国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知
（国土资发〔2014〕117号）
各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，部有关直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：
《国土资源违法行为查处工作规程》已经部长办公会议审议通过，现予以发布，自2014年10月1日起施行。
2014年9月10日
国土资源违法行为查处工作规程
为规范国土资源违法行为查处工作，明确查处工作程序和标准，提高执法水平，提升执法效能，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规，制定本规程。
县级以上人民政府国土资源主管部门查处国土资源违法行为，适用本规程，法律、法规、规章另有规定的除外。
下列标准和文件所包含的条文，通过在本规程中引用而构成本规程的条文。本规程颁布时，所示版本均为有效。使用本规程的各方应当使用下列各标准和文件的最新版本。
GB/T17228－1998《地质矿产勘查测绘术语》
GB/T17986－2000《房产测量规范》
GB/T18341－2001《地质矿产勘查测量规范》
GB/T18507－2001《城镇土地分等定级规程》
GB/T18508－2001《城镇土地估价规程》
GB/T19231－2003《土地基本术语》
GB/T21010－2007《土地利用现状分类》
GB/T28407－2012《农用地质量分等规程》
GB/T28405－2012《农用地定级规程》
GB/T28406－2012《农用地估价规程》
TD/T1010－1999《土地利用动态遥感监测规程》
TD/T1008－2007《土地勘测定界规程》
(1)《中华人民共和国土地管理法》
(2)《中华人民共和国城市房地产管理法》
(3)《中华人民共和国城乡规划法》
(4)《中华人民共和国矿产资源法》
(5)《中华人民共和国行政处罚法》
(6)《中华人民共和国行政强制法》
(7)《中华人民共和国行政许可法》
(8)《中华人民共和国行政复议法》
(9)《中华人民共和国行政诉讼法》
(10)《中华人民共和国民法通则》
(11)《中华人民共和国物权法》
(12)《中华人民共和国刑法》
(13)《中华人民共和国民事诉讼法》
(14)《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）
(15)《矿产资源补偿费征收管理规定》（国务院令第150号）
(16)《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（国务院令第152号）
(17)《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）
(18)《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号）
(19)《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令第242号）
(20)《城市房地产开发经营管理条例》（国务院令第248号）
(21)《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）
(22)《基本农田保护条例》（国务院令第257号）
(23)《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）
(24)《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号）
(25)《中华人民共和国行政复议法实施条例》（国务院令第499号）
(26)《土地调查条例》（国务院令第518号）
(27)《土地复垦条例》（国务院令第592号）
(28)《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电〔2004〕1号）
(29)《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）
(30)《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）
(31)《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）
(32)《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）
(33)《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号)
(34)《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）
(35)《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（中办发〔2009〕25号）
(36)《中共中央办公厅国务院办公厅转发国务院法制办等部门<关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见>的通知》（中办发〔2011〕8号）
(37)《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第3号）
(38)《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）
(39)《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部令第15号）
(40)《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）
(41)《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）
(42)《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第37号）
(43)《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）
(44)《土地登记办法》（国土资源部令第40号）
(45)《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）
