作者简介：兰岚，华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620兰岚(1980-)，女，新疆昌吉人，博士，博士后，副教授，硕士生导师，主要从事教育管理、教育法学研究。
内容提要：全球终身教育背景下，学习型社会建设成为人类可持续发展的奋斗目标，法制化的推进手段是一项重要选择。在我国，当下亟需为公民学习权的全面实现创设路径，为学习型社会建设奠定基础。立法联动确立带薪学习休假制度，保障在职劳动者的学习权，推进老年教育应对日益严峻的老龄化问题，科学定位社区教育使之成为推进全民终身学习的重要载体。面对复杂的教育环境，采用“弱势补偿”原则，针对弱势群体实行“差别待遇”。通过终身教育的专项立法在我国建立起分层学习权保障制度，推进公民学习权的全面落实和我国教育法制的现代化。
关键词：终身教育立法；学习权保障；弱势补偿；差别待遇
标题注释：中国博士后基金第63批面上资助项目：“终身教育视野下的学前教育立法研究”(2018M632071)
中图分类号：G72
文献标识码：A
DOI：10.13763/j.cnki.jhebnu.ese.2019.04.012
随着教育事业的蓬勃发展，人类可持续发展要求促生了终身教育时代的到来，学习型社会建设成为人类的奋斗目标。公民有学习的权力并由国家提供学习条件，公民学习权的实现与保障随之成为研究的一项重要课题。
在我国，自1982年宪法确立了“受教育权”，公民有了受教育的权利和义务。如今，“学习权”作为人权的一项重要内容应运而生，这就对我国教育法制的现代化提出了新的要求。“学习权”是建立在“受教育权”充分实现的基础上，“学习权”超越“受教育权”要求对贯穿公民一生的“学习自由”予以保障，公民有权要求他人(国家、社会机构、监护人等)为其提供学习条件、学习环境和学习内容等。所谓的“学习权”不再囿于学校范围，而是及于整个教育系统并渗透到社会生活，意在最终建立起“时时可学、处处可学、人人皆学”的学习型社会。学习型社会的建立基于公民学习权的全面实现，学校之外公民学习权利的实现和保障是当下的重要历史命题。终身教育专项立法是公民学习权保障的有力形式，如何通过国家立法实现公民学习权保障的具体路径创设，使学习权保障从理论研究层面落实到立法实践是亟待解决的一个问题。
一、立法联动确立带薪学习休假制度
（一）国家终身教育立法确立“带薪学习权”
（二）《中华人民共和国劳动合同法》进行配套修订
对于企业支持员工进行在职学习的费用，可以补充到纳税扣除项目，这样不仅避免了重复征税，同时也可以鼓励企业将资金更多地投入到员工的教育培训当中。因此，对于企业所得税法的扣减项目可以增加一项“企业为在职员工提取的职工教育经费”作为该条的第三款内容。
二、科学定位社区教育
随着我国经济发展和社会结构转型，城市中“单位”以外的人员逐渐增加，而这些人员最终将进入社区生活。可以说，社区成为居民开展终身学习最便利的场所，公民“学习权”的实现很大程度取决于社区教育的发展。
在国家发展规划中，社区教育是具体实施终身教育的一种重要组织形式。社区教育利用各种教育资源为居民提供学习机会，进而促进学习型社会的建设与发展，最终实现终身学习的理想。社区教育发展至今，在规模和形式上都有很大进步，但瓶颈也愈发凸显。首先，社区成员作为教育对象来说身份不同、层次各异，对学习需求呈现出多样性、复杂性的特点，这些使得社区教育的开展难度加大，对其教育方法、教育效果也提出了更高的要求。其次，社区教育专职人员培养没有固定途径，没有明确的职称序列，其人员素质和稳定性受到影响。再次，社区教育发展缺乏有效的法律支持，在我国教育体系中缺乏明确定位以及未来可持续发展的清晰规划。
