摘要:从内容的抽象性和一般性来看，全国人大常委会《关于完善和加强备案审查制度的决定》属于有关法律问题的决定，从而与源自于全国人大常委会重大事项决定权的有关重大问题的决定存在不同。我国《立法法》第12条区分绝对法律保留和相对法律保留为最高国家权力机关保留奠定了基础。《关于完善和加强备案审查制度的决定》属于最高国家权力机关保留的范畴，系有法律效力的决定，其内容中有“根据宪法和有关法律，作如下决定”的表述，说明其位阶低于宪法和法律。从全国人大宪法和法律委员会对该项决定（草案）的审议报告来看，也蕴含了其不能与宪法和法律相抵触的内涵。
关键词:有关法律问题的决定重大事项决定权法律保留最高国家权力机关保留
一、全国人大常委会有关法律问题的决定的历史发展
全国人大常委会有关法律问题的决定源自于建国初期对于全国人大立法权的讨论。中共中央委员会提出的1954年宪法草案（初稿）规定，“全国人民代表大会是行使中华人民共和国立法权的唯一机关”，全国人大常委会有权“通过具有法律效力的条例和其他法令”。[6]有关意见认为草案中“法律”等名词需要进一步规范和明确，也有意见对法令是否包括“决议”等形式提出疑问。[7]在之后的宪法起草座谈会各组召集人联席会议上，进一步区分了“法律”和“有关法律性质的法令”，但对于“有关法律性质的法令”的内涵并无明确说法。[8]最终确定的宪法草案没有采用“有关法律性质的法令”这一提法，而是参考各组召集人联席会议的意见，改为“制定法令”,[9]据此，1954年《宪法》第31条第4项规定，全国人大常委会行使的职权中包含了“制定法令”。
此后，全国人大常委会于1954年10月16日发布了第一个法令——《关于同外国缔结条约的批准手续的决定》。全国人大常委会的法令有两个特点：其一是条文数量少。如《关于第一届地方各级人民代表大会任期问题的决定》（1955年3月10日）仅有1个条文；《关于同外国缔结条约的批准手续的决定》（1954年10月16日）只有两个条文。其二是有些法令不具有反复适用性。如《关于省、县、乡改变建制后本届人民代表大会代表名额问题的决定》（1955年3月10日）只针对本届人大适用，无法对下一届人大产生约束。但也有些法令具备反复适用性，比如《公安派出所组织条例》（1954年12月31日）和《城市街道办事处组织条例》（1954年12月31日）。
“有关法律问题的决定”的存在有其历史必然性，是中华人民共和国成立初期法律供给不足的必然选择。[15]1982年宪法基于加强社会主义立法的需要，[16]赋予全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”和“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改”的职权。其后全国人大常委会开始根据宪法制定以“××法”为名称的法律，如1982年五届全国人大常委会二十五次会议通过的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》。“有关法律问题的决定”和“法律”也进一步从形式上区别开来。
1984年5月26日，时任全国人大常委会副委员长陈丕显在六届全国人大二次会议上作《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，指出“近一年来，常委会审议通过了五个法律，五个关于修改、补充法律的决定，两个有关法律问题的决定”，这是“有关法律问题的决定”首次作为正式用语被提出。[17]这种将“有关法律问题的决定”和“法律”并列的做法，表明了全国人大常委会对二者加以区分的官方立场。这在全国人大常委会立法规划落实的情况中也可以得到印证，例如根据全国人大常委会法工委立法规划室的统计，1993至1998年八届全国人大常委会立法规划的一类规划项目中，有3项最终以“有关法律问题的决定”形式通过，[18]其余均以一般法律的形式通过。党的十八大以来，“有关法律问题的决定”进一步发展为“有关法律问题和重大问题的决定”。[19]据统计，截止到2024年3月，“国家法律法规数据库”中收录的现行有效的全国人大常委会制定的有关法律问题和重大问题的决定共有151个。
二、决定与法律的关系
全国人大常委会有关法律问题的决定以及《备案审查决定》是不是法律，这首先取决于如何界定法律。
（一）形式意义的法律与实质意义的法律
（二）措施法的问题
有学者从立法不应都是抽象的角度提出了措施法的问题。[32]那么，全国人大常委会有关法律问题的决定会不会属于一种措施法呢？措施法（Manahmegesetz）的概念最早由德国学者福斯多夫（ErnstForsthoff）提出，他从区分作为规范的法律和作为措施的法律的角度出发，认为前者是在形成一种普遍的正义和理性的秩序，而后者是在实现某种特定的目标，从而使得立法变成一种实现目标的手段。福斯多夫提出措施法的背景是福利国家的出现，即传统上独立于国家的完全自治的社会不再存在，相反，国家处于社会之中，要积极地介入和调整社会，尤其是经济活动。由此国家要出台措施去防止社会和经济关系的失灵，这种措施既可以是行政行为，也可以是立法行为。[33]也有学者从区分规范和措施的角度进一步指出，措施法不能涉及限制公民的自由领域，因为后者是追求正义的，措施法只能出现在涉及形成性的统治和行政领域。[34]
