如何维护宪法权威，如何理解“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，近日，北京高校学习贯彻党的十九大精神宣讲团成员、北京航空航天大学法学院王锴教授接受了本社记者专访。
党的十九大报告中提到，坚持全面依法治国，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。
宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。如何维护宪法权威，如何理解“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，近日，民主与法制社记者专访了北京高校学习贯彻党的十九大精神宣讲团成员、北京航空航天大学法学院王锴教授。
良法善治靠宪法
记者：请您谈谈“以宪法为核心”的时代意义，以及怎么理解“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。
王锴：如果没有宪法这个核心，法律体系就会混乱崩塌。“以宪法为核心”是2014年党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的，但是，十九大报告赋予了其更重要的意义。
重申“中国特色”最本质特征是党的领导，最大优势是党的领导，因为宪法既体现了党的意志，也体现了人民意志，党的领导首先是现行宪法规定的，因此，以宪法为核心就是以党的领导为核心。
“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”体现了宪法是一国法律体系的最高法，一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。
一国的法律体系中包含很多立法，以我国为例，截止到2014年，共有法律251部、行政法规712部、地方性法规9489部、经济特区法规292部、自治条例和单行条例882部、规章11784部。
如此庞大的立法数量如何保证其内部的和谐有序、相互之间不会“打架”，这就要有个核心，这个核心成为维护法制统一的终极标准，这就是宪法。
另一方面，要体现宪法约束立法权的主要功能，这也是宪法成为一国法律体系最高法的根本原因。
因为其他的法都是立法机关制定的，而立法机关又不可能受其制定的法的约束，那么怎么办？为了实现对所有国家权力的约束，必须要在立法机关制定的法律之外再制定一部宪法来专门约束立法机关，而宪法正因为约束了其他法的制定机关，才使得宪法高于其他的立法。
当然，宪法约束立法权的前提是，立法机关可能制定恶法。这也是为什么要对立法进行合宪性审查的原因。
“法律是治国之重器、良法是善治之前提”。法治不仅是依法而治，关键是依良法而治，这样的法治才能称为善治，而如何保证每一部立法都是良法、如何保持善治，这就得依靠宪法。所以，宪法是维护一国法律体系良性运转的关键和枢轴。
让宪法长出“牙齿”
记者：十九大报告中还提出，深化依法治国实践，特别提到加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。对于这些新提法，请您谈谈您的看法。
王锴：党的十八届四中全会报告中是“健全宪法实施和监督制度”，而十九大报告中是“加强宪法实施和监督”，从健全到加强，力度显然增大了。
这个增大的原因，在于后面的“推进合宪性审查工作、维护宪法权威”上，因为这是十九大报告中的新提法。正如许多学者所说，合宪性审查是保证宪法“有牙”的关键，是宪法实施和宪法监督的最主要体现，是维护宪法作为一国法律体系核心的抓手，也是使宪法真正具有权威的保障。
王锴：2004年5月，全国人大常委会法工委在其内部设立了法规备案审查室。这是目前最主要的法律法规监督机构。
而早在2000年，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十四次委员长会议就制定了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》。
2005年时，第十届全国人大常委会第六次委员长会议又对其做了修改，这是目前最主要的审查程序。
如何让宪法长出牙齿？这要区分不同的立法来看，首先，对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，目前的备案审查制度就已经足够。关键在于审查能力和调动民众积极性上。
备案审查目前分为主动审查和被动审查两种方式，主动审查相当于审查机关“主动出击”，这对于数量比较少的立法，比如行政法规还容易实现，但是，对于数量庞大而且还在不断增加的地方性法规来说，审查机关就有些力不从心了，这是审查能力不足的问题。
相对来说，提审查要求比提审查建议更管用，但问题是，能提审查要求的机关往往不愿意提，一方面是因为它们本身就是这些立法的制定者，申请审查自己的立法，“向自己开炮”有难度。另一方面是出于搞好单位之间关系的考虑，也不愿意对其他机关制定的立法提起审查要求。
