一、地方立法法律责任制度几个基本原理
(一)关于法律责任的概念
(二)法律责任内容
目前我国从事立法研究的学者一般认为,法律责任的内容“由法律制裁、法律责任认定、法律责任实施主体、法律救济条款、法律责任免除条款以及时效条款等内容组成，其中法律制裁是法律责任的核心内容”⑸：
法律制裁是法律义务不履行的必然结果，亦即“第二性法定义务”，而义务的强制性也是通过法律制裁来支持的。值得我们地方立法工作者注意的是，法律制裁虽然是由国家强制力加以保证的，但这并不意味着法律制裁或者其所依靠的国家强制力是社会成员遵守法律的主要的甚至唯一的动力。“许多法学家将各种法律制裁(即不法行为的后果)看作法律的唯一动力。作者认为这种观点导致对法律很遗憾的误解。法律决不是仅压制性地推动的，它的主要功能是指引和协调，积极的推动比强制措施更为有益”⑹，因此，地方立法如果所设定的法律义务规定符合绝大多数成员的利益，那么法律制裁的作用主要是对社会上一些实在的或者潜在的违法者的一种威慑或者惩罚，而对其他大多数成员来说，法律制裁不仅是遵守法律的动力，同时也提供了一种必要的安全感。
当特定的违法行为发生后，法律责任的存在就是客观的，专门国家机关所能作的，只是通过法律程序把客观存在的责任权威性地归结于有责主体。国家机关既不能任意创造或扩大法律责任，也不能任意消灭或缩小法律责任。我国刑法、民法、合同法等法律虽然没有在法律条款中明确法律责任认定和实施主体，但法院是这些法律责任的认定和实施主体是不言自明的事实。但是地方立法由于其自身具有的具体化、可操作性等特点，同时，法律责任认定和实施主体往往是两个或两个以上，因此，必须在法律责任条款中明确法律责任的认定和实施主体。例如：《贵州省实施<中华人民共和国水法>办法》第34条规定:“违反本办法第二十三条规定，未在取水口安装经法定检验机构检定合格的取水计量器具的，由县级以上人民政府水行政主管部门给予警告，责令其限期改正;逾期不改的，处1000元以上2万元以下罚款。”
3、法律责任的其他内容。从立法角度出发，法律责任的内容还包括法律救济条款、法律责任免除条款和时效条款。
法律救济条款：“无救济即无处罚”是现代法制的一项重要原则。法律救济是使社会成员在强大的公权力面前得到公正的判断，防止出现错误处罚的重要补救措施。在地方立法中，救济条款一般是针对行政处罚的，例如，《贵州省气象条例》第30条规定“当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。当事人逾期不申请复议、不提起诉讼、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行”。
法律责任免责条款：法律责任的免除，是指行为人的行为已经违反法律规范应当受到法律的制裁，承担一定的法律责任，但因行为人的行为符合法定的免责条件，故此不再追究行为人的法律责任。例如，《行政处罚法》第25条规定：“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，……”。
随着我国行政法律制度日趋完善，《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》相继出台，对行政责任的救济、免责和时效方面均作出了明确规定;同时，地方立法技术也在《立法法》出台以后逐步规范，普遍认为：国家法律、行政法规已经作出明确规定的，地方立法一般不再作出相同规定。因此，近年来我省地方性法规中很少再就法律责任的救济、免责、时效作出规定。
二、我省地方立法法律责任设定存在问题分析
法律责任条款作为法律规范中的重要组成部分，本身应该具备严谨、周密、协调、明确、具体等特点，但从我国目前各省已经出台的地方性法规中的法律责任条款来看，却存在着不少问题，直接影响了地方性法规有效地施行。笔者遴选了贵州省近5年出台的部分地方性法规进行研究分析，归纳出以下几个方面存在的问题：
(一)法律责任条款的设定不协调、不衔接，甚至相互冲突
从地方立法的实际情况来看，设定法律责任条款冲突现象主要表现为两种类型：
