1、中国妇女参政的现状与法律保障薛宁兰*中国社会科学院法学研究所性别与法律研究中心研究员。一中国妇女参政的现状上世纪50-70年代，中国政府通过干部委任制和积极的性别比例政策推动和保障女性在领导层和政府机构中的比例。这种强硬的政策在计划经济时期，对推动妇女政治参与起到了不可低估的积极影响。当时，国家立法机构中女性代表的比例在20%以上，远远高于英国、美国、加拿大等国同期的5%左右。李慧英主编：社会性别与公共政策，当代中国出版社2002年10月版，第214页。80年代以来，随着中国干部制度的改革，干部人事制度由委任制向以公开选拔、竞争上岗为特征的选聘制和民主选举制转变。1987年首次实行的差
2、额选举，使妇女参政遭遇前所未有的挑战和冲击。90年代开始，党和政府积极探索在这一民主制度改革进程中促进妇女参政的机制。首先，通过立法明确“在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”（1992年妇女权益保障法第十条第二款）这是国家首次在立法中提出国家权力机关的女性代表应当有适当的数量和比例。1995年修改的人民代表大会选举法第六条确认了这一规定。1998年，村民委员会组织法确立了村民委员会全部实行由村民直接选举的民选制，同时规定：“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额。”（第九条第二款）除国家基本法的保障外，中央政府还制定专门的政策
3、、规划和纲要，为提高妇女参政水平提供倾斜性政策保障。中国政府分别于1995年、2001年制定的两部中国妇女发展纲要是促进社会性别平等的国家行动计划。1995年第四次世界妇女大会召开前，国务院颁布的中国妇女发展纲要（19952000）提出了中国妇女参政的目标以及政策和措施。妇女参政的具体目标是“提高妇女参与国家和社会事务决策及管理的程度。积极实现各级政府领导班子成员中都有女性，政府部门负责人中有较大比例的女性。”2001年颁布的中国妇女发展纲要（20012010）将“妇女参与决策和管理”确定为6个优先发展的领域之一，对妇女参政的主要目标和策略措施做出了更为详尽的列举。例如，在目标之一“提高妇女参
4、与行政管理的比例”中，进一步明确规定“各级政府领导班子中要有1名以上女干部。国家机关部(委)和省(自治区、直辖市)、地(市、州、盟)政府工作部门要有一半以上的领导班子配备女干部。正职或重要岗位女性数量要有较大的增加。”同时还提出.“村民委员会、居民委员会成员中女性要占一定比例。”“扩大妇女民主参与的渠道，提高妇女民主参与的水平。”目前，中国妇女参政存在的问题表现在以下若干方面：（一）女性人大代表比例增长缓慢相对于建国初期第一届全国人大，2003年第十届全国人民代表大会中女性代表的人数与比例有了显著的增加和提高。1954年第一届全国人民代表大会女性代表147人，占全部代表的12%；2003
5、年第十届全国人民代表大会女性代表共计604人，占代表总数的20.24%。但是，与男性代表比例、发达国家女性议员比例相比较，中国人大女性代表的比例总体上是偏低的。在历届全国人民代表大会中，女性代表比例最高的是1975年的第四届，为23%，在1978年以后国家实行改革开放政策的20多年里，女性代表的比例长期徘徊在21%左右，而且在第十届有所下降，是20.24%，与第九届的21.8%相比，减少了1.6个百分点。妇女在议会中的比例是国际社会衡量一国妇女参政的重要指标。上世纪90年代以来，联合国妇女地位委员会每隔几年对各国进行排名。从国际议会联盟（IPU）发布的统计数据看，中国1994年6月居前第12
6、位（女性代表21%），1997年1月排第16位（女性代表比例同前），2000年1月是第20位（女性代表21.8%），到同年4月下降到第24位（女性代表比例同前），2003年是第37位（女性代表20.24%）Inter-ParliamentUnion,2004,WomeninParliaments:WorldClassification./wmn-e/classif.htm。可见，尽管这几个年份中国全国人大女性代表的比例一直保持在21%左右，国际排名却直线下降。（二）女性参政层次较低除国家权力机构中女性比例偏低外，女性参与国务院及各部/委最高决
7、策层的比例也偏低。九届人大期间（1998-2002），国务院29个部委中有2个女部长，科技部和教育部。到十届人大政府部门减至28个，部长中已没有女性开始，只有十几个女性副部长。这样未来党和国家领导人层次需要女性参与时，就没有了持续性。李秋芳：谈男女平等基本国策与法律研究，2004年5月在中国社会科学院法学研究所的讲座。中国共产党第16届（2002年）中央委员会中女性只占2.5%，比上一届下降1.6个百分点。中央政治局常务委员会委员、中央书记处书记、中央军事委员会主席、副主席、委员中仍然没有女性。妇女在中层和基层决策中的参与也不足。在女性就业集中的行业，如卫生、新闻、教育等，女性领导比例也很
