三《条例》限制赔偿政策的事实根据论―答记者问见解的问题性
(一)“特殊立法政策”的内容和事实根据
(二)“特殊立法政策”的事实根据论的问题性
(一)放弃“区分不同案件分别适用法律”原则的必要性
(二)解决医疗侵权赔偿案件法律适用问题的代替方案
结论
三《条例》限制赔偿政策的事实根据论―答记者问见解的问题性[44]
如前所述,答记着问强调,条例“体现了国家对医疗事故处理及其损害赔偿的特殊立法政策”。那么,答记者问所说的特殊立法政策的内容是什么呢在损害赔偿问题的处理上,条例所体现的立法政策与民法通则所体现的立法政策有什么不同呢条例所体现的特殊立法政策又是以什么事实为根据的呢被作为根据的那些“事实”是否符合客观现实呢即便符合客观现实,以这些事实为根据,是否能够证明条例对医疗事故损害赔偿的限制性规定具有政策上的合理性呢这些就是本节要检讨的问题。
(一)条例所体现的特殊立法政策的内容及该政策的事实根据
条例第1条规定,制定条例的目的是“正确处理医疗事故,保护患者和医疗机构及其医务人员的合法权益,维护医疗秩序,保障医疗安全,促进医学科学的发展”。条例起草者卫生部的汇报指出,修改办法的经济补偿制度的原则是“既要使受损害的患者得到合理赔偿,也要有利于我国医疗卫生事业和医学科学的健康发展”[45]。答记者问的表述与卫生部汇报的见解基本相同,但更为直截了当。它指出,条例之所以要对赔偿金额作出限制,就是“为了推动医疗卫生事业的发展和医疗技术的进步”,换言之,如果不对医疗事故的赔偿范围和标准作出现行条例所作出的限制,如果法院对医疗事故引起的赔偿案件适用体现了实际赔偿原则的民法通则的规定,那么,我国医疗事业的发展和医疗技术的进步就会受到不利的影响[46]。由此可见,答记者问所强调的特殊立法政策的“特殊”之处,亦即在赔偿政策上条例与民法通则的不同之处,在于条例以保障和促进医疗事业的发展这一公共利益来限制患者或其遗属原本根据民法通则所体现的实际赔偿原则所可能得到的赔偿这一个别利益。笔者在此将该政策简称为“公益限制赔偿政策”。
根据答记者问的说明,条例所体现的公益限制赔偿政策是以下述被政策制定者所认定的四项事实为根据的。①医疗行为具有较高的风险性,②我国医疗行业具有公共福利性,③我国医疗机构的承受能力有限,④我国的经济发展水平较低。对照条例起草者卫生部的汇报可以发现,答记者问所提出的事实根据论,除了其中的第①项似乎是答记者问自己的看法(笔者不知道卫生部是否在其他正式场合表达过这样的见解)以外,基本上反映了卫生部在汇报中所表达的见解[47]。
(二)“公益限制赔偿政策”的事实根据论的问题性
1．医疗行为的高风险性不能说明条例限制赔偿的正当性。
(1)答记者问也许是想说:高风险性这一客观因素的存在,降低了过失这一医疗侵权的主观因素在赔偿责任构成中的意义。人们应当承认以下两个事实,①在医疗过程中,即使医务人员充分履行了注意义务,也未必能够完全回避诊疗的失败及由此引起的患者人身损害的发生;②即使医务人员在实施医疗行为方面确实存在过失,损害后果的发生也往往在一定程度上与该项医疗行为固有的风险性存在一定的关系。因此,在设计医疗事故损害赔偿制度时,应当考虑到医疗风险这一客观因素在损害形成中所起的作用,不应当把在客观上应当归因于医疗风险的那部分损失也算在医疗机构的头上。条例对赔偿数额作出限制反映了医疗事故损害与医疗风险之间存在一定程度的关系这一事实,因此是合情合理的,是正当的。
2．即使我国医疗行业具有公共福利性质,以此为据限制赔偿也是根本没有说服力的。
