【副标题】以《土地管理法》第62条第2款为视角
【作者】孙建伟（法学博士，安徽财经大学法学院讲师，北大法律信息网签约作者）
内容提要：法教义学视野下“一户一宅”与“户有所居”之间存在主次关系，且“户有所居”的现行法律实现路径有待构建。实践中可归纳出单一“一户一宅”、“一户一宅”和“一户一居”并存、单一“一户一居”三种广义的“户有所居”实现模式，而狭义的“户有所居”则主要表现为“一户一居”。“一户一居”的实现方式主要是“集中安置”，包括村民自治安置和政府组织安置两种类型。当下，前者需对农村集体宅基地规划与监管、宅基地使用权适度放活、集建房屋及土地的产权明晰三方面内容进行制度建构；后者除前述制度外，还需构建“集中安置”融资监管制度、宅基地置换制度和集体收益民主管理制度；而长远之道在于制定专门的《农村宅基地管理法》。
关键词：“户有所居”；“一户一宅”；“一户一居”；村民自治安置；政府组织安置；《农村宅基地管理法》
一
问题的提出
2019年全国人民代表大会常务委员作出了修改《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）的决定，其中将原《土地管理法》第62条第2款修改为现行《土地管理法》第62条第2款，即“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”。这就将2014年中央审议通过的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中的“探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，健全农民住房保障机制”进行了法律转化，并吸收了2018年国务院发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》（以下简称“《总结报告》”）中关于健全宅基地权益保障方式的建议。由此，“户有所居”从政策概念转化为法律概念。
二
“户有所居”的法律规范分析
从上述文献看出，有关“户有所居”的研究主要从两个角度展开：一是基于已有改革实践进行经验总结，从而针对实践中的问题提出对策；二是围绕“户有所居”展开法社会学的制度建构，以期为未来我国宅基地制度改革提供可行方案。然而，当下“户有所居”已从政策概念转换为法律概念，因而有必要回归法教义学对其进行分析。
（一）“户有所居”法律定位的分析
目前，以“户有所居”为关键词在北大法宝进行全文检索，可检索到2部法律、1部行政法规、17部部门规章；以“户有所居”为关键词在北大法宝进行标题检索，只能检索到5部地方规范性文件。故而，本文将对以上文本进行规范分析。
（二）当下“户有所居”实现方式的梳理
而在现行法律体系中，能对《土地管理法》第62条第2款进行法律补充的应是地方规范性文件。笔者在以“户有所居”为关键词进行标题检索时，发现了5部地方规范性文件。其中，1部为北京市人民政府出台的《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），其他4部分别是北京市朝阳区、丰台区、顺义区、密云区根据《指导意见》而发布的《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的实施办法（试行）》（以下简称“《实施办法》”）。《指导意见》指出，要“坚持规划引领管控，落实村民户有所居”，具体包括依法编制村庄规划、严格执行村庄规划和分区分类落实村民“户有所居”等内容。其中，在分区分类落实村民“户有所居”中明确了四种实施途径：
一是“对已经在城镇稳定就业并纳入城镇职工社会保障体系的村民，可通过纳入本区居民住房保障体系实现户有所居。没有宅基地但已享受保障性住房的村民，村集体不得再为其提供宅基地；已有宅基地再申请保障性住房的村民，应按有关要求处置地上房屋并退出原有宅基地，不退出的不得为其提供保障性住房”。
三是“对已依法、合理取得宅基地的村民，引导其在符合村庄规划的前提下，经乡镇政府审批，通过在原有宅基地上适当增加建筑面积缓解住房紧张，实现户有所居”。
四是“对无法通过上述三种途径落实村民户有所居的，可通过合理安排建设用地指标、村庄整治、废旧宅基地腾退等多种方式提供宅基地空间，缓解村民住房紧张问题，并严格按照申请条件进行审批”。
概括起来，《指导意见》中实现“户有所居”的方式包括享受保障性住房、集中建设住房、原宅基地上增扩建、腾退土地四种。
