农村土地流转(以下简称“农地流转”)是指农地的流通与转让，这是我国农村土地法治研究的重要课题。流转、转包、互换、出租、转让、入股、抵押等概念构成了我国农地流转的规范性概念体系。其中，既有农地转让、出租等规范性概念，也有流转、转包等不同于典型不动产权利变动的政策性概念。尽管流转、转包等政策性概念与典型民事法律关系的规范性概念存在差异，但政策性概念被长期使用，仍然对我国民事法律产生了深远影响。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)首次在法律层面实现了农地流转的规范表达，但经过多次修改与完善，仍存在制度上的困境，难以顺畅运行。目前，我国农地流转的规范性概念体系存在诸多问题，可以将之归纳如下：
其三，农地流转规范性概念体系存在内在逻辑抽象性不足的问题。构建农地流转的规范性概念体系的根本目标在于维护农村集体经济制度、保障农民权益以及在此基础上促进农业生产和土地利用。我国现有规范对转包、互换、出租、转让、入股、抵押等概念的关系设计体现了根本目标的要求，但不能充分解释转让与出租、抵押与入股等在法效果上的差异源于何种内在要素。抽象出内在要素便于协调现有体系，实现后续概念的系统发展。
农地流转概念具有政策性，不仅指“流转”一词由政策文件进入法律规范，而且指农地流转在法律规范上的具体表述随着政策的转变而转变。对于研究规范性概念体系而言，后者更具根本性。
土地承包经营权流转机制出现。农业部于1994年出台的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》第4条提出：“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。”自此，“流转”作为一个正式概念进入规范性文件，在流转的具体形式中加入了“互换”与“入股”。从“应纳入农业承包合同管理的范围”和“经发包方同意”来看，当时的政策倾向仍以限制农地流转为主。
土地承包经营权流转自主权得以确立，对外流转程序确定。2002年《农村土地承包法》规定了“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”,并确定了转包、出租、互换、转让等具体流转方式。《土地管理法》于1998年经过修订，第15条第2款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”第15条并未明确“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营”是指集体直接向“本集体经济组织以外的单位或者个人”发包，还是指承包人“流转”农地。但第15条为《农业法》提出的“经发包方同意”提供了明确的程序性依据。直到2004年《土地管理法》修订，仍未删除这一条款。2018年《农村土地承包法》第52条第1款仍然规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”除用语有所变化外，实质没有改变。
三权分置细化了流转的权利。自2014年“三权分置”政策出台，法律规范长期未明确如何“放活土地经营权”,直到2018年《农村土地承包法》确定承包方享有依法流转土地经营权的权利。根据《农村土地承包法》的规定，土地经营权是从土地承包经营权中分离出用于流转的权利，受到的限制较少，承包方可以自主决定依法采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。但土地经营权流转的法律规范并没有关于转让的明确规定。因为三权分置理论认为土地经营权是通过流转从土地承包经营权中分离出的权利，所以，“出租(转包)、入股或者其他方式”流转的客体是土地承包经营权，而土地经营权本身可以转让。这一点可以从第53条规定的“通过招标、拍卖、公开协商等方式取得土地经营权”得到印证。
在我国现行规范中，流转的主要客体是土地承包经营权。虽然国家在政策层面推进宅基地流转改革，但法律规范仍然坚持对宅基地流转的限制规定。《土地管理法》第62条第5款规定：“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”两者均未使用“流转”的概念。集体建设用地在政策表达中所使用的概念一般是“入市”,《土地管理法》亦未使用“集体建设用地流转”的表述。尽管《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》使用了“农民集体所有建设用地使用权流转”,但是当时并没有集体建设用地入市的政策，因此也就没有“入市”的概念。
从我国的各类规范性文件中可以看出，“流转”并非仅以农地为客体，也并非所有民事法律关系的客体都可以成为流转的客体。流转的客体范围在历史上经历了一系列变化，从这些变化中可以看出，使用“流转”这一概念的客体均具有非市场性的特点。
一是商品作为流转客体。新中国成立之初，商品匮乏是社会最为关切的重要问题。在此背景下，“商品流转”这一表述多次出现在政府工作报告中，如“减少商品流转环节”“降低商品流转费用”“适应商品流转扩大的需要”。然而，由于当时我国立法进程较慢，并且规范商品流转在民法上是一个复杂的系统工作，因而商品流转的概念主要停留在政策层面。商品流转对当前法律规范的主要影响体现在流转税上。流转税是以纳税人在商品生产、流通环节的流转额或者数量以及非商品交易的营业额为征税对象的一类税收，与所得税相对，包括增值税、消费税、营业税。流转税在我国税法上属于规范性概念，功能在于归纳一类税收。但是，在民法领域，商品作为物，其“流转”已经被归入《民法典》等民事法律规范的调整范围。