(1)我国医疗行业的公共福利性主要表现在以下几个方面。①在我国医疗服务体系中占主导地位的公立医疗机构,是非营利性医疗机构,是公益事业单位,它们所提供的医疗服务对患者而言,具有一定的福利性质。②政府对公共医疗事业的财政投入将随着经济的发展逐年增加。政府的财政投入为公共医疗事业的发展和医疗技术的进步,从而为广大患者能够享受到更好的医疗服务创造了一定的物质条件。政府对非营利性医疗机构实行税收优惠和合理补助的政策,为这些机构的福利性医疗服务提供了一定的支持。③政府为了增进广大人民群众的医疗福利,减轻患者个人的医疗费用负担,在城镇为职工建立作为社会保障的基本医疗保险制度,在农村推行和资助合作医疗制度,邦助越来越多的农村居民在当地也能得到基本的医疗服务。④政府考虑到广大人民群众的负担能力,对医药品市场价格和非营利性医疗机构的医疗服务价格进行适当的控制。
(3)正是因为医疗行业具有公共福利性这一事实决定了因医疗事故而引起的医患之间的赔偿关系具有不同于通常的债务不履行或通常的侵权所引起的赔偿关系的特征,所以条例起草者才将该事实作为调整这种赔偿关系的特殊政策的依据之一。如果不考虑医疗行业的公共福利性,如果不以该事实为依据制定特殊的赔偿政策,而是完全根据或照搬民法通则所体现的实际赔偿原则,那么,医疗事故赔偿的结果,不仅对于赔偿义务人医疗机构可能是不公正或不公平的,而且会使国家利益和广大患者群众的利益受到不应有的损害。
笔者认为,上述见解（假定确实存在）,根本不能说明条例限制赔偿政策的合理性。
(1)答记者问在论证限制赔偿政策具有合理性时,只提“我国医疗行业具有公共福利性”这一“事实”,不提我国的医疗行业和医疗服务在相当范围和相当程度上已经市场化和商品化,我国的绝大多数公民还得不到医疗费负担方面的最基本的社会保障这两个有目共睹的现实。这种论法很难说是实事求是的。“我国医疗行业具有公共福利性”这一事实认定，本身就是非常片面的;这一“事实”作为答记者问所支持的条例限制赔偿政策的前提之一,本身就是在很大程度上难以成立的。
笔者之所以强调上述两个方面的事实,并非为了批评现行的医疗福利政策,而仅仅是为了指出以下两个多样性的存在。第一个多样性是医疗行业或医疗服务与医疗福利的关系的多样性。医疗行业既存在福利因素又存在非福利因素,既存在公益因素又存在营利因素;有的医疗服务具有福利性,有的医疗服务则没有福利性;有的医疗服务具有较高程度的福利性,有的医疗服务只有较低程度的福利性。第二个多样性是患者与医疗福利政策的关系的多样性。有的患者能够享受较多的医疗福利,有的患者则只能享受较少的医疗福利,有的患者则完全不能享受医疗福利;能够享受医疗福利的患者既有可能选择具有福利性的医疗服务,也有可能选择没有福利性的医疗服务;享受基本医保的不同患者所享受的医保利益又可能存在种种差别甚至是巨大的差别。据此,我们应当承认,支持医疗事故赔偿限制政策的公共福利论无视这两个方面的多样性,严重脱离了现实,因而没有充分的说服力。
(2)即使医疗行业所具有的公共福利性能够成为限制福利性医疗服务享受者的医疗事故赔偿请求权的正当理由之一,现行条例关于医疗事故赔偿的规定,由于没有反映以上笔者所指出的患者与医疗福利政策的关系的多样性这一有目共睹的客观事实,所以它不仅违反了条例起草者卫生部所主张的公共福利论的逻辑,而且从公共福利论的观点看,它又是显失公正和公平的。
②公正性是良好的法律制度的基本标准之一。如果答记者问和卫生部汇报所主张的公共福利论,从所谓“患者能够获得的赔偿数额与该患者自付的医疗费用应当实现某种程度的等价性”的观点看,确实还带有那么点“公正性或公平性”的意味的话,那么,卫生部在以我国医疗具有公共福利性为事实根据之一设计医疗事故的赔偿制度时,就应当充分注意患者与医疗服务福利性的关系的多样性,所设计的赔偿制度就应当能够保证各个医疗事故的被害患者都有可能按照所谓“等价性”原则获得相应数额的赔偿。很可惜,现行条例的赔偿规定在这个问题上犯了严重的一刀切的错误。说的极端一点,它使得医疗费用自付率百分之百的患者,在其他条件相同的情况下,只能获得医疗费用自付率几乎接近于零的患者所能够获得的赔偿数额。