因此，为了社区教育的规范可持续发展，应将其作为公民“学习权”实现的重要教育形式纳入终身教育专项立法，明确其发展定位。具体来说，一是在立法中明确社区教育在终身教育体系中的地位与作用：“社区是开展终身教育的重要场所，鼓励各地举办形式多样的社区教育，提高公民精神文化与道德素养”；二是明确社区教育工作者的发展定位：“社区教育专职人员须由大学培养，其职称评聘纳入专职人员的职称评聘系列当中”；三是明确社区教育设施的重要性：“逐步完善社区教育设施，社区根据各自条件开展适合社区居民的教育活动，满足社区居民的学习需求，繁荣社区文化”。通过以上三款立法内容规划社区教育的发展与定位，促进我国社区教育逐步走上规范化、法制化轨道，促进终身教育体系构建与公民学习权的全面落实。
三、落实老年群体学习权保障
根据国际上的通用标准，当一个国家六十岁及以上人口超过总人口的10％时，这个国家就进入了老龄化社会。根据人口统计，我国从2009年开始就已经进入老龄化社会，而且老年人口的比例每年都呈上升趋势(如图1所示)④。
图12009-2016年中国60岁以上人口数量及比例
截至最近一次的人口普查，即2016年的最新统计，我国老年人口已经占到总人口的16.7％⑤。目前的老年人口比例已经大大超过联合国所设定的老龄化社会的比例标准。由于人口基数过大，我国成为目前世界上老年人口最多的国家。按照目前的递增规律，据保守估计，到2020年，我国老年人口可能达到2.48亿，占总人口的17.1％。同时，随着我国人口出生率的大幅度下降，到2050年，老年人口可能超过4.4亿，比重将超过总人口的30％[3]。
再以国内一线城市上海为例。截至2015年12月31日，上海全市户籍人口1442.97万人，其中各年龄阶段的老年人口数量和比例如图2所示⑥。上海市60岁及以上老年人口占总人口的比例已经突破30％的关口。
图2上海市老年人口数量及比例(截至2015年12月31日)
由上可知，我国迈入老龄化社会，且老年人口日益庞大已是无法回避的现实。老龄化程度的不断加深，会给社会结构、经济发展、人民生活等各个领域带来广泛而深刻的影响。因此，保障老年人的学习权利、培养老年人健康高雅的兴趣爱好和积极向上的生活态度，很大程度上可以减轻由于人口老龄化带来的消极影响，缓解个人、家庭和社会的压力。就当下而言，国家已经认识到发展老年教育的迫切性，多项重要政策性文件中均对老年教育有所涉及。
由上可知，国家政策层面已经将老年教育定位为终身教育的组成部分。在国家宏观政策指引下，全国各地开始了老年教育的探索与实践，总体上取得了一定成绩，但对老年群体学习权的完全实现来说仍有很大差距。其制约因素主要有以下几个方面：(1)思想上未能与时俱进。认为老年人退休或丧失劳动能力后就应回归家庭，于是出现了很多空巢老人或留守老人的现象，忽视了老年人的生活状态和生活质量。(2)教育资源和设施较为短缺。尽管有老年教育这种形式存在，但出现“一座难求”或“无座可求”的状况，限制了老年人接受教育的可能性。(3)缺乏专业化老年教育的工作人员。由于工作人员专业知识欠缺，工作缺乏技巧，一些地方老年人参与学习的积极性不高，老年教育的开展效果欠佳。(4)经费短缺。老年教育缺乏专门的法律支持和经费保障，使得老年教育的设施较为陈旧，从而降低了综合推进能力。
四、弱势群体学习权保障
公民学习权的全面实现，其中一个不可忽视的重要问题是社会中弱势群体的学习权保障。如若一个社会弱势群体的学习权不能得到有效落实，他们将逐渐被社会边缘化，最终失去上升的机会，甚至是生存的能力。一个社会中形成了阶层固化，社会矛盾亦会加剧，最终影响到整个社会的稳定。因此，弱势群体学习权的保障和扶持是终身教育立法的重要使命之一。
（一）未成年人的家庭教育