从此次《备案审查决定》制定的程序来看，它是由委员长会议提请全国人大常委会审议，全国人大常委会全体会议听取了关于《备案审查决定》（草案）的说明，然后对决定草案进行了分组审议，全国人大宪法和法律委员会对决定草案提交了审议报告，最后由全国人大常委会全体会议表决通过，并由全国人大常委会予以公布。可见，它并没有遵循形式意义的法律的制定程序，因此不属于形式意义的法律。但是从《备案审查决定》的内容来看，它所调整的全国人大常委会的备案审查工作具有反复适用性，所涉及的公民、企事业单位、社会组织和国家机关具有不特定性，可以说包含了抽象性和一般性的法语句，具备了实质意义的法律的特征。而且，《备案审查规定》的出台，也是为了“通过决定的形式将党中央的决策部署固化形成完备的法律制度”。[37]因此，全国人大常委会《备案审查决定》属于有关法律问题的决定无疑。
三、决定与法律保留
关系到全国人大常委会有关法律问题的决定以及《备案审查决定》是否属于法律的另一个问题在于，上述决定能否被视为法律保留中的“法律”。这不仅涉及决定的法律性质，也涉及实践中对于决定的合法性乃至合宪性的认定。比如2020年，全国人大常委会作出《关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》，废止了全国人大常委会1991年制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条第2、4款。为什么要废止？有的学者认为，是因为《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第4条第2、4款规定的收容教育制度违反了《立法法》第11条第5项规定的法律保留，即限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律，而该决定并非法律。但是也有学者指出，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》是全国人大常委会经过两次审议通过并以主席令的形式公布的，[38]属于形式意义的法律。然而，全国人大的官方网站“中国人大网”公布的“现行有效法律目录（300件）”并未将《关于严禁卖淫嫖娼的决定》列入，“国家法律法规数据库”则将其纳入了“有关法律问题和重大问题的决定”之中。由此可见，关于法律保留中的“法律”是否包含决定，仍然是有待讨论的问题。
（一）法律保留、国会保留与最高国家权力机关保留
（二）法律保留中的“法律”是否包含决定？
所以，重要的不是决定能否规定法律保留的事项，而在于这些事项是否适合由决定来规定。从决定与形式意义的法律的制定程序的差别来看，决定不适合就限制人民基本权利的事项进行规定，因为自2015年以来的大部分决定未在通过前向社会公开征求意见，[51]这不符合基本权利限制的民主性要求。同时，决定也不适合规定一些各方面意见分歧比较大的事项，因为它没有经过三读审议的程序。此外，对于涉及国家主权的事项，由于决定未经国家主席签署公布，而国家主席作为国家元首，国家主席的签署公布意味着该行为不仅仅是某个国家机关意志的表达，而是整个国家意志的表达，[52]因此，像国家领土、国防、外交、国籍、中国公民出入境和外国公民入出境制度、国旗国徽国歌等体现国家主权的内容，[53]不适合由决定来规定。对于《备案审查决定》来说，它主要涉及全国人大常委会的监督职权的行使，而全国人大常委会的职权属于宪法保留的事项。[54]《宪法》第67条第7、8项已经为全国人大常委会的备案审查权提供了宪法依据，《备案审查决定》属于对上述规定的细化。因此，《备案审查决定》并不违反法律保留。
四、决定的效力
根据法律位阶理论，一个规范的效力来自于另一个规范的授予。因此，全国人大常委会有关法律问题的决定是否具有法律效力，首先要看其是否具有宪法上的依据，即宪法是否赋予全国人大常委会出台有关法律问题的决定的权力。
（一）决定的宪法依据
关于全国人大常委会制定有关法律问题的决定的宪法依据，我国学界有多种观点：
笔者认为，全国人大常委会有关法律问题的决定的宪法依据应当是《宪法》第62条第12项——全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定。该条表面上是赋予全国人大审查全国人大常委会不适当的决定的权力，但同时也承认了全国人大常委会有出台适当的决定的权力。当然，《宪法》第62条第12项并未明确全国人大常委会的决定到底是抽象—一般的还是具体—个别的，因此，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第35条第3款规定，委员长会议可以根据工作报告中的建议、常务委员会组成人员的审议意见，提出有关法律问题或者重大问题的决定的议案，提请常务委员会审议。这等于承认了两种类型决定的区分。至于《立法法》第68条“全国人民代表大会及其常务委员会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定”，则进一步确认了有关法律问题的决定应当限定在与立法类似的“抽象—一般型”。
（二）决定的效力类型
因此，关于决定和决议的区分及其法律效力，仍待深入研究。就《备案审查决定》而言，其内容均为对全国人大常委会自身以及其他机关、公民、法人的应然性要求，即使对于地方人大常委会，《备案审查决定》第22条也规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会应当加强规范性文件备案审查制度和能力建设，依法开展备案审查工作。《备案审查决定》显然属于有法律效力的决定。