(46)《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）
(47)《土地调查条例实施办法》（国土资源部令第45号）
(48)《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）
(49)《土地复垦条例实施办法》（国土资源部令第56号）
(50)《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）
(51)《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）
(52)《国土资源部关于加强地热、矿泉水勘查、开采管理的通知》（国土资发〔2000〕209号）
(53)《国土资源部关于印发矿业权出让转让管理暂行规定》的通知（国土资发〔2000〕309号）
(54)《国土资源部关于印发<国土资源执法监察错案责任追究制度>的通知》（国土资发〔2000〕431号）
(55)《国土资源部关于印发<国土资源违法案件会审制度>等三项制度的通知》（国土资发〔2001〕372号）
(56)《国土资源部关于印发〈市（地）县（市）级国土资源主管部门矿产资源监督管理暂行办法〉的通知》（国土资发〔2003〕17号）
(57)《监察部国土资源部关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的通知》（监发〔2005〕6号）
(58)《国土资源部关于印发<非法采矿、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值鉴定程序>的通知》（国土资发〔2005〕175号）
(59)《国土资源部关于印发<招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范>（试行）和<协议出让国有土地使用权规范>（试行）的通知》（国土资发〔2006〕114号）
(60)《国土资源部监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发〔2007〕78号）
(61)《国土资源部关于建立健全土地执法监管长效机制的通知》（国土资发〔2008〕173号）
(62)《国土资源部最高人民检察院公安部关于国土资源主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》（国土资发〔2008〕203号）
(63)《最高人民法院最高人民检察院公安部国土资源部关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的若干意见》（国土资发〔2008〕204号）
(64)《监察部人力资源和社会保障部国土资源部关于适用〈违反土地管理规定行为处分办法〉第三条有关问题的通知》（监发〔2009〕5号）
(65)《国土资源部监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号）
(66)《国土资源部关于印发<国土资源执法监察巡查工作规范>（试行）的通知》（国土资发〔2009〕127号）
(67)《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号）
(68)《国土资源部办公厅关于印发<关于进一步加强和规范对违反国土资源管理法律法规行为报告工作的意见>的通知》（国土资厅发〔2010〕58号）
(69)《国土资源部关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现、制止、报告和查处工作的通知》（国土资电发〔2010〕78号）
(70)《国土资源部住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）
(71)《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）
(72)《国土资源部关于印发城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治有关问题的处理意见的通知》（国土资发〔2011〕80号）
(73)《国土资源部国家发展和改革委员会关于发布实施<限制用地项目目录（2012年本）>和<禁止用地项目目录（2012年本）>的通知》（国土资发〔2012〕98号）
(74)《国土资源部关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》（国土资发〔2012〕132号）
(75)《国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号）
(76)《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）
(77)《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号）
(78)《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）
(79)《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2003〕9号）
(80)《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号）
(81)《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕15号）
(82)《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（法发（1992）22号）
(83)最高人民检察院等10部门《关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》（高检会〔1999〕3号）
(84)《最高人民法院国土资源部建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发〔2004〕5号）
(85)《最高人民检察院国土资源部关于印发〈关于人民检察院与国土资源主管部门在查处和预防渎职等职务犯罪工作中协作配合的若干规定（暂行）〉的通知》（高检会〔2007〕7号）