(3)即使我国医疗行业具有相当高度的、相当广泛的、对不同的患者而言相当均等的福利性(比如达到了日本或一些欧州国家的程度),以其为据限制医疗事故赔偿也是没有说服力的。
②如果说社会福利在有些资本主义国家(比如美国)的一个时期内,曾被仅仅视为国家对社会的弱势群体的特殊照顾或恩惠(不是被视为福利享受者的法律上的权利)的话,那么就应当说在社会主义国家,它当然应当被首先理解为国家性质的必然要求。我国只要还坚持宣告自己是社会主义性质的国家,就必须坚持这种理解。以医疗行业的公共福利性为理由的医疗事故赔偿限制论,似乎缺少鲜明的社会主义观念,自觉或不自觉地把医疗福利仅仅理解为政府所采取的一种爱民利民政策。
[论文关键词]法律监督内部关系概念
一、法律监督内部关系的概念
“法律监督内部关系”一词，可以从两个层面来理解。一是指法律监督各项权能之间的关系。法律监督各项权能共同构成法律监督职能，是法律监督职能的具体内容，它们之间的关系自然属于法律监督内部关系的范畴。二是指法律监督主体之间的关系，是检察系统内部各功能主体在履行法律监督职能中或者为了保障和促进法律监督职能而形成的关系。这两层涵义是有联系的。法律监督各项权能之间的联系直接决定和影响了法律监督各主体之间的关系，或者说，法律监督各主体之间的关系，应当由法律监督各项权能之间的客观联系所决定，理应是对它的全面反映。从这个角度来说，两层涵义本质上具有一定的同一性。不过从本文写作的目的来说，从第二个层面来界定法律监督内部关系更为恰当。因为法律监督各项权能之间的联系最终仍然要通过构建合乎其要求的主体关系来实现。此外，主体关系的构建不仅仅要考虑权能之间的客观联系，而且要考虑更多的要素，这些要素虽然与权能之间的联系无关，但是对权能的有效发挥有着不容忽视的作用。据此，本文中的法律监督内部关系一词采用第二个层面的涵义。
这一涵义包括了以下两层内容：
1.法律监督关系是指检察系统内部各个功能主体之间的关系。主体是一个含义十分复杂的词语，在不同的学术领域有着不同的内涵。如在哲学领域，主体是相对于客体的一个概念，是指在事物之间发生联系的过程中，起主动作用的事物。法学中的主体是与法律关系一词紧密联系的，确指法律关系中的人。如在行政法关系中，行政行为的发出者和接受者都是行政法律关系的主体。本文中的主体并不考虑上述两个层面的意义，而是特指所有的检察机关、检察机关的业务部门（机构）和监督管理部门以及这些部门内的职能人员。
2.法律监督关系是指各个功能主体之间在履行法律监督职能过程中或者为了保障、实现法律监督职能而产生的关系。每一个功能主体在对外履行法律监督职能时，难免要与其他的主体发生关系，比如下级与上级、侦查与批捕，等等。为了确保法律监督职能的有效实施，在检察系统内部还存在对职能部门进行监督和管理的部门，它们之间也会发生一定的关系。这两类关系是法律监督内部关系的实际内容。
学术领域对每一个概念的界定都与界定者的研究目的与研究范围直接关联，本文的这种界定也是由本文的写作任务和目的决定的。本文的出发点不是要从一个超然的角度来阐述、介绍或者评价检察系统的内部关系，而是要研究如何使法律监督主体与法律监督职能更为完美地结合到一起，换言之，就是要研究解决如何更好地促进检察系统提升整个系统的法律监督能力，更好地履行法律监督的职能。而一个系统能力的提升不仅仅取决于单个个体的能力，同时取决于多种内部结构与关系的协调和处理。正是这些对于更好地履行法律监督职能来说是必须解决和协调的关系组成了法律监督内部关系的外延，这也是笔者对法律监督内部关系进行上述定义和界定的理由和根据。这同时也体现了研究法律监督内部关系的重要意义。
二、法律监督内部关系的分类
由于主体的多样性和复杂性，内部关系成为一个庞大而复杂的系统，不同主体之间的关系往往既有相同性或者相似性，又有差异性。据此，对主体进行分类，以此作为进一步分析和归纳的前提和基础，是十分必要的。为此笔者进行了四个向度的分类：
