党政联合立规同党政机关联合发文类似，在我国均有着较长的发展历程。尤其是在新中国成立后，党政联合立规逐步增多，并逐渐趋向稳定。在不同的历史时期，党政联合立规呈现出不同的样态，所体现的是中国共产党治国理政方式的逐步优化和对依法治国以及依规治党规律认识的不断深化。
（一）党政联合立规的界定
一种理论的说服力在一定程度上取决于我们分析样本的数量，并且，我们不能完全用当下的标准去要求过去的规则。因此，为全面分析党政联合立规，本文将以新《制定条例》为依据，在制定主体、内容、保障、形式和属性要素等方面采取宽松的标准，以北大法宝数据库和中央办公厅法规局汇编的《中国共产党党内法规汇编》为依托，将新《制定条例》规定的党的中央组织，中纪委以及党中央工作机关和省级党委制定的，在内容、形式等方面符合党内法规要求的均纳入分析范围，以期获得较为全面的认知。
（二）联合立规的缘起与发展
新中国成立后，党要处理和面对的情势越发多样。当时，适用于革命战争时期的一些特定做法在全国推开，并且部分适用于特定年代的做法被全面铺开，对党和国家事业造成了不良影响，党内法规建设也未受到应有的重视。改革开放之后，邓小平指出，“思想一僵化，条条、框框就多起来了。比如说，加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”。在此情形下，实行党政分开，着力解决“着手解决党政不分、以党代政的问题”成为当时政治体制改革所要突破的重点。对于党内法规之作用，邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”
（三）新《制定条例》对于党政联合立规的定型化
新《制定条例》明确了党政机关可以联合制定党内法规，在相当程度上突破了传统理论中将党内法规视为“政党自治规范”的窠臼。“每一种法治模式当中都有一种政治逻辑”，就中国实践来说，“‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大人民眼里都是政府。只有党政分工、没有党政分开。”因此，在特定的如党政同责、党管干部以及党管人才等领域基于节省立规资源、推动规范实施等方面的考量，党规和国法的适当融合有其必要性。
三、党政联合立规的内在逻辑
从党内法规的发展历史看，无论是在制定主体、不同立规主体的立规权限、制定程序、规范事项等方面，党内法规的发展过程是逐步走向规范化的过程，也是自身特点不断显化的过程。党政联合立规的发展呈现出较强的制度化特点，既同历史上行之有效的做法相联系，也有助于推进法治国家建设和实现国家治理体系和治理能力现代化。
（一）接续行之有效的治国理政方式
早在1935年，中共驻共产国际代表团草拟了《中国苏维埃政府、中国共产党中央为抗日救国告全体同胞书》（即“八一宣言”），同年10月1日以中华苏维埃共和国中央政府和中共中央的名义在法国巴黎出版的《救国报》上发表，提出抗日救国十条具体主张。新中国成立后，1956年首次由党中央和国务院联合发布《中共中央、国务院关于加强农业生产合作社的生产领导和组织建设的指示》，这些实践证明了采取党政联合发文的形式能够取到较好的效果。“作为使松散的社会结构紧紧凝聚在一起的粘合物，法律必须巧妙地将过去与现实勾连起来，同时又不忽视未来的迫切要求。”这一从新中国成立之前就开始并且行之有效的做法在改革开放后得到了进一步发展，在实践中不断积累经验。随着实践的发展，党政联合发文衍生出了党政联合立规这一“更高级”的形态，2019年修订的《制定条例》对这一行之有效的做法予以肯认并作了必要的规范，有助于党政联合立规的规范化。
（二）进一步优化中国共产党治国理政的方式
联合立规于相当程度上有助于推动法律（党规）的实施。习近平总书记指出：“我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力。”所以，如何确保规范得到良好实施在相当长的时期内是我们法治建设的重点工作。在党管干部、党管人才和党政同责等领域，党规和国法的价值取向、实施方式以及规范对象等具有相当大的一致性，由党政联合立规予以规范能够减少党政机关沟通的成本，有助于整合力量实施法律和党规，构建起集中统一的规范实施体系，进而提升治理实效。并且，基于我国的党政体制，在法律和政策实施过程中，依靠“高位推动”往往是行之有效的方式，它是“具有中国特色党主导下的公共政策执行机制”，中国共产党是最高领导力量，具有最高权威，能最大限度整合各种资源，以执政党的权威为支撑，可以最大限度确保规定能落实。