(86)《最高人民检察院公安部关于印发〈最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）〉的通知》（公通字〔2008〕36号）
(87)《最高人民检察院公安部关于印发〈最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）〉的通知》（公通字〔2010〕23号）
查处国土资源违法行为，是指县级以上人民政府国土资源主管部门，依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反土地、矿产资源法律法规的行为，进行调查处理，实施法律制裁的具体行政执法行为。
查处国土资源违法行为，应当遵循严格、规范、公正、文明的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当。
县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作，具体工作依法由其执法监察工作机构和其他业务职能工作机构按照职责分工承担。
本规程所称国土资源执法监察工作机构是指履行执法监察职责的县级以上人民政府国土资源主管部门执法监察机构、队伍，包括执法监察局、处、科、股和执法监察总队、支队、大队等。
县级人民政府国土资源主管部门可以根据需要依法明确国土资源管理所、执法监察中队承担相应的国土资源执法监察工作。
国土资源执法监察人员应当熟悉土地、矿产资源等法律法规，经过培训，考核合格，取得《国土资源执法监察证》。
在国土资源违法行为查处过程中涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，执法监察人员应当保守秘密。
县级以上人民政府国土资源主管部门应当将执法监察工作经费纳入年度部门预算，提供必要的工作保障。
国土资源主管部门可以为执法监察人员办理人身意外伤害保险。
（1）违法线索发现
（2）线索核查与违法行为制止
（3）立案
（4）调查取证
（5）案情分析与调查报告起草
（6）案件审理
（7）作出处理决定（行政处罚决定或者行政处理决定）
（8）执行
（9）结案
（10）立卷归档
涉及需要移送公安、检察、监察、任免机关追究刑事责任、行政纪律责任的，应当依照有关规定移送。
省级人民政府国土资源主管部门应当依据法律法规规定的违法行为和相应法律责任，结合当地社会经济发展的实际情况，制定规范行政处罚自由裁量权适用的标准和办法，规定行政处罚自由裁量权适用的条件、种类、幅度、方式和时限等。市（地）级、县级人民政府国土资源主管部门可以根据省级规范行政处罚自由裁量权适用标准和办法，制定实施细则。
县级以上人民政府国土资源主管部门在对国土资源违法行为的调查、形成处理意见、审理、决定等查处过程中应当依照行政处罚自由裁量权标准规范进行。
县级以上地方人民政府国土资源主管部门可以依据本规程制定实施细则或者补充规定，报上一级人民政府国土资源主管部门备案。
（3）卫片执法监督检查发现。利用卫星遥感监测或者土地变更调查成果发现的国土资源违法线索。
（4）媒体反映。通过报刊、广播电视、网络等媒体发现的国土资源违法线索。
（5）上级交办、国家土地督察机构督办或者其他部门移送、转办的国土资源违法线索。
（6）其他渠道发现的国土资源违法线索。
执法监察工作机构负责人认为需要对违法线索进行核查的，应当及时安排人员进行核查。
（1）涉嫌违法当事人的基本情况；
（2）涉嫌违法的基本事实；
（3）违反国土资源管理法律法规的情况；
（4）是否属于本级本部门管辖。
发现存在国土资源违法行为，执法监察人员应当向违法当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，采取措施予以制止。
6.2.1责令停止违法行为
对正在实施的违法行为，国土资源主管部门应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》。
《责令停止违法行为通知书》应当记载下列内容：
（1）违法当事人的姓名或者名称；
（2）简要违法事实和法律依据；
（3）责令停止违法行为的要求；
（4）其他应当记载的事项。
6.2.2其他制止措施
核查结束后，核查人员应当提交核查报告，提出立案或者不予立案的建议。
7.1.1地域管辖
国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。
7.1.2级别管辖
县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。
市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。
国土资源部管辖全国范围内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。
有下列情形之一的，上级国土资源主管部门有权管辖下级国土资源主管部门管辖的案件：
（1）下级国土资源主管部门应当立案调查而不予立案调查的；
（2）案情复杂，情节恶劣，有重大影响的；
（3）上级国土资源主管部门认为应当由其管辖的。
必要时，上级国土资源主管部门可以将本机关管辖的案件交由下级国土资源主管部门立案调查，但是法律法规规定应当由其管辖的除外。
7.1.3指定管辖
有管辖权的国土资源主管部门由于特殊原因不能行使管辖权的，可以报请上一级国土资源主管部门指定管辖；国土资源主管部门之间因管辖权发生争议的，报请共同的上一级国土资源主管部门指定管辖。上一级国土资源主管部门应当在接到指定管辖申请之日起七个工作日内，作出管辖决定。
国土资源主管部门与其他部门之间因管辖权发生争议，经协商无法达成一致意见的，应当报请同级人民政府指定管辖。
7.1.4移送管辖
国土资源主管部门发现违法行为不属于本级或者本部门管辖时，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门。受移送的国土资源主管部门对管辖权有异议的，应当报请上一级国土资源主管部门指定管辖，不得再自行移送。
符合下列条件的，国土资源主管部门应当予以立案：
（1）有明确的行为人；
（2）有违反国土资源管理法律法规的事实；
（3）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；
（4）属于本级本部门管辖；
（5）违法行为没有超过追诉时效。
违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，或者立案前违法状态已经消除的，可以不予立案。