（一）第一个向度的分类依据是内部关系的现实性程度。据此内部关系可以分为两大类：1.应然关系。本文中的应然关系又包括两种类别，第一种是从社会发展和有效履行法律监督职能的客观要求出发得出的应然关系，不妨称其为理想型关系；第二种是综合上述客观要求、当前的客观实际状况即实现要求的客观条件得出的应然关系，不妨称其为现实型关系。2.实然关系，即当前内部关系的实际状况。
（二）第二个向度的分类依据是发生关系的主体之大小，此时内部关系可以分为四大类：1.个体与部门、机关之间的关系；2.部门之间的关系；3.部门和机关之间的关系；4.机关之间的关系。
（三）第三个向度的分类依据是发生关系的主体之级别，此时内部关系可以分为两大类：1.级别相同的主体之间的关系；2.级别不同的主体之间的关系。
（四）第四个向度的分类依据是主体之间发生关系的时点。此时内部关系可以分为三大类：1.履行法律监督职能之前发生的关系；2.履行法律监督职能之中发生的关系；3.履行法律监督职能之后发生的关系。
上述四种不同分类下产生的类别关系之间又存在着复杂的联系。一是彼此在外延上往往存在交叉。如机关之间的关系既可能是履行职能之前发生的关系，也可能是之中、之后发生的关系；既可能是同级之间的关系，也可能是不同级别之间的关系。二是不同的类别关系可能存在相同或相似的处理原则和方式，比如上下级机关之间的关系与同职能的上下级部门之间的关系处理原则是相同或相似的。三是同一类别关系中不同主体之间关系的处理原则也可能存在差异。比如同是上下级部门关系，侦查职能部门与其他职能部门的上下级关系在处理原则上就存在差异。
总之，内部关系是一个十分复杂的系统，一方面需要我们条分缕析，具体问题具体分析，另一方面又需要我们归纳、整理和概括，对共性的东西进行归类和抽象。为此，根据上述分类，笔者拟定了如下的行文思路：以对理想型应然关系的研究为起点，通过对实然关系的调查和分析，最终
探讨和构建现实型应然关系。以第二种分类产生的四种关系作为分析各种内部关系的基本框架，在对每一种关系的分析中，再根据第三、第四种分类对各种具体关系进行探讨。
三、衡量法律监督内部关系优劣的依据和标准
要探讨法律监督内部关系的应然模式，首先面临着一个问题：我们依据什么能够断定我们得出的这种模式就是法律监督内部关系的应然模式？这就如同我们判定一个党员应该做什么，不应该做什么，必然在先的要有一个标准和依据。笔者认为，判定某种模式是应然模式的依据在于：它能够使法律监督各项权能和谐且更好地得到履行，充分发挥其作用。因为检察机关和检察权的使命和设置的意义就在于强化法律监督，维护公平正义。这个依据和标准又可以具体分化为四个内涵：
（一）各项权能在运行中能够更好地实现社会和立法设置该项权能的目的
从人类历史来看，任何一项权力最初都是基于管理某种社会公共事务的需要而产生的。即是在奴隶社会和封建社会等集权时代，权力为私人所有，其管理和服务社会的性质也并没有被抹煞。相反，任何忽视了权力服务社会之客观任务和性质或者用权不慎的王朝，终会被社会和人民所抛弃。自资本主义社会以来，个人作为一级主体，通过古典个人主义的繁荣获得了与社会这一主体同等的地位与价值，权力的公益性和服务性在此基础上日益得到重视。每一项权力的设置都应该是为了管理或者解决某种公共事务，这是社会和立法设置该项权能的基本目的和出发点。权能得以更好履行的基本标志也就在于它能更好地实现社会设置它的目的和赋予它的任务。
（二）各项权能在实际运行中能够更好地提高工作效率
在现代社会，任何一项活动都需要具有效率观和效益观，司法活动也不例外。这作为法律监督权能履行得更好的标志，无需多言。
（三）各项权能之间能够实现一种有效的配合，形成一种高效的整体合力
与其他刑事机关不同的是，检察机关的法律监督权能具有多样性，从侦查、批捕到起诉，还有诉讼监督和职务犯罪预防。这些权能之间会存在某些联系，比如某种对立、制约或者互长关系等。如果能够认识到这些客观联系，在此基础上对各项权能进行组合和优化配置，即有可能形成一种高效的整体合力。通过这样的组合与配置，每一种权能将更好地发挥其作用。