8、低。1987年以来实行的国家机构精简和干部体制改革过程中妇女受到的不利影响大于男性，更多的女干部在差额选举中落选；1998年全国农村村委会村实行直接民主选举，取消性别比例名额，女性在村委会成员中的比例也开始下降。据不完全统计，村委会主任中的妇女比例仅为1左右；村委会成员中的妇女比例仅为16左右，这与妇女占人口一半的比例和农村妇女所发挥的作用很不协调范瑜：村委会选举：农村妇女发展的机遇和挑战，见全国妇联妇女参政课题组中国经济转型期妇女参政研究课题成果，2003北京。（三）女性参政结构不合理女性参政姓“副”，即：正职少，副职多，而且分工上也模式化。中高层女性领导者大多分管被认为是“软”的岗位，集
9、中在那些传统上认为适合妇女的领域和职位，诸如教育、卫生、环境、保护妇女/儿童/残疾人的权利，以及社会福利等社会性的工作，无法进入决策层的主流；而男性领导则分管诸如国家安全、金融、建筑、能源、水利、外交等资源和权力相对较多的部门。同样，在村委会中，女性村干部任正职、负责全面工作的少，任副职、负责某一方面工作特别是妇女工作和计划生育的较多。这种分工影响了女性参与关键领域的重大决策。1995年第四次世界妇女大会通过的北京行动纲领确认了到1995年妇女在决策层至少应占30%的目标。1995年第四次世界妇女大会北京行动纲领，三，战略目标和行动G.妇女参与权力与决策。，中国和这个目标相比还有一定的距离，这
10、与中国妇女应该享有的社会地位是不相称的。一方面国家采取积极的立法、政策措施推动妇女政治参与程度的提高，另一方面，在政治民主化进程中妇女参政指标提高缓慢。这说明妇女政治地位的提高不仅仅是立法问题，更为重要的是文化传统和观念转变的问题。二影响女性参政水平的原因总体上看，当前中国各级行政机构和政治领域的决策仍以男性为主，中国的政治文化呈现出一种男性色彩。中国妇女参政面临的障碍是多重的，主要有以下几个方面：（一）对妇女歧视性的态度和社会文化影响了妇女参政的积极性。中国是一个有着两千多年封建传统的国家。传统的“男主外、女主内”观念在一般民众中仍然普遍，对女性参政产生很深影响。女性参政过程中，人们一定要把
11、她看成是母亲、妻子，片面地夸大女性整个生命周期中生育、更年期等问题对妇女参政的负面影响；认为女性在领导能力上不如男性，男性更适合做领导，等等。上述偏见也存在于一些决策者的意识中，影响了他/她们对女性的培养、提拔和任用。相当多地方和部门把对选拔女干部当成完成任务，处于应付的状态。比如，在选拔女干部时存在的“无、知、少、女”现象，即一些女性的当选必须符合多种附加条件。一些地方把“无党派、知识分子、少数民族、女性”这些条件集于一身，凑出一个女同志就行，其结果削弱了女性、少数民族和其他党派成员在干部中的代表性，也使性别比例政策在运作中被严重软化。大众传媒在塑造男女两性参政者的形象时，强化了社会对女性参
12、政的偏见。一些媒体多将进入决策的女性描绘为“女强人”、“家庭生活不幸的女人”等等，使公众对参政女性的印象多是思想僵化，咄咄逼人，生活失败（离婚），不可爱；忙忙碌碌，不顾家庭，平淡乏味，是配角。社会在女性参政时附加在她们身上的标准太多太复杂。这种深层的社会文化不仅深深地影响着一般公众、男性决策者，也影响着女性自身，许多女性，特别是年轻女性对参政望而却步，存有顾虑。（二）现有法律制度中的性别歧视规定，影响到妇女担任国家机关职务权利的平等享有90年代，在国家干部人事制度改革过程中，国务院于1993年颁布了国家公务员暂行条例。该条例对公务员“应当退休”年龄的上限，和“可以提前退休”年龄的下限做出了男女
13、有别的规定，即：男公务员年满六十周岁，女年满五十五周岁，应当退休（第七十八条）；男公务员年满五十五周岁，女公务员年满五十周岁，且工作年限满二十年的，本人提出要求，经任免机关批准的，可以提前退休（第七十九条）。这一规定的后果，除了造成女性高等人才的浪费，影响妇女进入老年期后的社会保障水平外，也影响到女性公务员的职位晋升乃至中国妇女整体的参政议政水平。这是因为，近些年受男女公务员不同龄退休规定的影响，一些地方相应地把女性后备干部的年龄限定为县级40岁以下，地市级45岁以下。例如，2003年河北省机构改革之后，全省女干部减少了25左右，下降幅度之所以很大，重要原因之一就是男女公务员退休年龄上的差异。
