—兼析市场监督管理机关在消费者权益保护方面的职能…
内容摘要：长期以来，学界对于行政权与民事合同之间的相互关系有着诸多争论，随着《民法典》的颁布施行，这个问题已经日趋明朗化。本文拟从市场监督管理部门监管消费合同的过程入手，着力探求行政权干预民事合同的深度、广度及其特点，同时深入探讨市场监督管理部门如何对当事人利用合同危害国家利益和社会公共利益的行为进行监督处理，并详细研究消费合同及消费者权益保护问题，以期对市场监督管理部门的行政执法工作提供法律指引。
关键词：行政合同消费监管
一、基本概述
历史唯物主义认为：生产力与生产关系的矛盾、经济基础与上层建筑的矛盾是贯穿于人类社会的基本矛盾，人类长期生存与发展的过程也正是不断解决上述两大矛盾的过程。有一个特别要说明的问题：这里所说的“经济基础”不是人们常常挂在嘴边的钱财，而是特定社会形态中具有支配地位的生产关系，也就是说，经济基础的性质就是生产关系。
我们通常所讲的“消费”，可以分为生产性消费和生活消费两个方面。前者指生产过程中生产资料的使用和投入，这种消费其实也是一种投资形式，具体特点是：被消费的对象并没有实体上的完全损耗，而是通过生产过程实现了价值转移；后者是指人们把实物产品或者精神产品用于满足个人生活需要的过程，生活消费伴随着每一个人的衣食住行，其消费对象在实体形态上被完全损耗（或者实体形态虽然长期存在，但本身价值逐步减少，最终完全报废）。我国《消费者权益保护法》所保护的领域，主要就是生活消费。
二、生活消费的法律性质
在纷繁复杂的社会生活中，各类社会主体常常面临着多种多样的民事行为，其中既有事实行为，又有法律行为；既有单方法律行为，又有双方法律行为。双方法律行为的主要形式就是合同。合同按照不同的标准，可以有多种分类方法，本文中，为了分析问题的便利，本人将合同分为“消费合同”和“非消费合同”两大类（这里的“消费”，均指生活消费）。消费合同就是消费者为了生活需要而与经营者订立的商品买卖合同或者服务合同，它们既可以是书面形式，也可以是口头形式。实际生活中，消费合同绝大多数是口头形式。比如，人们去超市购物，都是一手交钱，一手提货，买卖合同的订立和履行基本上是同时完成，即时清结；人们去理发店理发，也是同样的道理，这些都没有必要采取书面形式。除消费合同外，其它合同可以称之为非消费合同。因此，生活消费的法律性质，实际上就是消费者与经营者之间订立、履行消费合同的全部过程，当然也包括消费者享受商品使用价值和服务的各种事实行为。
三、市场监督管理机关对民事合同的监管问题
（一）市场监督管理机关监管合同的历史背景
那么问题来了，让我们再来看看当年的国家工商行政管理局在《合同法》实施后又是怎样做的。
2010年十月十三日，原国家工商行政管理总局以局令第51号公布了《合同违法行为监督处理办法》，虽然该《办法》第2条对“合同违法行为”的概念进行了重新表述和技术处理，但其仍有规避《合同法》之嫌，给人一种“犹抱琵琶半遮面”的感觉，如果细研条款内容，还是可以得出工商行政管理部门不想放弃民间合同监管的结论。
2020年5月28日，宏大的《中华人民共和国民法典》靓丽登场，其第5条规定：民事主体从事民事活动，应当遵循自愿原则，按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系。从而再次确认了当事人意思自治的基本原理。《民法典》第534条将原《合同法》第127条的词句稍作调整，规定为：“对当事人利用合同实施危害国家利益、社会公共利益行为的，市场监督管理和其他有关行政主管部门依照法律、行政法规的规定负责监督处理”，其主要精神没有任何变化。“三局合一”后的国家市场监督管理总局也终于走上正轨，于2020年12月31日（《民法典》正式施行的前一天）再次修改原工商行政管理总局《合同违法行为监督处理办法》，修改后的《办法》第6条和第7条总共列举了15项违法情形，其适用的前提必须是“危害国家利益、社会公共利益”。
（二）市场监督管理机关监管民事合同的法律界限
综合以上分析，在当前的法律环境下，行政机关依法干预民事合同的程度和范围都是非常有限的。对于市场监督管理机关来说，目前具有法律依据可以干预民事合同的范围只有两类：一类是《民法典》第534条规定的“当事人利用合同实施危害国家利益、社会公共利益”的行为；另一类就是《消费者权益保护法》规定的消费合同以及少量涉及农业生产的非消费合同。这两类以外的民事合同，市场监督管理机关均无权干预。
四、市场监督管理机关履行《民法典》第五百三十四条规定的监督处理职责中存在的问题