（四）法律监督各项权能能够形成一种有效的监督与制约，形成一种良性的整体合力
摘要：检察机关作为国家的法律监督机关，承载着打击犯罪和保护人民的历史使命，是保证实现全面建设小康社会目标的重要法律屏障，如何让法律监督权的有效行使，对于保障法律的统一并正确实施、维护司法公正和保障社会经济发展社会政治稳定具有重要的作用。同时加强和完善检察机关对诉讼活动的法律监督，是中国司法制度改革选择的正确方向。
关键词：检察机关诉讼活动法律监督
一、检察机关对诉讼活动的法律监督的依据
二、我国检察机关对诉讼活动的法律监督工作主要面临的问题
当前，有法不依、执法不严、执法违法等现象还大量存在，在诉讼监督方面表现为：立案监督权软弱无力，审查批捕监督权缺乏权威性，刑事审判监督权的有效性和严肃性得不到保证，民事、行政审判监督权没有保障，通知纠正权缺乏法律强制力等。检察机关作为法律监督的专门机关，在完善诉讼监督程序方面任重而道远。当前诉讼监督的难点的原因：
（一）诉讼监督在立法上流于形式
我国《刑事诉讼法》第137条明确规定，人民检察院审查案件的时候，除了必须查明犯罪事实、证据外，还应查明侦查活动是否合法。同时《刑事诉讼法》第169条规定，人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。第181条规定了对法院确有错误的判决、裁定，应当提出抗诉。通观《刑事诉讼法》对诉讼监督具体表现为原则性的规定，诉讼监督的条文却很少，缺乏详细的监督后具体实施措施，因此难体现其效力。
（二）监督者与被监督者两者之间的“博弈”
在刑事、民事行政诉讼活动中，检察机关提出立案通知、纠正违法通知，但没有规定不按检察机关的通知去办时的法律后果，致使监督后补救或重做不到位。在监督中遇到许多实际困难无法解决，有时被监督者根本不予理睬，导致检察机关在实施诉讼监督时缺乏实质性作用。同时，监督的方式方法上还有许多不尽人意的地方，如诉讼监督的对象大多是司法工作人员，规避法律追究的意识很强，事后采集证据的工作十分艰难，诉讼监督表现为不具强制性，被监督对象可以爱理不理，甚至故意刁难。
（三）诉讼监督在现实面前的困境
社会观念跟不上民主与法制发展的潮流，而习惯和热衷于讲法外之言、用法外之权、办法外之事、行法外之情。同时检察干警中的工作观念也还存在一些滞后现象。在目前监督较多的是职务犯罪及一般刑事犯罪和刑事诉讼活动，而对民事（经济）诉讼和行政诉讼的监督远远不够。法律监督中具有法律强制力的法律监督手段不够。除决定逮捕权、决定权、职务犯罪侦查权外，其它基本属于建议权。没有充分强制力的保障，在一些方面（如纠正违法）难以取得监督实效。有鉴于此，检察机关确立正确、全面、进步的法律监督观念十分必要也十分重要。
三、完善检察机关对诉讼活动的法律监督的建议
（一）立法上完善诉讼监督程序
（二）被监督单位和个人责任并重
目前诉讼监督的主要方式仍然是对单位整体的监督，而不是对个人行为监督，即使某个执法人员个人因被检察机关立案侦查，但其在诉讼过程中的违法行为仍然没有得到有效的遏制。只有将诉讼监督的主体既锁定在被监督单位的同时，追究其执法者个人，才不至出现责任追究不到位的情形，从而起到威慑执法个人和被监督单位的作用。试想公安侦查人员因侦查活动不合法，其个人因此受到责任追究，其他侦查人员就会受到威慑作用的影响而不敢继续违法了，如果是仅对其单位提出纠正违法的意见，该单位接受或者不接受对个人而言都没有太多的影响，可听可不听，无妨其自身利益，因而监督的效果极差。因此，在开展诉讼监督中，我们应该采取被监督单位和个人责任并重的原则，这样才能更有效的发挥监督的威力，取得实实在在的监督效果。
（三）加强法律监督队伍的建设