（二）务农人员学习权保障
在我国，低学历人口聚集于农村，是务农主力，新技术新科技在农业生产中的应用相对滞后，这种现实状况与发达国家相比差距很大。迅速发展的经济和科技使得现代农业发展不再完全依赖于传统的劳作模式，提高农业生产效率的关键在于引导农民有效利用现代农业科技[4]。所以，现代农业的发展归根结底是农民自身的发展，只有让农民能够及时掌握必要的新技能、新知识和新科技，现代农业研究成果才能应用于农业生产，农民的生活状况才能从根本上得到改善。
为此，我们要在终身教育立法中对务农人员“学习权”的实现以法律形式予以确认，将务农人员教育的政府责任上升到法制层面。我们可以在立法中明确如下内容：第一款：“各级人民政府农业管理部门会同科技、教育管理部门，开展适合当地农业生产经营所需要的教育活动，为务农人员参加农业技术培训提供相应的扶持措施”。第二款：“完善务农人员开展终身教育所需要的学习设施，丰富教育资源，充实务农人员开展终身教育所需的师资力量”。第三款：“务农人员的终身教育经费纳入当地政府财政预算”。这一项立法内容的实现需要地方政府的大力支持，对此地方政府需要转变传统思维观念，真正从理念上意识到终身学习对务农人员的重要性并落实到具体的政府工作规划之中。
（三）失地农民学习权保障
随着我国经济结构转型，社会上逐渐出现了一个新的群体，由于土地使用权发生改变而被迫不再以土地作为生存方式的农民——失地农民。根据《全国土地利用总体规划纲要》预计，在2000-2030年的30年里，我国被占用的耕地面积将有可能超过5450万亩。也就是说，随着我国城镇化进程的加快，每年平均约有182万亩土地被征用，每年新增失地农民约200万[5]。
随着每年失地农民数量的不断增加，失地农民涌向城镇的数量骤增。由于一直以来他们靠传统农业生产为生，其个人素质与能力不能很快适应城镇化以及城市发展需要，于是给我国经济、城市管理等带来巨大压力[6]。我们必须意识到，工业化、城市化以及农业现代化是适应时代变化的发展趋势，但这个过程的实现不仅仅依靠物质的现代化，更重要的是将失地农民进行合理转型使之适应社会变革的需要，成为合格市民。
世界上的发达国家无一不经历城市扩张，农民由农村走向城市的过程[7]。但在我国城镇化的过程中，失地农民被动转为市民的进程中，由于长期以来的城乡差别，他们所受的教育年限较短，除务农之外缺乏其他谋生技能，在融入城市的过程中遭受了政治排斥、经济排斥、福利排斥、文化和心理排斥以及社会关系、社会角色错乱等各种非公正的待遇，于是逐渐沦落为城市中的弱势群体和边缘群体。从公共服务均等化与教育公平的角度出发，国家应当给予失地农民一定的教育补偿。通过针对性的补偿教育，扭转失地农民在教育上的弱势地位，使之获得提升或再就业的机会，从而使得他们能够突破目前的困境和社会排斥逐渐融入主流社会。
此外，由于我国的产业结构调整、优化和不断升级，低端劳动逐渐被机械化所代替，但高技能、有经验的技术工人逐渐成为劳动力市场上的短缺人才。可是，目前现有的职业技术教育课程的设置，主要针对学制体系内的全日制学生，对失地农民和进城农民工的适用性不强；同时由于生活、经济或社会等方面的压力，使得他们不得已而继续从事低端劳动。
单纯的平均分配资源并不能从根本上解决问题，要落实失地农民的学习权，就必须构建完整的针对这类群体的教育培训体系，实施“补偿性教育”是其中的一个基础环节。即：通过补偿性的教育培训，弥补失地农民市民化的转型过程中可能存在或出现的城市适应、生计发展和社会交往问题以及语言认知、沟通、情感和心理方面的不足等等，从而提升其生存和进一步发展的可能性。
（四）失业人员、进城务工人员学习权保障