毋庸讳言，市场监督管理部门在监督处理“当事人利用合同实施危害国家利益和社会公共利益的行为”这个领域，现在几乎是一片空白。首先是研究这个问题的人员很少；其次是有关这个问题的法律法规欠缺，唯一一部关于这个问题的部门规章，就是国家市场监督管理总局经过修改的《合同违法行为监督处理办法》，但其仍然存在着概念不清、职责不明、操作性不强等瑕疵；三是市场监督管理部门的很多执法人员不清楚这些合同违法行为到底存在于哪些领域。
实际上，当事人利用合同危害国家利益和社会公共利益的行为，在我们的现实经济生活中是屡见不鲜的，举几个例子，大家就会明白。比如：在桥梁和道路施工中，施工单位偷工减料、影响工程质量的行为；在政府采购谈判中，国家工作人员徇私舞弊、玩忽职守或者与相对方恶意串通，签订损害国家利益和社会公共利益的《政府采购协议》的行为；国有独资公司和国有控股公司在日常经营活动中签订、履行的大量业务合同，如果个别公司代表从中舞弊，损害国家利益，这类案件都可以由市场监督管理部门先行介入调查，对于涉罪者，依法移送刑事诉讼程序；不涉罪的一般违法行为，按照行政程序处理即可。类似的案例，比比皆是，由于前文所述的原因，本应当依法监管的领域，市场监督管理部门却无法涉足。
五、市场监督管理机关在“消保”领域的职能定位及权限范围
（一）市场监督管理机关在“消保”工作中存在的主要问题
（二）市场监督管理机关在“消保”领域的职能定位及权限范围
对于消费合同中的违约责任，要分清是消费者违约还是经营者违约。如果是消费者违约，监管部门应当不予立案并告知消费者具体理由；如果是经营者违约，当这种违约不涉及商品或者服务的质量问题时，消费者只要求经营者补足商品数量、支付违约金或者赔偿损失的，监管部门应当支持其主张。当这种违约是因商品或者服务的质量不符合要求引起的，消费者向经营者提出修理、重作、更换、退货退还货款和服务费用或者赔偿损失的，监管部门应当予以支持。
对于消费合同履行中经营者的侵权责任，监管部门应当审查消费者提出的具体诉求，凡是符合《消法》规定的，应当支持。
如果消费合同履行中经营者存在欺诈消费者行为，消费者按照《消法》规定要求惩罚性赔偿的，监管部门应当支持。
针对消费纠纷，监管部门经查证属实后，认为消费者的具体诉求正当、合法，就应当依法做出行政决定并向经营者送达正式法律文书，责令其限期履行消费合同义务或者承担相应的法律责任。如果经营者逾期不履行规定义务，只要符合“故意拖延或者无理拒绝”的构成要件，监管部门即可依照《消法》第56条第一款的规定，追究经营者的行政责任。在强大的行政权压制下，经营者完全可以权衡利弊，并作出正确选择。如果经营者愿意继续履行消费合同并承担相应法律责任的，“故意拖延或者无理拒绝”的法定情节将由重变轻，监管部门对经营者也可以从轻或者免除处罚。这就是行政权对消费合同的积极干预，也可以说是市场监督管理机关在监管消费合同方面的职能定位。
弄清楚职能定位，还有必要梳理一下市场监督管理机关监管消费合同的具体范围。我们已经知道，消费合同涉及的商品和服务是专门用于自然人生活需要的，除此之外的各类合同都不是《消法》保护的范围（农民购买农资是一个例外）。现将市场监督管理机关不应当监管的合同列举如下：
一是各类“组织”购买生活用品的合同。主要是指有关单位为职工生活或者职工福利购买生活用品的合同。
二是消费者首先违约的消费合同。比如，有一个消费者在家具店预订了一套家具，向店主交纳五千元定金。在家具交付前，消费者又不想买了，提出撤销合同，要回定金，双方发生纠纷，消费者怒而投诉至工商管理部门，这种消费纠纷，消费者违约在先，属于违法行为，其诉求没有法律依据。
三是以投资为目的的商品住房买卖合同。有些自然人购买住宅用房不是为了自己居住，而是为了出租盈利，这种合同就不是消费合同。另外，购买住宅用房就算是用于自己居住，但房屋与普通生活用品毕竟有着本质的区别，这种区别主要体现在商品的价值消耗上，普通生活用品的使用过程就是一个价值逐渐减少直至消灭的过程，而房屋的使用并不一定是价值减少的过程，许多情况下还是一个价值增值的过程，因此，购买住宅用房用于自己居住，这并不是一个单纯的消费性质，而是兼具“消费”和“投资”的双重属性，正是因为这个原因，当房地产开发商向自然人销售住宅房屋存在“欺诈行为”时，自然人不能依照《消法》的规定向房地产开发商主张“惩罚性赔偿”，这个问题，在最高人民法院关于解决商品房买卖合同纠纷的司法解释中也可以得到印证，有些人不能理解，其实前述原因就是其中的原理，法律永远是平衡利益的工具，而不是权利失衡的制造者。