四、党政联合立规的特征
（一）调整领域较具有特定性
（三）规范化程度不断提升
对于处于改革时代的中国，在条件不成熟之时制定法律或者党内法规可能适得其反。基于实践要求而产生的党政联合立规已经成为有效的治理方式，但实践中也存在着不甚规范之处，如何种主体能联合立规，可以就哪些事项联合立规，如何以规范的程序联合立规等有待明确，如有的党内法规由党组织和行政机关联合发布，而有的由党组织和行政机关党组发布，此种问题不一而足。联合立规这一行之有效的做法经新《制定条例》确认和升华，使以后的党内法规制定工作更为有章可循。
五、党政联合立规规范化的路径选择
（一）明确党政联合立规的主体
（二）明确“政府职权范围事项”
（三）规范联合立规的制定与发布
制定符合时代要求的党内法规是实现依规治党、全面从严治党的前提和基础性工程。如果说在法治建设的初始阶段我们立法经验不足，相当多的问题尚未有明确认识，所制定的法律和党内法规不可避免的会存在粗疏之处，那么，在法治建设已经取得重大进展的今天就必须更加重视法的质量，我们的追求应当从“有没有”升华为“好不好”。因此，有必要结合实践进一步规范联合立规，使联合立规活动不仅能更加科学，从源头上保证联合立规的合法性和科学性，更好地彰显依法治国和依规治党的需求。
此外，党内法规制定过程中的一大特点是较少附有规范草案的说明或解读，虽然新《制定条例》规定了向审议批准机关报送党内法规草案，应当同时报送草案制定说明。制定说明应当包括制定党内法规的必要性、主要内容、征求意见情况、同有关部门和单位协商情况等。而目前的党内法规少有公布草案说明的情形，草案说明作为判断特定规范立规目的、必要性、制定思路、所要解决的重难点问题等事项不可或缺的材料，不仅对于人们学习了解特定党内法规具有积极作用，还有助于通过了解规范意旨助力党内法规实施。因此，在不涉密的情况下，可以通过立规说明进一步阐明立规的问题，详细说明特定规范的立规理由、所要规范的事项、是否涉及政府职权范围事项、该规范的调整范围等，从而以权威性的说明明确规范的性质。
（四）构建更为刚性的监督保障机制
中国共产党作为中国的最高政治领导力量，其所制定的党内法规必然会对国家治理产生直接或间接影响，党内法规不可避免的具有外向性特征，会以直接或间接的方式对国家事务产生影响，因此，作为特殊公权力的党内法规制定权，理应受到必要的监督和约束。
结语
依靠严密、科学的党内法规体系已经成为中国共产党管党治党和治国理政的有效方式之一。党内法规是彰显中国制度优势的极佳说明，能充分展现中国特色社会主义法治体系的独特性和创新性。从实践角度而言，党政联合立规不仅在实践中有必要性，也符合我国宪制要求，全然以西方法治发展路径和法治模式来评判中国特色社会主义法治体系无疑是削足适履，必然难以得出科学的结论，也会对我国法治产生误解。党政联合立规是实现有效管党治党、依法行政以及党规国法有效衔接协调的基础工程，其规范程度必然影响我国法治建设水平，因此，党政联合立规必须真正实现立得住、行得通、管得了。从学理上说，党政联合立规作为能体现中国制度优势的制度设计和安排，应当在学理上不断凝练、推陈出新，用以符合时代要求的新理念、新思路、新办法适应管党治党和治国理政的新形势、新任务、新目标，并推动党政联合立规不断发展，并把这一制度优势转化为治理效能。
今后，党政联合立规应当坚持宪法至上、党章为本，以问题为导向、直面问题、解决问题，着力以更加严密的党内法规体系破解保持党的先进性征程中存在的问题，在坚守党规和国法必要分殊的法治要求下以及在保持党政联合立规自身特色的前提下积极吸收借鉴国家法律立法和实施中的有益经验，推动党政联合立规走向更高程度的规范化和法治化，实现党政联合立规与行政法律等国家法律的衔接协调，使之符合管党治党、全面从严治党、依法行政以及依法治国的需求，并为世界各国法治建设提供可资借鉴的中国智慧和中国方案。