其目标的较多,由发达经济体与发展中经济体建立的“轴心轮辐型(hobandspokepattern)”区域贸易协定存在着发展不平衡的危险。
与上述观点相反,许多经济学家、政策制定者和其他专家认为,区域贸易协定能加强贸易,从而起到强化多边贸易体制的作用。1995年,OECD在其一份报告中指出,区域集团的形成可能是推动而不是挫败多边贸易体制。这份报告认为,区域贸易协定能够发挥下列作用:为多边贸易和投资自由化起到示范作用,从而减少来自贸易保护主义者的压力;由于谈判方减少,可以更容易和迅速地管理贸易谈判;鼓励经济体更具竞争力,更好地准备接受经济、政治多边自由化;由于意识到相互间的更高依赖度,可以为国际规则和独立程序的实施作出贡献;为多边贸易协作起到地区试验室的作用,区域贸易集团可以被看作是多边实施有关规则和程序的起步阶段。[9]
区域贸易问题专家伯格斯坦认为,区域贸易集团贸易自由化的进程明显地大胆得多,他们中的许多已经决定实行贸易的完全自由化,而迄今为止,还没有一个全球机构考虑过如此雄心勃勃的目标,区域贸易协定更容易实现贸易的自由化,而且这一进程可以比多边贸易体制更快,走得更远。[10]还有学者提出,实证的证据表明,优惠贸易协定即使不是压倒性的,至少主要的是贸易创造而不是贸易转移,因此认为优惠贸易协定对进一步的多边自由化提供了支持。[11]
WTO认为,区域手段与多边手段事实上在各自的适用领域共享着建立世贸组织协议序言所提出的“实质上减少关税和其他贸易壁垒”这一总目标。从概念上讲,充分实施的自由贸易区和关税同盟在其成员间解除了所有贸易或实质上所有贸易的关税,而多边贸易体制还没有做到这一点,虽然经多回合的多边贸易谈判,关税已降到很低的水平。通过接受比在多边协议中更高水平的义务,区域协定的成员在某些领域比多边协议走得更远;而且,一些区域一体化协议更早采取步骤制定在服务贸易和知识产权保护领域的规则,为乌拉圭回合谈判在此方面的进步打下了基础,在环境标准、投资和竞争政策等方面也发挥了类似作用。WTO因此认为,在追求更开放的贸易方面,区域一体化手段与多边一体化手段是互补关系而不是替代关系。[12]在“关于解释GATT1994第24条的谅解”的序言中,WTO也明确承认,关税同盟和自由贸易区的参加方经济更紧密的一体化,可对世界贸易的增长作出贡献;如果成员领土之间关税和其他限制性商业法规的取消延伸至所有贸易,此种贡献还会增加。
综上所述,对于区域贸易协定与WTO多边贸易体制间的关系,在理论界一直存在分歧与争论,由于双方均有证据支持,这种分歧与争论将继续下去。
三、第24条的地位与功能
在具体分析第24条的功能之前,我们首先必须清楚第24条在整个关贸总协定中所处的地位,这样能帮助我们更好地理解第24条的功能与作用。
第一类观点认为,第24条应被看作为仅仅只是对GATT1994第1条的减损,区域贸易协定的成员必须遵守WTO的所有其他规定,香港、韩国、日本、印度等持此一观点。按照这种理解,第24条并没有给区域贸易协定的成员任何额外的权利,不能将该条作为采取或维持与关贸总协定不一致的措施和贸易政策的法律依据;对第24条的例外地位应从区域贸易协定必须是更进一步的多边贸易自由化的“垫脚石”这一角度来理解。
欧盟则持另一种观点,认为第24条是对GATT1994所有其他规定的减损,而不仅仅只是最惠国待遇原则。欧盟的理由是,第24条第5款一开始即规定“本协定的规定”不得阻止在缔约方领土之间形成关税同盟或自由贸易区,“本协定的规定”没有指向总协定的任一特定条款,因而应被理解为除第24条外的其他规定。根据这种观点,只要不损害第三方在WTO框架下的权利义务,区域贸易协定的成员可以采取与总协定不一致的其他措施。
对第24条在关贸总协定中地位的不同理解,会对区域贸易协定成员的权利与义务带来深远的影响。但负责对区域贸易协定进行审查的区域贸易协定委员会在审查过程中,并没有解决这一分歧。
那么第24条究竟具有何种功能呢
从条文本身来看,第24条设计的结构是比较合理的。一方面,第24条第5款和第8款确定了设立关税同盟和自由贸易区应满足的实体条件,为判断区域贸易协定的合法性确立了判别标准;另一方面,第24条第7款还确立了程序性规则——审查机制,以确定区域贸易协定是否满足了有关标准。