法律能否得到正确实施，关键在于执法者。如果没有一批高素质的检察干警，没有一支诉讼监督意识强的检察队伍，就不能适应检察事业发展的需要，更不能担负起宪法和法律赋予检察机关的历史重任。人民检察院对刑事诉讼实行法律监督同时，也必须严格依照法律规定的范围和程序进行，法律监督本身必须具有合法性，这就要求监督者本身要具有较高的素质。因此，切实提高检察干警素质，才能强化诉讼监督意识，提高对诉讼监督重要性的认识，增强责任心，依法履行好监督职责。
（四）探索完善诉讼监督的重点
在刑事诉讼中，一是要加强对应当立案而不立案的监督，探索完善对不应当立案而立案的监督机制；二是要加大对侦查活动中刑讯逼供、暴力取证等违法行为的查处力度，健全排除非法证据制度，探索对侦查机关采取的强制性侦查措施及强制措施的监督机制；三是要加强对审判程序违法的监督，加大对死刑立即执行改判缓期二年执行案件、二审不开庭审理后改变一审判决案件审判监督薄弱环节的监督力度，加大对不服人民法院生效裁判申诉案件的办理力度，完善检察机关办理刑事申诉案件的程序和机制，完善对死刑案件审判活动的监督机制；四是建立健全预防和纠正超期羁押的长效工作机制，完善对刑罚执行活动的监督制度，建立刑罚执行同步监督机制等。
在民事审判和行政诉讼中，一是要完善民事、行政抗诉案件的申诉审查机制，依法保障当事人的申诉权利；二是要加大抗诉工作力度。重点做好对涉农维权、弱势群体保护、劳动争议、保险纠纷、补贴救助等涉及民生的确有错误案件的审查抗诉工作；三是要加强对行政诉讼的监督；四是要加强对人民法院再审活动的监督；五是要研究检察机关对民事执行工作实施法律监督的范围和程序等。
参考文献：
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[2]周其华.检察法律监督几个问题的研究[J].法学杂志,第2001年第4期
[3]陈瑞华.问题与主义之间[M].中国人民大学出版社,2000年版
关键词：检察机关；法律监督；强制医疗程序；制度构建
强制医疗是为了防止精神病人发生危害社会的行为，而由特定主体决定对其进行强制性医疗，以期降低其人身危险性、帮助其重回社会的一项特殊制度。就强制医疗的性质而言，强制医疗是一种社会和精神病人利益兼得的社会防卫措施，而不是对精神病人适用的刑罚。[1]然而，在我国过去的司法实践中，由于缺乏法律对于强制医疗的程序性规定，为了加强对精神病人的管理，一些省市纷纷制定关于精神病人治疗与管理的规定，但是这些地方性法规和地方性政府规章只在本行政区域内有效，全国范围内缺乏统一效力。直到2012年《刑事诉讼法》修正案的出台（下文称新《刑事诉讼法》），新增了“依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序”刑事医疗的程序性规定才由法律形式予以确定。
一、强制医疗程序价值分析
我国法律中虽然早有关于强制医疗制度的规定，但是由于制度上存在性质不清、适用对象单一、适用条件模糊、决定主体不明以及适用程序缺失等问题，致使这一制度的现实运行缺乏程序保障。新《刑事诉讼法》中，将强制医疗程序被赋予了普通诉讼程序的基本形态，并贯彻司法最终裁判原则，由中立的司法机关决定是否对行为人采取强制医疗措施，其法律价值是多方面的。
（一）强制医疗程序符合程序正当要求
程序是民主的基石，是制约权力的坚壁，是通向权利的桥梁。程序法的功能体现在“通过严格的法定程序直接体现出来的民主、法治、人权和文明的精神”[2]新《刑事诉讼法》中增设关于依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，使得我国强制医疗制度长期处于程序性规定缺失的局面得以改善，以法律的形式确立强制医疗的程序性规定，符合限制精神病人人身自由的程序性要求。
（二）强制医疗程序遵循刑法谦抑性原则