二是农地作为流转客体。农地流转主要是指土地承包经营权流转，比如“承包地占有、使用、收益、流转”“推动土地向制种大户、农民合作社流转”,与此近似的有林权流转和水权流转等，比如“鼓励林权依法规范流转”。如果从广义上理解“农地流转”,“农地流转”还包括宅基地使用权流转和集体经营性建设用地流转，这些农地流转也随着改革深入在政策中多有体现。但是无论如何界定农地的范围，其转让、抵押和入股都受到一定限制，农地并非充分市场化的客体。
三是国有股权作为流转客体。除农地之外，政策会使用流转来表述国有股权交易，比如“进一步提高国有控股上市公司及其国有股权流转的公开透明程度”“企业集团内部国有股东所持有上市公司股份流转”。为避免国有资产流失，国有股权不能在市场上自由交易，国有股权的转让应依据《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国证券法》等法律法规经过审批或其他法定程序。
四是流转的其他客体。政策文件对“工业用地”“指标”和“特许权”等客体使用“流转”这一概念，比如“推进工业用地一级市场多种方式出让和二级市场有序流转”“全国贫困县省域内流转土地增减挂钩结余指标”“完善特许经营权、收费权等权利的确权、登记、抵押、流转等配套制度”。这些客体不一而足，绝大多数转让受到一定限制或具有与限制性权利有关的特点。
通过以上分析，可以归纳出以下三点：
首先，绝大多数流转客体具有非市场性特征。在我国社会主义市场经济体制建立之后，规范性文件几乎不再使用“商品流转”的表述。商品流转是在特定历史时期，在市场化不足的条件下，为促进物资流通而使用的特定政策性概念。也就是说，“促进商品流转”所隐含的制度背景是“商品没有充分市场化”。改革开放之后，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，商品流转退出了政策视野。农地、国有股权、土地增减挂钩结余指标和特许权等都具有一定非市场性特征，由此成为流转客体。而充分市场化的物或财产性权利可以被纳入既有民事法律规范体系，民事主体可依据《民法典》等法律规范实施转让、租赁、抵押等行为，法律表达上无需借助“流转”这一概念。
其次，流转客体非市场化的制度根源在于流转主体不享有所有权。对于农地、国有股权、土地增减挂钩结余指标和特许权等，流转主体均为使用权人或管理者，其并不直接享有所有权。为了与行使处分权相区分，政策使用了“流转”进行概念区别。
规范性概念体系最终要实现一定目标。通过分析规范目标，可以更好地理解农地规范系统的底层逻辑，从而为规范性概念体系的再造打下基础。当前的规范性概念体系具有政策性强、历史遗留要素多、受限程度大等特点，这使整个体系具有复杂性，因而剖析底层逻辑更为必要。
农地流转的规范性概念体系的研究起点是我国农村集体经济制度。农村集体经济制度产生于20世纪50年代初的农业合作化运动。国家对农村实行社会主义公有制改造，农民将农用土地、大型农具等生产资料交集体所有，由集体组织开展农业生产经营，集体则为农民提供劳动机会、劳动报酬和一定保障。1961年《农村人民公社工作条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)第17条规定：“在生产大队范围内，除了生产队所有的和社员所有的生产资料以外，一切土地，耕畜、农具等生产资料，都属于生产大队所有。”同时，《条例(草案)》还规定宅基地收归集体所有，保留了农民对房屋等生活资料的所有权。因此，在农村集体经济制度建立之初，不能流转农村土地。
家庭联产承包责任制打破了这一情况。农村土地承包关系使农地所有权分离出使用权，而后，使用权被《中华人民共和国物权法》确定为用益物权。事实上，家庭联产承包责任制从推行之初就面临流转问题：既然承包地包干到户，那么，是否可以转让、出租、互换承包地尽管在不同时期有着不同规定，但实践中农地流转从未停止。制定农地流转规范的最初目标就是将自发的流转纳入法治轨道，使农村集体经济制度更具活力。
农村土地集体所有是农村集体土地属于本集体成员集体所有，但集体成员并不直接行使所有权，而由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组代表农民集体行使。集体所有权的权能包括发包权、使用监督权、调整权、流转管理权、收益和补偿取得权、收回权等。集体成员享有的是承包地的申请权、使用权和相应的收益权。集体成员行使权利不能破坏集体经济制度，也不能损害集体权益。
我国政策对农地流转的态度兼具促进和限制。促进体现在三权分置的改革中，而限制体现在改革基础和对改革的审慎态度上。因此，一方面，政策为了促进农村土地流转，要求“开展农村产权流转交易市场规范化建设试点”,“健全土地经营权流转服务体系”,“加强农村产权流转交易和管理信息网络平台建设”;另一方面，国家要求坚决守住18亿亩耕地红线，“强化土地流转用途监管”,“落实工商资本流转农村土地审查审核和风险防范制度”。
在法律规范层面，我国农地流转规范仍以限制为主，包括主体限制和程序限制两类。主体限制是对农地流转关系中当事人的身份进行限制，比如“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。程序限制是对农地流转的程序进行限制，比如，《土地管理法》第63条第2款规定，集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。也存在两类限制相结合的情况，比如，根据《农村土地承包法》第34条，经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户。程序限制是“经发包方同意”,主体限制是“仅能转让给本集体经济组织的其他农户”。有些程序限制比较宽松，比如，《农村土地承包法》第47条第1款规定：“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保，并向发包方备案。”而有些程序限制较为严格，要求农地流转经过其它主体的同意或批准，比如上文提及的《土地管理法》第63条第2款的规定。