近年来，在我国的沿海珠三角地区时常会出现“民工荒”，其实是一种人力资源与市场脱节所造成的负面结果。大部分农村进城务工人员的教育程度、教育层次处于相对较低水平，大多只有初中或小学文化程度，甚至有一部分是社会文盲。可以说，这部分群体在教育程度上处于绝对“弱势”地位。此外，在他们身上还存在着社会排斥以及难以逆转的经济贫困，使得他们依靠自身力量无法进行继续教育，很难适应城市化、工业化快速发展对劳动力的要求。上述种种状况叠加起来制约了这部分群体的自身发展，使其生活水平一直处于较低层次且很难有所突破。但在广大进城务工人员中，尤其是青年群体，对于继续学习、职业教育培训、融入城市有着十分强烈的愿望和渴求。
在推广终身教育的过程中，对于城市失业人员和农村进城务工人员进行职业技能教育提高其生存能力的同时，也要注重进行基础文化教育、心理健康和道德品格等方面的教育和塑造，意在提高他们的基本素质和道德水平，同时加强心理调适能力，更好地适应社会。
（五）残疾人学习权保障
残疾人是由于生理上的原因而处于社会弱势地位，和正常人相比其完成学业的困难较大。但残疾人的教育水平可以在一定程度上反映一个国家、一个地区教育水平的高低，也能从侧面反映出这个社会的福利水平与文明程度。目前在我国，残疾人口数量已经达到八千多万，这一数字甚至达到或者超过世界上某些国家的人口总和[8]。由于残疾人处于先天弱势地位，我们应当通过实行积极的“差别待遇”为其提供额外的教育补偿，设法提高他们的竞争力，让他们体会到社会的关爱与支持，享受到做人的快乐与尊严，如此也有利于社会和谐、稳定与文明程度的提高。
地方各级人民政府应当单列针对残疾人的终身教育经费，加强和完善残疾人的终身教育工作，落实残疾人的学习权。具体应从残疾人的身心特点和特殊需求出发，结合其就业去向、就业渠道和劳动市场需求等，开展残疾人的教育与培训。我们应当意识到，社区是接触残疾人并为其提供服务最直接、最便捷的工作场所。因此，地方各级人民政府在规划和部署社区教育工作时，应将残疾人教育纳入总体规划，民政部门、残疾人联合会应会同教育部门充分拓展社区教育资源，担负起残疾人教育和培训工作的责任。立法可以表述为：“民政管理部门、残疾人联合会应会同教育管理部门，充分拓展社区教育资源，开展残疾人教育工作。”教育内容上，在进行学科知识、劳动技能和职业技术教育的同时，加强残疾人的生活技能以及心理健康教育也非常重要。
（六）少数民族群体学习权保障
据第六次全国人口普查结果显示，我国汉民族人口约为12.3亿，占总人口的91.51％；全国有55个少数民族，总人口约为1.1亿，占总人口的8.49％⑩。从地域分布来看，少数民族主要集中在经济、教育欠发达的西部和边境地区。在我国，各个少数民族在总人口中人数比例不高，分散开来，单一某个民族来说人数则更少，很容易在社会当下成为一个被忽视的群体。由于历史和社会原因，民族地区的整体教育基础都很薄弱，在某些地方甚至连基础教育都不能很好地落实，但这并不是说少数民族地区就不需要发展终身教育。
人人都有学习的权利，少数民族同胞的“学习权”同样值得尊重。民族地区教育落后、质量低、发展慢，教育经费的投入是一项非常重要的原因。在我国有些民族地区，其教育经费的投入总量甚至没有达到《中国教育改革和发展纲要》明确规定的“不得低于财政收入20％”的要求，这些地方教育经费的投入明显低于东部发达地区，有些地方甚至低于全国平均水平[9]。不均衡的教育经费投入，必然形成差别迥异的教育资源环境，必然导致教育发展的不平衡。由于民族地区本身经济发展较为落后，教育投入、师资培养以及公共教学资源的提供等方面都不能得到很好保证，封闭的自然生态环境又使得很多少数民族地区信息落后，加之语言障碍，不能很好地与时代的发展变化接轨。还有一个不容忽视的问题，就是少数民族教育中整体师资水平偏低；“因学致贫”“因学返贫”在这些地区也普遍存在，导致少数民族群众对接受教育的内在需求不高。此外，我国目前的立法和国家政策相对较为注重少数民族同胞接受汉文化方面学习权的保护，但长久以来较为忽视保护和发展少数民族传统文化精髓。各种因素交织在一起，造成少数民族地区的教育发展在起点上就远落后于发达地区，且缺乏迎头赶上的动力。