其中，北京市丰台区出台《实施办法》第7条明确指出，丰台区全部村庄为城镇集建型村庄，应通过村民整体搬迁上楼、集中安置的方法保障户有所居；第8条规定，已有北京市保障性住房资格而无宅基地的家庭可纳入丰台区居民住房保障体系当中；第9条规定，对具备条件且村民有积极性的村镇，鼓励其建设村民公寓、住宅小区等方式，引导村民集中居住。由此可知，北京市丰台区根据其自身特点主要采取集中建设村民住房的方式保障村民户有所居，同时亦有北京市保障性住房“兜底”。朝阳区落实户有所居的途径与丰台区基本一致，亦主要通过拆迁安置上楼、保障性住房“兜底”的方式，稍有所不同的是村民可对房屋进行翻建以实现户有所居。密云区也主要通过集中建设住房、宅基地增扩建、保障性住房“兜底”以及腾退土地四种方式保障户有所居。顺义区保障村民户有所居的方式与北京市人民政府出台的《指导意见》基本一致。综上可知，北京市四个区保障村民户有所居的方式主要是集中建房和保障性住房“兜底”，也因各区具体情况不同出现允许村民宅基地增扩建的情形。
（三）现行规范评析
三
实现“户有所居”的类型及评析
在法律规范视角下，“户有所居”是继“一户一宅”之后又一种保障农民居住权益的实现方式。而根据“户有所居”的字面意思，即为每户应有其所居住的地方，因而在此语境下每户居住的条件不限于拥有一处宅基地，还可包括其他居住方式。由此，“户有所居”的含义就有了广义和狭义之分，广义内涵侧重于实现保障农民居住权益之目的，狭义内涵侧重于保障农民居住权益之方式。由于《土地管理法》第62条第2款的增加只是我国宅基地制度改革中的一环，且我国宅基地制度改革尚在进行中，因而欲对实践中的“户有所居”实现路径予以分析，应采用广义的“户有所居”予以审视，以尽可能涵盖现实。
（一）实践中广义“户有所居”实现的三种基本模式
“户有所居”作为我国宅基地制度改革中的一项重要举措，必然与我国宅基地制度改革同频发生。2015年2月之后，我国先后在全国33个县（市、区）启动了首轮农村宅基地制度改革试点，包括北京市大兴区、河北定州市、上海市松江区等市区。2020年9月，我国104个县（市、区）和3个地级市启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。为此，本文以第二轮宅基地改革试点中的104个县（市、区）和3个地级市为样本进行全样本分析，以总结归纳出实现农民“户有所居”的基本模式。通过对样本进行归纳分析可知，在宅基地制度改革试点中，主要呈现三种保障农民“户有所居”的基本模式。
三是单一的“一户一居”模式。该模式较为彻底地抛弃了传统的“一户一宅”制度，主要目的在于保障村民的居住权益。而该模式在实施过程中，其所采用的保障村民居住权益的方式与“一户一宅”和“一户一居”并存模式中的“一户一居”方式有所重合，即多采用“集中安置”的方式。上文已论述，故不再赘言。但与并存模式有所不同的是，该模式中出现了通过保障性住房实现“户有所居”这一方式。具体而言，此种方式主要适用于已在城镇稳定就业并纳入城镇职工社会保障体系的村民，由于此类村民本质上已经实现了从农民到市民的身份转换，因而他们的居住权益已不再通过宅基地予以保障。而在已统计的样本中，秉持此种模式的试点地区只有5个，占总样本数的5%，这些试点地区主要在北京、上海。以上三种模式适用情况如下表所示。
表1“户有所居”模式适用情况
（二）狭义“户有所居”定位及实现方式的评析
四
诚如上文分析，狭义的“户有所居”本质上是要实现“一户一居”，而实现“一户一居”的主要方式是“集中安置”，“集中安置”又可分为村民自治安置和政府组织安置。为此，下文将分别对这两种安置方式所需的法律制度进行构建，并指出未来法律所需调适之处。
（一）村民自治安置所需的法律制度
对于村民自治安置，实践中各试点地区政府大多采取鼓励态度，同时部分试点地区政策文件中也明确指出采用此种方式需要村集体实力强、村民积极性高等条件。由此可知，政府部门在一定程度上已认识到在村民自治安置过程中需要来自村民自下而上的推动力方能完成这一组织任务。同时，笔者认为，除了上述条件外，政府仍需建立以下制度以促进村民顺利实现自治安置。具体而言：
（二）政府组织安置所需的法律制度
在政府组织安置过程中，其所需法律制度会与村民自治安置所需法律制度相重合，如上文所述的村民自治安置所需的三类制度也均是政府组织安置过程中所必需的，故而不再赘述。但也有部分法律制度应是政府组织安置过程中所特需的，具体包括：
三是集体收益民主管理制度。在村民自治安置过程中，往往会节约出一部分宅基地，这些宅基地在法律放活的情况下则能成为联建村民提高收入的资产，而这些资产的分配在联建村民内部分配即可。但在政府组织安置过程中，也同样会节约出一部分宅基地，所涉宅基地面积会较大、人数会较多，此时则需要通过村集体组织进行民主管理。村集体可以将各户所剩宅基地以作价入股的方式作为村集体的共同资产，这些共同资产该如何使用和管理应由村集体共同决定。由此，未来乡镇政府可以指导的方式帮助村集体逐步建立较为完善的议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制、矛盾纠纷调处机制等，促进农村土地基层管理的民主决策、民主管理、民主监督，提升村级集体经济组织依法管理的能力。