集体经营性建设用地使用权具有一定的保障性，无限制的市场化可能损害农村集体的保障能力。随着农村土地改革的深入，集体经营性建设用地使用权已经在江苏、河南、北京等省市进入土地交易市场。集体经营性建设用地出让或出租为增强农村集体的经济能力开辟了重要渠道。在我国现有的农村社会保障体系中，农村集体是农村医疗保障的经济依托、养老保障和贫困救助的经济依托和组织依托。因此，集体经营性建设用地使用权通过农村集体发挥其保障功能。尽管集体相对个人具有更高程度的理性，但是集体经营性建设用地无限制地市场化，不经任何程序被大规模出让，会丧失集体经营性建设用地提供利益的持续性，可能损害农村集体的保障能力。对此，法律为集体经营性建设用地使用权入市设定了前置程序。
尽管市场化带来的损害可能是局部的、短期的和不确定的，但所引发的政策风险是切实存在的。现行的农地流转限制大都围绕农民保障展开。三权分置政策提出从土地承包经营权中分离出土地经营权，放活宅基地使用权与农民房屋使用权，都是试图调和农村土地的保障性和市场化之间的矛盾。然而，从政策制定和规范演进的角度看，农村土地的保障性及其衍生的流转限制将在一定历史时期内继续存在。
促进流转的规范目标不在于放开所有权或用益物权转让，而在于促进农村土地要素的市场化。三权分置改革体现了这一倾向。三权分置是将土地承包经营权分为土地承包权与土地经营权，区分宅基地资格权与宅基地使用权，从而将土地经营权和宅基地使用权这种单纯的使用权从土地承包权和宅基地资格权这种保障性权利中剥离出来，以便使用权充分市场化。同样，尽管集体经营性建设用地使用权间接承担保障性功能，但集体经营性建设用地使用权入市改革也是为了实现农村土地的充分使用，入市的前置程序是为了保证土地流转不会损害集体和农民权益。
对于农地出租，法律规范在土地承包经营权和宅基地使用权方面未作特别限制。《民法典》第341条规定，流转期限为五年以上的土地经营权，可以申请登记，并取得登记对抗的效力。对于经出租从土地承包经营权分离出的土地经营权，法律提供登记保护。《土地管理法》第63条第2款规定，集体经营性建设用地出租应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。这一程序与集体将土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的程序相似，只是不需要报政府批准，是非常严格的限制性程序。然而，第63条第3款规定：“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。”因此，经第63条第2款规定程序取得的集体经营性建设用地使用权可用于出租、出资等，不需要重复履行程序。
对于农地入股，入股的范围仅限于土地承包经营权和集体经营性建设用地使用权。在土地承包经营权方面，《农村土地承包法》第36条规定：“承包方可以自主决定依法以土地经营权入股，但应向发包方备案。”《民法典》也确认了承包方可以以土地经营权入股。入股是土地经营权从土地承包经营权分离的一种形式。土地经营权入股主要是指入股农民专业合作社和向公司、合伙企业等出资，后者需要经过土地承包经营权转让程序。在集体经营性建设用地使用权方面，《土地管理法》第63条规定，土地所有权人可以通过出让、出租等方式将依法登记的集体经营性建设用地交由单位或者个人使用，但应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。以集体经营性建设用地使用权出资的范围与以土地承包经营权入股的范围相同，但集体作为所有权人出资与转让的程序相同。
对于农地互换，法律规范未作出全面规定，须通过法律解释明确限制性要求。在土地承包经营权方面，根据2009年《农村土地承包法》第32条与第37条的规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法互换，并向发包方备案。但2018年《农村土地承包法》删除了以上两条规定，代之以第33条。第33条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换，并向发包方备案。”虽然《农村土地承包法》第17条和《民法典》第334条也规定了承包方享有互换土地承包经营权的权利，未作出限制性要求，但基于体系解释，互换应当在同一集体经济组织内进行。关于集体经营性建设用地使用权互换的规定应当与转让的规定相同，但能满足“在同一集体经济组织内”这一限制性要求的情形较少，另行规定缺乏必要性。关于宅基地使用权互换，法律没有明确规定，但基于体系解释，既然宅基地使用权可以在集体内部转让，那么宅基地使用权应当可以在集体内互换，并履行向集体备案的程序。
综上，《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律法规为农地流转的规范性概念体系建立了一个完整的框架，其中既包含了对具体行为形式的界定，也包含了对客体的划分，以法律效果为标尺对流转的不同具体概念进行了区隔。