二是同阶位的地方性法规之间设定的法律责任相互矛盾和不一致。与其他地方性法规的法律责任条款之间不协调或者相互矛盾的现象，在地方立法中也时有发生。如我省的《贵州省防洪条例》第15条规定：“禁止任何单位和个人破坏、侵占、损毁提防、护岸、闸坝、排涝泵站、排洪渠系等防洪排涝工程和防汛、气象、水文、通信等设施以及防汛备用器材、物料。”第40条规定：“违反本条例第十五条规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令其停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施;逾期不恢复原状或者未采取其他补救措施的，代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担，可以并处5000元以上5万元以下的罚款。”;而在我省另外一部地方性法规《贵州省河道管理条例》第22条中，对同一违法行为作出的是“除责令其停止违法行为外，可视情节给予警告、采取补救措施，处以30000元以下罚款;……”显然，在一省行政区域内同一违法行为依据不同的地方性法规，就会带来不同的法律后果，这就必然造成实际执法的混乱，导致不公。
(二)设定的法律责任条款照搬照抄上位法
由于缺乏对地方立法技术的理论研究，目前很多地方立法机关的立法活动纯粹属于无意义的“二次立法”，即将国家最高立法机关的现行法律和国务院的行政法规再重复一遍，往往是国家立法刚出台，地方随后就颁布实施国家立法的一些地方性法规;在立法项目上，盲目比照国家法律、行政法规，重复选题，而在具体内容包括法律责任条款的设定，也是大量照抄照搬国家法律、行政法规的条款规定。比如《贵州省人口与计划生育条例》第6章法律责任中第64条、第65条、第66条、第67条、第68条基本上是将《中华人民共和国人口与计划生育法》中法律责任条款照搬下来。
大量重复和照抄照搬上位法，使一些符合本地实际、有特色、能解决问题的内容被淹没了。问题是这种照抄照搬上位法的随意性很大，抄哪些，不抄哪些，抄多少，往往因立法者不同而异、因部门的“兴趣”而定。照抄照搬国家法律条文，其结果使制定的地方性法规篇幅冗长，内容繁杂，缺少特色，严重影响了地方立法的质量提高。同时，也在一定程度上降低了国家法律的效力，损坏了法律自身的完整性。照抄照搬上位法的条文，属于地方特色的内容少而又少，可操作性很差，不仅造成立法上人力、财力、物力的浪费，而且也影响了法规质量和法制的统一。如此，就很难发挥地方立法应有的作用和价值。
(三)法律责任条款规定过于原则、笼统，内容不明确
在地方立法中，有些法律责任条款规定的不明确、不具体，过于笼统、原则、抽象，是导致现实中执法混乱的根源。主要表现为：
1、没有明确执法主体。一方面，一些法律责任条款没有明确执法主体。例如，《贵州省公路路政管理条例》中法律责任只明确了处罚的种类和幅度，但由谁去执法，却没有明确规定;另一方面，少数地方性法规混淆了主管部门、监督检查部门和执法部门三者间的区别，把三者混为一谈。例如，《贵州省反不正当竞争条例》在第21条规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门是不正当竞争行为的监督检查部门”，却没有在法律责任中明确具体的执法部门，这就是明显混淆了监督检查权和执法权，监督检查部门和执法部门之间的区别。
2、对法律责任的表述量化程度不高。现行很多地方性法规的法律责任条款，只是满足于抽象的法律责任表述，似乎抽象性法律责任条款本身就能发挥法律效力而无须任何具体要求。尤其是对于行政处罚，只是笼统的规定给予罚款或者其他形式的行政处罚，但没有具体明确地规定裁量幅度，即缺乏分开档次、区别对待的具体规定。例如，《贵州省荒山有偿使用管理条例》第28条规定：“非法出让、转让、拍卖、出租、抵押荒山使用权的，县级以上国土行政管理部门有权没收其非法收入，并依法给予处罚。”这种空泛的、不加区别的、没有量化的条文，不利于对违法行为的惩处，影响地方性法规的施行及权威。
(四)行政机关工作人员法律责任条款的设定存在缺陷