（三）未来法律的调适之道
从目前“一户一宅”和“户有所居”的实践格局来看，以“一户一居”为主要实现方式的“户有所居”模式尚未成为宅基地制度改革中的主流形态，但正如上文分析那样，未来极有可能形成“一户一宅”和“户有所居”并存的局面，因而可以预见未来“户有所居”模式还会不断发展壮大。为此，笔者认为，未来法律的调试之道应分为当下和长远之道。
首先，就当下而言，笔者认为有必要基于上文所分析提出的各项制度对现行法律进行修改和补充。
一是对于农村集体宅基地的规划，现行《土地管理法》第三章对我国土地利用总体规划进行了明确规定，同时《土地管理法》第19条要求县级政府在制作土地利用总体规划时应明确每块土地的用途。然而，对于农村集体宅基地的监管，当下并未形成较为成熟的法律制度，但在不少试点地区的政策文件中却有规定。为此，笔者认为，未来可由地方人大及其常委会根据各地区的实际情况先行制定农村集体宅基地监管制度并以地方规范性法规的形式固定下来。
二是对于宅基地使用权，虽然《民法典》第362条明确规定了宅基地使用权，但只规定了占有和使用两项权能，这就限制了农村宅基地的市场价值。在笔者看来，经“集中安置”后，我国农村宅基地会形成两种宅基地形式：一种是保障性宅基地；另一种是资产性宅基地。前者是集建房屋所占用的宅基地，后者则是节约出来的宅基地。对于这两种宅基地应构建不同的法律制度，而当下《民法典》第362条本质上是以保障性宅基地为基础构建的宅基地使用权权能，必然无法为资产性宅基地提供必要的法律制度支撑。因而，未来应对《民法典》第362条中的宅基地使用权进行扩张性解释，增加收益权能，允许这部分土地进行租赁、抵押、流转。
三是对于集建房屋的产权。农村集建房屋的所有权本质上与一般的建筑物区分所有权别无二致，理应遵循《民法典》第六章的规定。但有所不同的是，农村集建房屋是在保障性宅基地基础上的，因而此类房屋只能在村集体内部流转，且流转后不得再次申请。因而，未来亦可先通过制定地方性法规的形式对其权限进行限制。
四是“集中安置”的融资监管。由于我国目前并未形成体系化的金融监管法，因而“集中安置”过程中的融资监管无法从现行法律中找到解释的基础，只能先由地方人大及其常委会通过地方性法律法规予以固定，希冀未来能够上升到法律层面。
五是宅基地置换制度。目前部分试点地区的政策性文件明确了此种制度，因而未来可通过对实践的总结逐步完善该制度，并通过地方性法规的形式确定下来。
六是集体收益民主管理制度。对于该制度，《村民委员会组织法》实际上已有明确规定，如第24条第2款规定从村集体经济所得收益的使用需经村民会议讨论决定，同时第9款进行了“兜底性”补充。此外，《村民委员会组织法》第五章具体规定了村集体的民主监督和民主管理程序。因此，未来可将该制度“嫁接”到《村民委员会组织法》中。
总之，笔者认为，未来可将上文所述及的当下之道作为制定专门法的实践基础，通过对实践中所形成的制度不断完善，并将其统合到《农村宅基地管理法》当中。
五
结语
-向上滑动，查看完整目录-
《上海政法学院学报》2024年第1期目录
【《民法典》的解释与适用：合同编解释专论】
1.论《合同编解释》对撤销权人的三重保护
——以《合同编解释》第46条为中心
王利明、潘重阳（1）
【企业合规专论】
2.有效合规管理的基本原则
陈瑞华（14）
【交叉学科研究：民事诉讼法与民法】
3.恶意民事诉讼侵权行为与损害赔偿责任
杨立新（32）
4.民事程序分类研究
吴英姿（53）
【涉外法治研究】
5.美国法中的“长臂管辖权”：从民事诉讼到法律的不当域外适用
吴云（69）
【宅基地法律制度专题研究】
6.“户有所居”的法律实现路径探究
——以《土地管理法》第62条第2款为视角
孙建伟（89）
7.农村经济变革下宅基地资格权的法律构造
牛英豪（103）
【初创学者佳作】
8.论通用人工智能治理中管制与反垄断的协同
许丽（117）
【经典译介】
9.合规监管能改进企业合规吗？
[加]克里斯蒂·福特[美]大卫·赫斯著
《上海政法学院学报》创刊于1986年，原名《法治论丛》。根据清华大学“中国期刊网”的发行情况统计，该刊现有机构用户2000多家，其中，国外用户175家，分布在27个国家和地区，个人读者分布在28个国家和地区。目前，该刊与“北大法宝”、清华大学“中国知网”、“万方数据库”、“中文科技期刊数据库”（维普网）等国内四大数据库，以及人大报刊复印中心数据库均有签约，每期内容全文收录。从2004年起，该刊多次获得荣誉。连续荣获“上海市高校优秀学报”称号；2006年起，连续荣获教育部和全国高校期刊研究会颁发的“全国优秀社科期刊”称号。