目前，还没有“一府两院两委”提起审查要求的例子，真正活跃的是审查建议，从2013年至今已经有1200多件审查建议被提出。但在2015年《立法法》修改之前，全国人大常委会往往对于公民的审查建议不予回复，这使得很多公民丧失了申请的动力和兴趣。
所以，2015年修改后的《立法法》规定，全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。
目前来看，审查建议的数量正在回升，2017年至今已经有800多件审查建议被提起，但是这马上又面临着审查能力不足的问题。有学者建议要对审查建议的提出设置“筛选机制”，以此来防止数量失控和滥提。
对于法律，并不包含在目前备案审查的范围之内（至于规章，主要是由国务院的备案审查机构来审，不是放在全国人大常委会）。合宪性审查其实最主要是审查法律的合宪性，因为其他立法的效力都低于法律，都要依照法律来制定。
所以，其他立法要想违宪，要么是因为法律违宪，要么是因为违法（即法律合宪，违反了法律就是间接违反宪法）。对于后者，可以通过对其他立法的合法性审查来实现，用不上合宪性审查制度。而对于前者，只能通过合宪性审查制度来纠正，但是因为备案审查的主体是全国人大常委会，必然面临全国人大常委会是否愿意审查自己的立法以及能否审查全国人大的立法的问题。
领导干部要带头遵守宪法
记者：您觉得我们在立法层面、司法层面、执法层面，如何做才能体现“以宪法为核心”？
王锴：十九大报告中提到宪法的地方共有8处，但是涉及宪法实施与监督的主要是在立法和守法两处。为什么针对立法？十九大报告也明确指出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。
而对于守法，根据主体的不同，十九大报告区分了人民群众守法和党组织党员领导干部守法，尤其是后者，要带头尊法学法守法用法，尤其强调“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权”，这反映了宪法是公法、主要以约束和控制公权力为主的性质。
至于司法和执法层面，这不是宪法的主要功能所在，因为无论是依法行政还是依法裁判，这里的法主要是指法律，这是由司法机关和行政机关向人大负责、受人大监督的性质所决定的。所以，司法机关和行政机关主要是一个遵守法律的问题，只有法律违宪了，才会产生遵守宪法的问题。
记者：我们知道宪法常跟行政法在一起，请您结合“依法行政”“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”谈谈“以宪法为核心”的意义。
王锴：宪法与行政法放在一起是因为两个都是公法，都是约束公权力的，但是依法行政与宪法并没有直接的关系，因为行政法是要保证“行政机关遵守法律”，而宪法是保证“立法机关遵守宪法”，所以，行政的合宪性都是通过法律的合宪性传递过来的。也就是说，只要法律是合宪的，行政机关遵守了法律就是遵守了宪法。
“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”这句话主要是针对领导干部这个“关键少数”讲的，因为只有那些行使公权力的人才有可能“以言代法、以权压法、徇私枉法”。
无论是宪法还是行政法都是公法，它们都是规范领导干部如何行使公权力的，从以往的教训来看，破坏宪法往往首先是领导干部引起的，所以领导干部要带头遵守宪法，宪法的核心地位才能得到维护。
社会主义核心价值观可入宪
记者：法治和德治在十九大报告中也再次被提及，这是否也是坚持“以宪法为核心”的体现？
王锴：法治和德治是他律和自律的关系，两者都不可偏废。只有他律，不仅制裁成本大，而且有时会让民众产生逆反心理；但只有自律，则经常失之过软，而且容易造成伪善和“两面人”。
所以，党的十八届四中全会报告中才指出“坚持依法治国与以德治国相结合”，既要重视发挥法律的规范作用，又要重视发挥道德的教化作用。法治和德治是相互促进的作用。这里面的问题仅在于，道德往往是不成文的，缺乏统一的标准，所以习总书记在2016年中共中央政治局第三十七次集体学习中指出，法律是成文的道德，道德是内心的法律。
首先，要把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为法律规范。然后，再通过执法、司法等活动，加强对群众反映强烈的失德行为的整治。在这一方面，宪法作为最高法，是公民基本道德观、核心道德观的体现。
现行宪法规定，国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。
国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。
我建议，未来可以考虑将社会主义核心价值观入宪，从而实现法治与德治最大程度的融合。