各省地方性法规设定的行政机关工作人员的法律责任承担模式或者责任承担顺序几乎一致，大致分为三个层次：第一，国家行政机关工作人员违法或不当行使行政职权侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，情节轻微的，由有关国家机关给予行政处分;第二，侵犯公民、法人或者其他组织合法权益并造成损害的，由有关国家机关给予国家赔偿。对于有故意或者重大过失的行政机关工作人员，国家机关在给予当事人赔偿后有依法予以追偿的权利;第三，国家行政机关工作人员的行为情节严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任。该三个层次在逻辑关系上呈明显的递进关系，责任后果随行为人的行为危害程度而逐渐加重。这一逻辑关系表面上看似乎合情合理，但稍加分析便可发现，相对于其他公民而言，国家行政机关工作人员的责任承担层次中,明显缺失行政处罚责任和行政不作为的责任。
(五)行政处罚罚款设定普遍化倾向严重
(六)没有与义务性条款相对应的法律责任条款
责任主体的行为模式和其法律后果应当相对应。法律文件中的行为模式和其法律后果只有相对应，才会具有比较好的规范调整功能。
地方性法规中的义务性条款一般都是比较明确、具体的规定。在一定条件下，地方性法规中义务性条款所具有的作用、意义和价值的熟悉取决于法律责任条款的支持和保障，若没有相对应的法律责任条款的支持和保障，其作用、意义和价值就会大大减弱，在社会实践中一旦遇到违反义务性条款的行为时，就会发现这些义务性条款显得软弱无力，难以起到其自身应有的规范调整作用。这种情况在我省地方性法规中普遍存在，不再一一举例。
三、地方立法设定法律责任缺陷矫正建议
“法治应当包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”⑼。提高立法质量是十六大报告对法制工作提出的更高要求，而地方立法法律责任条款的设定缺陷，直接影响了地方立法的实施效果。因此，对地方立法在法律责任设定中存在的问题，应当采取一定的措施矫正，进而提高地方立法质量：
(一)加强法律责任条款的衔接和协调
法律冲突的现象在世界各国普遍存在，不是中国法治之特有。各国法治发展的历史长短不同、立法技术优劣不同、法治发达程度不同，都一定程度地影响着法律冲突现象严重与否。
就我国而言，立法主体的多元性是法律冲突的首要原因。不同立法机关在立法时只考虑部门利益、地方利益，对同一事项作出不同立法，是产生法律冲突的重要原因。其次，新旧体制转型，社会关系变化急剧，必然产生新旧法律的矛盾。与此同时，我国有关法律文件的清理、修改、补充等规定并未形成制度，实际工作远远落后于现实需要。
在地方立法中防止和消除立法冲突，是一个涉及面广且很复杂的系统工程。结合我省目前实际情况，建议采取以下措施，使法律责任条款和谐一致：
1、地方立法在有上位法规定的情况下，设定法律责任不得扩大或者缩小制裁权限，减少、变更或者增加制裁条件或者手段、幅度⑽。应该补充的是，在法律、行政法规空白时，不抵触原则允许地方性法规先于制定，但是一旦法律、行政法规对此又作出规定时，“先占”的地方性法规仍不得与其相冲突、相矛盾。否则需要相应的废止或者修改。
2、要对现行的地方性法规、政府规章的法律责任条款进行系统的清理，对明显存在与其他法律规范不协调的法律责任条款，应当按照立法程序予以修正或者废止。
3、进一步加强备案工作，以对法律责任条款有不适当的情形予以制约或者纠正。省级人大常委会和省人民政府应当有专司法规、规章备案审查的机构或者人员，建立必要的受理、审查、处理立法冲突的制度(包括裁决的权限和程序)，并完善公民对立法冲突的申诉制度。
(二)设定法律责任条款要杜绝照搬照抄上位法
我国社会主义法律体系尚处在建立过程中，需要用法律规范的事项比较多，不少“法律空白”需要填补，不少过去制定的法律因为情况变化了，需要修改、补充或废止，如果不保持适当的较快的立法步伐，法律供不应求，就会阻碍经济的发展和社会的进步，法治也很难实现。从这个意义上讲，追求一定的立法数量在目前还是必须的，但数量的增加要以提高质量为前提。在地方立法中，应该杜绝小法抄大法、下位法抄上位法的“三世同堂”，甚至“四世同堂”的现象发生，避免因重复立法所造成的立法资源浪费，减少立法成本。
具体到法律责任条款的设定，要遵循同国家法律法规相统一的原则，按照上位法的精神，结合本地的实际需要，对所要规范的事项尽可能地作出具体明确的规定，需要几条就规定几条，不必追求内容的完整配套和章节条款的一应俱全。
(三)明确执法主体，量化法律责任