从程序上讲，强制医疗作为一种程序设置，不同于传统意义上的刑事诉讼程序，而是在刑事诉讼规则之下的特别刑事程序，其目的不是解决被告人的定罪与量刑的问题，而是确定是否对被告人适用强制医疗措施以及如何执行强制医疗强制医疗作为一种刑事法制度。
迁移性原则，是由于刑法在法律体系中的地位及刑法的严厉性决定的。由于刑法的制裁措施最为严厉，其他法律不足以抑制违法行为时，才适用刑法，这就决定了必须适当控制刑法的处罚范围。[3]强制医疗作为一种刑法意义上的特殊的社会防卫措施，其适用对象的人身自由受到严重的限制和剥夺，因此强制医疗的适用范围也必须受到严格的限制。新《刑事诉讼法》将强制医疗的适用对象限定为“实施暴力行为，危害公共安全或者严重危害公民人身安全”，并且“有继续危害社会可能的，”经法定程序鉴定依法不负刑事责任的精神病人，这就从适用范围上杜绝了以往实践中经常出现的因行政违法行为而被公安机关决定强制医疗的案件的发生。
二、检察机关对强制医疗程序进行法律监督的积极意义
检察机关作为国家权力监督机关，具有宪法赋予的法律监督权。由检察机关对强制医疗程序进行法律监督，具有独特的优越性和重要的积极意义。
（一）检察监督有助于降低强制医疗程序变动的随意性风险
新刑事诉讼法中，强制医疗措施的解除有两个必须环节，一是强制医疗机构对于不需要继续强制医疗的精神病人提出解除意见，二是人民法院批准。从制度设计上来看，现有解除程序已经摆脱了以往公安机关自审自批的单一决定模式，转为由强制医疗机构提出，法院批准的复合决定模式。强制医疗程序变动的随意性风险已经有所降低。但是，为防止在长期司法实践之后，两家机关中一家独大，另一家附和的局面出现，赋予检察机关监督权是立法者防患于未然的表现，也体现了我国法律在程序设计上逐渐走向成熟。
（二）检察监督有助于化解社会防卫与被强制医疗人人身自由权利之冲突
强制医疗作为一种刑事法制度，具有其独特的制度价值，是兼实体与程序于一体的具有保安处分性质的社会防卫措施。[4]在实施过程中，强制医疗程序强调对精神病人的监管和看护，从而通过对精神病人治疗以及活动范围的限制降低了精神病人的危险隐患，从而有助于社会防卫功能的实现，进而保障其他公民的人权。但是，强制医疗的适用，必然会使被强制医疗人的人身自由权利受到一定的限制和侵害。因此社会防卫与被强制医疗人人身自由权利之间存在天然且难以调和的冲突。
如果毫无限制地以维护社会公共利益为目的倚靠国家公权力限制公民权利，必将导致公民对国家及法治权威的失望甚至仇视，最终与刑法人权保障的机能相违背，完善的法律程序和有效的法律监督都是对国家公权力行使的限制途径。[5]通过检察机关法律监督权的行使，尽可能的将强制医疗限定在必要范围之内，对于化解社会防卫与被强制医疗人人身自由权利之冲突具有重要意义。
三、检察机关对强制医疗程序开展法律监督存在的主要问题
对强制医疗程序的法律监督是人民检察院加强法律监督的一项重要内容。人民检察院对强制医疗措施的监督应当是全面的，既包括对公安机关移送强制医疗是否合法、对法院决定强制医疗是否适当进行监督，还包括强制医疗的执行是否存在违法情形进行监督。但是，检察机关在实际监督工作的开展中，仍然面临诸多问题。
（一）法定监督范围有待进一步扩大
虽然新刑事诉讼法规定人民检察院对强制医疗的决定和执行实行监督。但是对于强制医疗的启动程序却未曾提及。根据法律规定，公安机关发现精神病人符合强制医疗条件的，应当制作强制医疗意见书，移送人民检察院。因此整个强制医疗程序的启动是由公安机关开始的，但是在程序启动方面，法律并未赋予检察机关法律监督权。同时，公安机关在法院作出强制医疗决定之前，可以采取临时的保护性约束措施。而且，对于这种临时的保护性约束措施的解除，法律并没有明确的规定。
（二）缺乏法律监督的细化规定
四、检察机关对强制医疗程序开展法律监督的制度构建
（一）扩大法律监督范围，细化法律监督规则