核查后，执法监察工作机构认为符合立案条件的，应当填写《立案呈批表》，报国土资源主管部门负责人审批。符合立案条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案。
批准立案后，执法监察工作机构应当确定案件承办人员，承办人员不得少于二人。
承办人员与案件有利害关系或者可能影响公正处理的，应当主动申请回避。当事人认为承办人员应当回避而没有回避的，可以申请承办人员回避。
承办人员的回避，由执法监察工作机构负责人决定；涉及执法监察工作机构负责人的回避，由国土资源主管部门负责人决定。决定回避的，应当对之前的调查行为是否有效一并决定。决定回避前，被要求回避的承办人员不停止对案件的调查。
其他与案件有利害关系或者可能影响公正处理的人员，不得参与案件的调查、讨论、审理和决定。
8.1.1一般调查措施
调查取证时，办案人员有权采取下列措施：
（1）下达《接受调查通知书》，要求被调查的单位或者个人提供有关文件和资料，并就与案件有关的问题作出说明；
（3）责令当事人停止违法行为；
（4）根据需要可以对有关证据先行登记保存；
（5）依法可以采取的其他措施。
8.1.2调查遇阻措施
被调查人员拒绝、逃避调查取证或者采取暴力、威胁等方式阻碍调查取证时，可以采取下列措施：
（1）商请当事人所在单位或者违法行为发生地所在基层组织协助调查；
（2）向上一级国土资源主管部门和本级人民政府报告；
（4）向社会通报违法信息。
8.2.1调查前期准备
（1）研究确定调查的主要内容、方法、步骤及拟收集的证据清单等；
（2）收集内业资料；
（3）准备调查装备、设备。
8.2.2证据种类
（1）书证；
（2）物证；
（3）视听资料；
（4）证人证言；
（5）当事人的陈述；
（6）询问笔录；
（7）现场勘测笔录；
（8）鉴定结论、鉴定意见或者检验报告；
（9）其他。
8.2.3证据范围
8.2.3.1土地违法案件证据范围
（1）当事人身份证明材料；
（2）询问笔录；
（3）地类及权属证明材料；
（4）土地利用现状图、土地利用总体规划图等；
（5）现场勘测材料，包括勘测笔录、勘测定界图、勘测报告等；
（6）违法地块现状材料，包括现场照片、视听资料等；
（8）项目立项、规划、环评、建设等审批资料；
（10）违法转让的证明材料，包括转让协议、实际交付价款凭证、土地已实际交付证明材料、违法所得认定材料；
（11）违法批地的证明资料，包括批准用地的文件、协议、会议纪要、记录等；
（12）需要收集的其他材料。
8.2.3.2矿产资源违法案件证据范围
（4）证明矿产品种类、开采量、品位、价格等的资料；
（5）违法所得证据及认定材料，包括生产记录、销售凭据等；
（6）违法勘查、开采的证明材料，包括现场勘测笔录、现场照片、视听资料等；
（7）违法转让（出租、承包）矿产资源、矿业权的证明材料，包括协议、转让价款凭证、往来账目等；
（9）需要收集的其他材料。
8.2.4证据要求
8.2.4.1书证、物证
书证和物证为原件原物的，制作证据交接单，注明证据名称（品名）、编号（型号）、数量等内容。经核对无误后，双方签字，一式二份，各持一份。
收集物证原物确有困难的，可以收集与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据。
8.2.4.2视听资料
8.2.4.3证人证言
证人证言应当符合下列要求：
（1）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址、联系方式等基本情况；
（3）有证人签名，证人不能签名的，应当以盖章等方式证明；
（4）注明出具日期；
（5）附有身份证复印件等证明证人身份的文件。
8.2.4.4当事人的陈述
当事人请求自行提供陈述材料的，应当准许。当事人应当在其提供的书面材料上签名、按手印或者盖章。
8.2.4.5询问笔录
对当事人、证人等询问时，应当个别进行，并制作《询问笔录》。《询问笔录》包括基本情况和询问记录等内容。
（1）询问开始时，办案人员应当表明身份，出示执法证件，并告知被询问人诚实作证和配合调查的法律义务，隐瞒事实、作伪证的法律责任以及申请办案人员回避的权利。
被询问人拒绝签名的，办案人员应当在《询问笔录》中注明。有其他见证人在场的，可以由见证人签名。
询问时，在文字记录的同时，根据需要可以在告知被询问人后录音、录像。
8.2.4.6现场勘测笔录
8.2.4.7鉴定结论、鉴定意见或者检验报告
需要对案件涉及的耕地等农用地破坏程度和违法采矿、破坏性采矿造成的矿产资源破坏价值等进行鉴定或者检验的，应当按照有关规定，由市（地）级或者省级人民政府国土资源主管部门组织实施；也可以委托有资质的机构进行，出具相应的鉴定结论、鉴定意见或者检验报告。
8.2.5证据先行登记保存
调查中发现证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经国土资源主管部门负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。证据先行登记保存期间，任何人不得销毁或者转移证据。
证据先行登记保存，应当制作《证据先行登记保存通知书》，附具《证据保存清单》，向当事人下达。制作《证据保存清单》，应当有当事人在场，当事人不在场可以邀请其他见证人参加，并由当事人或者见证人核对，确定无误后签字。
先行登记保存的证据，可以交由当事人自己保存，也可以由国土资源主管部门或者其指定单位保存。证据在原地保存可能妨害公共秩序、公共安全或者对证据保存不利的，也可以异地保存。
国土资源主管部门应当自发出《证据先行登记保存通知书》之日起七日内，根据情况分别作出如下处理决定：
（1）采取记录、复制、复印、拍照、录像等方式收集证据；
（2）送交具有资质的专门机构进行鉴定、认定等；
（3）违法事实不成立的，解除证据先行登记保存；
（4）其他应当作出的决定。
有下列情形之一的，办案人员应当填写《中止调查决定呈批表》，报国土资源主管部门负责人批准后，中止调查。
（1）因不可抗力或者意外事件，致使案件暂时无法调查的；
（2）涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；
（3）需要公安、检察机关、其他行政机关、组织的决定或者结论作为前提，但尚无定论的；
（4）当事人下落不明致使调查证据不足的；
（5）需要中止调查的其他情形。
案件中止调查的情形消除后，应当及时恢复调查。
有下列情形之一的，办案人员应当填写《终止调查决定呈批表》并提出处理建议，报国土资源主管部门负责人批准后，终止调查。
（1）调查过程中，发现违法事实不成立的；