2、量化法律责任。法律责任的幅度要与不履行法定义务的行为的危害程度相适应。地方立法工作者要考虑该法律责任所对应的行为的各种情况，能够适应于其所对应的行为的各种情节。对同一不履行法律义务的行为，根据情节不同、危害程度不同，其承担的法律责任也不相同，使危害程度不同的不履行法定义务的行为，都能适用相应的法律责任。地方立法工作者为此就要估量不履行法定义务行为危害程度的差异，并为其设定不同幅度的法律责任。此外，对罚款，应尽可能减少行政执法机关自由裁量权的幅度，以防止执法不公正的问题。
(四)合理设定行政机关工作人员法律责任
法律面前人人平等的法治原则不允许法外特权的存在，行政机关工作人员也不例外，他们虽然受托行使国家行政权，其身份(社会属性)有别于一般公民，但并不能因此而否认其天然的“公民”(自然属性)身份。作为行政权力的代行者，他依法拥有法定的职权，使他在履行行政职责时拥有一定的便利，但在行使行政权的同时，他依然必须尊重和服从社会公共秩序。
(五)行政处罚罚款普遍化的矫正
1、设定罚款必须要有正当化的立法取向
罚款设定必须服务于公共目的。当处罚与特定利益集团的利益相衔接，如增加收入、扩大税收基础、弥补财政收入不足时，罚款的正当性便丧失殆尽。因此，在罚款设定上，明确罚款设定的目的，并保证其始终服务于公共利益，应当是地方立法立法者的责任。
2、协调配置各种行政处罚种类
立法是一门科学，有其内在的规律性，其中协调性是一个重要的方面。“立法要协调，就要求各种法之间的纵向和横向关系均协调一致”⑿。既然罚款的功能是有限的，地方性法规在设定法律责任时，就要综合考虑各种法律责任方式(比如警告、吊销许可证照等)，来实现内部法律责任配置的协调以及法规之间法律责任配置的协调。
3、协调配置罚款与前置纠错措施
罚款是要求行为人承担额外的金钱给付义务，通过增加违法行为的成本，达到遏制违法行为、维护行政管理秩序的目的。实践中，如果在设定和实施罚款前，不要求行为人改正已发生或正在进行的违法行为，则极有可能产生“以罚代管”的现象，罚款将成为违法行为继续存在的通行证，这显然有悖于罚款设定的最初目的。因此，建议在设定法律责任时，在罚款前增设前置纠错程序，以实现规制目的。
(六)建立法律责任与义务性条款的对应关系
原则来讲，法律责任条款应当与法律条文中的义务性条款完全对应起来，不能出现义务性条款与法律责任的脱节现象，不能出现法律中义务性条款严厉有余，而法律责任条款宽泛的现象。这是从违法行为与法律责任的关系的角度提出的要求，即不履行法定义务的行为就应当承担相对应的法律责任。因此，地方立法在拟订法律责任条款时，应当首先着手对法律义务进行梳理。通过对法律义务性条款进行梳理，立法者能确定法律规范中的义务性条款的布局，弄清本法案涉及的义务性条款有多少，分布在哪一部分，如果不履行，将产生何种后果，进而弄清义务性条款如果不履行，哪些已经有上位法的规定，哪些尚无上位法的规定，并分别处理：1、对那些上位法已经有法律责任规定的，应当考虑如何进行量化;2、对那些尚无上位法规定的，要考虑如何设定法律责任。只有这样，立法者才能逐一列举出本法案所规定的不履行法律义务的法律责任条款。
1、张文显著：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第101页。
2、董玉鹏著：《论责任的转化及权利义务的守恒》，法律论文资料库。
3、凯尔森著：《法与国家的一般理论》，沈宗灵翻译，中国大百科全书出版社1996年版，第73页
4、张文显主编：《法的一般理论》，辽宁大学出版社1988年第164、222页。
5、汤唯、毕可志等著：《地方立法的民主化与科学化构想》，北京大学出版社2002年版，第329页
6、N.麦考密克与O.魏因伯格尔:《制度与法律理论》1986年第47-48页注(9)
7、周旺生著：《立法学》，法律出版社2004年版，第222页
8、汪永清著：《行政处罚法适用手册》，中国方正出版社1996年版，第2页
9、亚里士多德著：《政治学》，商务印书馆1983年重印本，第199页
10、刘莘著：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第68页
11、《行政违法行为及其责任》，前苏联B。M拉扎列夫，载《苏维埃国家与法》1985年第8期，转引自西南政法学院编印资料
12、周旺生著：《立法论》，北京大学出版社1994年版，第197页