通过提出建议,特别是对临时协定提出具有约束力的建议,第24条建立了具有预防功能的事先审查机制。这一机制如果能正当、有效地运行,与第5款和第8款规定不符的区域贸易协定,或者对其不符之处依建议修改,或者被放弃,WTO就可以事先排除与第24条规定不符的区域贸易协定,从而保证获准的区域贸易协定具有适法性并与多边贸易体制保持最大的相容性。这是WTO在区域贸易协定的设立阶段进行的监管。
但1947年的关贸总协定对关税同盟、自由贸易区在设立后,是否依第24条所确立的条件继续运作,缺乏相应的监督机制。为了弥补这一缺陷,1971年第27届缔约方大会指定理事会制定一个固定的日程表对关税同盟和自由贸易区的执行情况进行检查。最后,区域贸易协定的成员被要求每两年定期报告一次关税同盟和自由贸易区的运行情况,并由工作组对报告的内容进行审查,形成了具有监察功能的事后监督机制。谅解第11款则将这种习惯性做法固定为法律,要求关税同盟和自由贸易区的成员应定期(每两年一次)向货物贸易理事会报告有关协定的运作情况,协定中的任何重大变更和/或进展一俟发生也应立即报告。从而在WTO框架下正式确立了具有监察功能的事后监督机制。通过这一机制,WTO可以保持对关税同盟和自由贸易区的持续监控,通过这种监控所形成的道义上的压力,迫使成员继续遵行第24条所确立的规则。这是谅解为完善第24条的规则所作的一大贡献。
四、第24条衍生的问题及其完善之道
经乌拉圭回合修正,第24条的结构与体制有了较大幅度的完善。既确立了实体标准,使组建关税同盟和自由贸易区的成员可以预见其行为产生的后果,又设立了监督程序,促使成员能遵守所设定的实体规则。但由于受技术和政治等方面因素的影响,WTO在第24条中所设计的体制未能正确有效地运转,因而远未达到应有的效果。
首先,在实体标准方面,第24条中几个重要概念的含义模糊不清,导致成员对如何理解该条所确立的标准各持己见,第24条作为行为标准的功能几乎丧失殆尽。产生争议的概念主要是第8款中的“实质上所有贸易(substantiallyallthetrade,SAT)”和“其他限制性商业法规(otherrestrictiveregulationsofcommerce,ORRCs)”,以及第5款中的“其他商业法规(otherregulationsofcommerce,ORCs)”。
最后,依WTO争端解决机制而建立的具有校正功能的事后监督机制也存在缺陷。争端解决机构的裁决只对特定的成员具有约束力,不能如判例法国家作为先例在以后类似案件中直接援用,成为确认区域贸易协定合法性的法律依据;另一方面,争端解决机构的裁决不能被区域贸易协定委员会援引作为审查的标准,在区域贸易协定委员会的审查活动与争端解决机构的裁决之间存在一道防火墙,隔断了彼此间的联系。因而出现了争端解决机构已裁定区域贸易协定成员某一措施违背了WTO的有关规则,但在区域贸易协定委员会中却仍然无法确定该协定的非法性这种有趣的现象。
为了保证区域贸易协定在WTO的掌握之下发展,使关税同盟和自由贸易区为多边贸易进一步的自由化作出更大贡献,WTO必须强化关贸总协定第24条所确定的规则。
第一,必须澄清上述有关概念,这是强化第24条规则的基础。有关概念不清是导致第24条纪律被涣散的最根本的原因。所以WTO在以后的多边贸易谈判中,必须首先扫除这一障碍。但考虑到绝大多数成员至少是一个区域贸易协定的签订者,对第24条实质标准的修改会触及成员的既得利益,澄清这些概念是WTO面临的最大困难之一。解决这一问题不仅需要世贸组织成员的智慧,更需要成员的政治勇气。
第三,WTO必须修改区域贸易协定委员会的表决规则。区域贸易协定委员会实行“协商一致”的做法,由于协商的过程是成员相互妥协的过程,因而区域贸易协定委员会是一个政治性或曰外交性的机构。要使区域贸易协定委员会能有效地运作,就必须将其改造为以规则为基础的法律机构。其中的突破口之一就是改变现行的协商一致的做法,这可以有两种选择:较缓和的做法是实行多数票表决制,只要多数成员认为某一区域贸易协定未能满足第24条确定的标准,就可以确认其非法性,要求依建议修改协定;另一更激进的做法是,借鉴争端解决机制的经验,采取“反向协商一致”原则,只要有一个成员认为某一协定与WTO规则不符,就可以否定该协定的合法性,要求该协定依建议作相应的修改。