终身教育立法意在实现公民“学习权”，任何公民的学习权利都要得到有效体现和保障，处于弱势地位的少数民族群体更是如此。我们应在立法中强调：“国家和少数民族地区政府，必须单列专项资金用于少数民族地区终身教育事业的发展”。“尊重少数民族的传统和文化，将其作为中华民族的伟大文化遗产保护其文化瑰宝”。同时，为了提升教学效果，应鼓励少数民族教师进行“双语”教学。国家应支持民族地方加大“双语”教师的培训和补充力度，力求最大限度地消除认知障碍。此外，我们可以在师范院校中置换出部分优质师资支援少数民族地区，同时增加民族地区学校教师进行继续教育的机会。
五、帮扶措施
人人都有学习的权利，终身教育立法除了要对公民的学习权予以肯定之外，还要确保所有公民，包括弱势群体、困难群体等能够接触教育资源，真正加入终身学习的行列。因此，法律上的扶持与经济上的支持异常重要。各级政府部门均可以制定相应的优惠措施或学费减免政策，终身教育督导部门应始终将弱势群体和困难群体的教育情况纳入教育督导的指标体系，以此作为评估各市、县(区)等地方终身教育工作的重要内容，以便及时发现和解决教育公平问题(具体思路参见图3)。
图3建立公民学习权保障帮扶措施思路
为此，终身教育立法可以做出明确：第一款：“各级政府部门制定相应的优惠措施或学费减免政策，鼓励失业人员、失地农民、农村进城务工人员、残疾人、少数民族等弱势群体、困难群体参加学习，提高文化素养、掌握职业技能。”第二款：“国家终身教育管理部门将失业人员、失地农民、农村进城务工人员、残疾人、少数民族等弱势群体、困难群体的教育情况纳入教育督导指标体系，作为评估各市、县、区终身教育工作的重要内容。”
只有通过专项终身教育立法明确政府的主导责任，将保障弱势群体、困难群体等平等的学习权，看作是理应给予他们的民主权利而非慈善性施舍，奉行“弱势补偿”实现对弱势群体、困难群体的特殊保障与扶持，建立教育情况监测指标体系，才能使之成为具有稳定性的可持续发挥作用的一项制度[10]。一言以蔽之，保障弱势群体、困难群体的学习权，实现教育公平，不是简单地归结为一项立法的内容，而是通过立法使其形成一种长期性制度，成为政府职责和教育事业的一项重要内容。
注释：
③《中华人民共和国企业所得税法》(2007年)第三十条：企业的下列支出，可以在计算应纳税所得额时加计扣除：(一)开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用；(二)安置残疾人员及国家鼓励安置的其他就业人员所支付的工资。
⑤现在国际上通用的标准是将65岁及以上老年人口占总人口的比重≥7％或60岁及以上人口≥10％，作为进入老龄化社会的标准。如果65岁以上人口所占比重达到15％以上，则为“超老年型”社会。
⑦《中华人民共和国民法总则》(2017年)第十九条：八周岁以上的未成年人为限制民事行为能力人，实施民事法律行为由其法定代理人代理或者经其法定代理人同意、追认，但是可以独立实施纯获利益的民事法律行为或者与其年龄、智力相适应的民事法律行为。第二十条：不满八周岁的未成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为。
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