（二）充分运用现有法律监督措施，保障检察机关法律监督效力
一是完善检察建议制度。检察建议作为一项重要的检察活动，依据检察法律监督的理论与实践而产生发展，是检察机关履行法律监督职能的重要方式，既是对纠正违法、抗诉等刚性诉讼监督的有效补充，也是参与社会治安综合治理到了重要手段。[6]基于强制医疗的非讼性质，当检察机关认为人民法院强制医疗决定不适当，而抗诉、上诉等诉讼性质的法律监督方式不能适用的时候，法律监督性质的检察建议便是解决这样问题的最佳选择之一。
注释：
[1]王伟：《精神病人强制医疗制度研究》，载于《法律与医学杂志》，2003年第10卷（第3期），第172页。
[2]陈光中：《刑事诉讼法再修改之基本理念—兼及若干基本原则之修改》，载于《政法论坛》，2004年第3期，第5页。
[3]张明楷：《刑法在法律体系中的地位》，载《法学研究》1994年第6期。
[4]苗有水：《保安处分与中国刑法发展》，中国方正出版社，2001年版，第77页。
[5]左卫民著：《在权利话语与权力技术之间：中国司法的新思考》，法律出版社2002年版，第148页。
[6]陈贵荣李小荣：《检察建议立法化与机制完善》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2011年第5期，第27页。
[1]周光权：《刑法学的向度》，中国人民大学出版社2004年第1版。
[2][意]菲利：《实证派犯罪学》，郭建安译，中国政法大学出版社1987年版。
[3]苗有水：《保安处分与中国刑法发展》，中国方正出版社2001年第1版。
[4]张桂荣：《精神病人强制医疗制度的立法完善》，载《法律适用》2009年第10期。
[5]秦宗文：《刑事强制医疗程序研究》，载《华东政法大学学报》2012年第5期。
公诉权的行使要遵从诉讼规律。所以有关公诉权的研究，更多的是诉讼程序视角的研究。这对于完善公诉理论与实践无疑是十分必要的。但是，从国家法治建设的角度看，对于包括公诉权在内的权力研究还需要有一个更开放的视角，也就是需要分析它的法治功能和定位，从法制系统的角度探寻其发展规律。
■公诉权的产生是保护国家利益和制约审判权的需要
现代检察官公诉制度的起源表明，检察官起诉制度最初是作为加强诉讼中的国家纠问的一种手段而诞生和发展起来的。作为国家主动追究犯罪的形式，公诉的价值目标是保障国王制定的法律在全国范围内取得一体遵行的效力，以保护体现为国王利益的国家利益；同时也是为了制约审判权，保证审判权的客观公正行使。时至今日，公诉权及其运行程序在现代各国形态各异，但是上述两个价值取向和法治功能普遍存在于其中，特别是在有着大陆法传统的国家。
■公诉权与法律监督权的连接点在于实现权力制衡
公诉是实现法律监督的一种重要手段，具有法律监督的性质。公诉权的法律监督性质，集中表现在两个方面：
第二，从法律实施的角度看，公诉权的法治价值在于维护国家法律的统一正确实施。公诉权的行使意味着运用国家权力来实现对严重违反法律的犯罪行为的追诉。而这种国家追诉本身，一方面是为了昭示法律的威严，警示一切社会活动主体在自己的行为选择中必须尊重和遵守法律，不得实施犯罪行为，以保障法律的实施；另一方面也是为了实现社会正义。因为，检察机关代表国家提起公诉，与被害人自己起诉的最大区别，在于检察机关不是为了谋求自己的利益或者主张自身的权利，而是为了维护法律的尊严，为了保护国家和社会的利益。对犯罪行为的起诉和证实，是检察机关实现法律监督任务的过程和途径。正如公诉权产生和发展的历史所表明的一样，维护国家利益，维护法制统一，始终贯穿在公诉权发展过程中，反映出公诉权的根本价值。
■公诉权与法律监督在诉讼程序中实现统一
要实现公诉权所承载的法治功能，落实法律监督任务，就需要遵守诉讼程序，按照诉讼规律行使公诉权。对犯罪的追诉与对审判权的制衡是有机联系的两个价值追求，不能人为地加以割裂。