15、而没有着手改变不利的社会环境。（四）现有法律、法规和纲要规定过于弹性，与国际公约的标准还有一定距离虽然中国政府制定了一些促进妇女参政的法律、法规和纲要，但是，其中一些措施内容过于弹性，可操作性不强，加上受传统观念制约对这些措施执行不力和缺乏监测评估等，使参政方面的性别倾政策/规定难以真正落实。三国际公约框架下提高中国妇女政治参与程度的法律措施（一）国际人权法关于妇女参政的标准与措施联合国1966年公民权利和政治权利国际公约第二十五条指出：每个公民应有下列权利和机会：1，直接或通过自由选择的代表参与公共事务；2在真正的定期的选举中选举和被选举；3在一般的平等的条件下，参加本国公务。联合国1979
16、年消除对妇女一切形式歧视公约（以下简称“消歧公约”）强调：“缔约各国应采取一切适当措施，消除在本国政治和公众事务中对妇女的歧视，特别应保证妇女在与男子平等的条件下：1在一切选举和公民投票中有选举权，并在一切民选机构有被选举权；2参加政府政策的制订及其执行，并担任各级政府公职，执行一切公务；3参加有关本国公众和政治事务的非政府组织和协会。”（第七条）“消歧公约”第四条第一款特别指出：“缔约各国为加速实现男女事实上的平等而采取的暂行特别措施，不得视为本公约所指的歧视，”为强调妇女参与国家政治和公共生活的重要意义，呼吁缔约国遵守公约，确保其宪法和法律符合公约的原则，1997年消除对妇女歧视委员会通过
17、关于妇女参与政治和公共生活的第23号一般性建议，指出缔约国有义务采取适当措施，包括暂行特别措施，实现妇女在政治和公共生活中的平等参与。2004年又通过了涉及暂行特别措施的公约第四条第一款的第25号一般性建议。（二）促进妇女参政的临时特别措施立法机关性别配额制中国妇女参政的现状表明，在法律上赋予妇女享有与男性平等的政治权利虽然消除了实现男女平等参政的制度上的障碍，男女事实上的参政平等却不会就此实现。中国妇女参政面临的障碍也证明了这点，妇女在实现法律赋予的平等政治权利的过程中还遇到来自传统文化、观念以及不配套的法律制度等方面的阻碍，因此，必须采取补救性措施作为实现结果平等的手段。“消歧公约”及其第
18、23号、第25号一般性建议表明实现男女在政治等领域实质上的平等是公约的原则和目标之一。中国政府作为“消歧公约”最早缔约国之一，负有在立法、执法以及宣传教育等方面采取一切适当措施，加速改变和消除歧视妇女和对妇女不利的法律、文化以及传统观念和行为的国家义务。当今世界许多国家采用性别配额制促进妇女的政治参与。所谓“性别配额制”，就是在政治和决策机构中确定最低代表数，以保证两性参与成员的平衡。目前，有两种类型的配额制：一种是国家立法机关建立的配额制，一种是政党内部的配额制。根据各国议会联盟统计，有24个国家的56个政党承认使用性别配额制。北欧国家的妇女参政率在世界上最高。女性议员在议会中的比例平均为3
19、8.9%，其中瑞典最高，达40.4，芬兰、丹麦、挪威分别是38。联合国经济及社会理事会文件：审查和评估的执行情况，第48页，2000年纽约。上世纪80年代，当中国政治体制改革对妇女参政的干预力度有所减弱时，国际社会却开始采取措施推进妇女参政状况的改善。挪威是最早在立法中推行性别配额制的国家之一。1979年1月实施的挪威男女平等法“以促进男女平等，特别以提高妇女地位为目的。”（第一条）该法就所有官方委员会中的两性代表比例问题有专条规定：“官方机构任命或者选举由四个以上成员组成的委员会、董事会、理事会等机构时，男女各自代表的比例应当至少为40。在上述委员会中，男女成员应当各有二名或者三名。这一规
20、定同样适用于立法机构的代表组成。”（第二十一条）薛宁兰译：挪威男女平等法，载全国维护妇女儿童权益协调组维权工作信息2003年第10期，总第13期。大多数国家是在1995年第四次世界妇女大会之后修订法律，将两性候选人的比例写入法律。芬兰法律要求各级决策机构中男女各自至少占40%；印度为妇女在三级村务委员会中保留了33%的名额；加纳规定议会的妇女名额是40%；秘鲁选举法要求议会候选人中妇女要达到25%，1997年南部非洲发展共同体国家元首或政府首脑签署男女平等与发展宣言，承诺保证男女的平等代表性，并在2005年底以前实现妇女在政治决策结构中至少占30%。联合国也确立了两性公职任命达到50：50的原则。2004年-2005年妇女担任联合国高级公务员的比例将达到35%，同时，在600个高级职位中妇女将占25%。以上数据引自联合国经济及社会理事会文件：审查和评估的执行情况，第51页。至此，本文前述90年代以来，中国议会女性代表比例在国际排名直线下降的国际和国内原因应当是比较清晰的了。当我们陶醉于已有的成就，停滞不前时，在立法等决策机构采取性别配额制，却为国际社会所倡导，并成为许多国家的普遍做法。这也