（2）违法行为已过行政处罚追诉时效的；
（3）不属本部门管辖，需要向其他部门移送的；
（4）因不可抗力致使案件无法调查处理的；
（5）需要终止调查的其他情形。
在调查取证的基础上，办案人员应当对收集的证据、案件事实进行认定，确定违法的性质和法律适用，研究提出处理建议，并起草调查报告。
9.1.1证据审查
办案人员应当对证据的真实性、合法性和关联性进行审查。
（1）真实性审查主要审查证据是否为原件、原物，复制件、复制品是否符合要求等。
（3）关联性审查主要审查证据与案件的待证事实之间是否具有内在的联系，证据之间能否互相支撑形成证据链等。
9.1.2证据的证明效力认定
认定各类证据的证明效力应当遵循以下原则：
（1）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；
（2）鉴定结论、鉴定意见或者检验报告、现场勘测笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；
（3）原件、原物优于复制件、复制品；
（4）法定鉴定部门的鉴定结论、鉴定意见或者检验报告优于其他鉴定部门的鉴定结论、鉴定意见或者检验报告；
（5）原始证据优于传来证据；
（6）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；
（7）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。
9.1.3辅助证据
下列证据不能单独作为认定案件事实的依据，但可以作为辅助证据。
（1）未成年人的证言；
（2）与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言；
（3）难以识别是否经过修改的视听资料；
（4）无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；
（5）其他不能单独作为定案依据的证据材料。
9.2.1违法责任主体认定
违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。
（1）当事人是自然人的，该自然人为违法责任主体。
（2）当事人是法人的（企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人等），该法人为违法责任主体；不具有独立法人资格的分公司、内设机构、派出机构、临时机构等实施违法行为的，设立该分公司、内设机构、派出机构、临时机构的法人为违法责任主体。
（3）当事人是其他组织的，能够独立承担法律责任的，该组织为违法责任主体；不能独立承担法律责任的，创办该组织的单位或者个人为违法责任主体。
（4）受委托或者雇佣的自然人、法人或者其他组织在受委托或者雇佣的工作范围内，实施国土资源违法行为，并且能够证明委托或者雇佣关系及委托或者雇佣工作范围的，应当认定委托人或者雇佣人为违法责任主体。
（5）同一违法行为有两个以上当事人的，应当认定为共同违法责任主体。
9.2.2违法用地占用地类认定
判定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。
执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。
9.2.3是否符合土地利用总体规划的认定
判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。
与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划；与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定为符合土地利用总体规划。
在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划。
执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。
9.2.4占用基本农田的认定
判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。
违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定为占用基本农田。但已列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。
执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理和耕地保护工作机构进行认定。
9.2.5违法勘查开采数量和价值认定
9.2.6违法所得认定
9.2.6.1违法转让土地使用权的违法所得认定
依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入；违法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得。
转让全部所得数额按照转让合同及交易凭据所列价款确定。没有转让合同及交易凭据、当事人拒不提供或者提供的转让合同及交易凭据所列价款明显不符合实际的，可以按照评估价认定。
对土地的合法投入包括土地开发、新建建筑物和构筑物的建设投入等，但是违法新建建筑物和构筑物的建设投入除外。
9.2.6.2矿产资源违法所得的认定
对无证开采和越界开采的，违法所得数额应当按照销售凭据确定；没有销售凭据的，按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算，不扣除开采成本。
对买卖、出租和转让矿产资源的，违法所得数额应当为买卖、出租和转让的全部所得。
办案人员应当依据调查掌握的证据和认定的违法事实，确定违法的性质和适用的法律法规，对照行政处罚自由裁量权标准和办法，研究提出处理建议。
国土资源违法行为主要类型、法律依据与法律责任见附录A、附录B。
9.3.1不予处罚、从轻或者减轻处罚
办案人员应当依照法律法规规定，根据违法事实、性质、情节、社会危害程度以及是否主动消除违法行为后果等因素，对照行政处罚自由裁量权标准和办法，研究提出处理建议。
国土资源违法行为情节轻微并及时纠正，没有造成危害性后果，或者行政处罚告知书下发前主动消除违法状态的，可以不予行政处罚。
有下列情形之一的，应当从轻或者减轻处罚：
（1）行政处罚决定下达前，主动采取措施减轻违法后果的；
（2）积极主动配合调查处理且未造成严重后果的；
（3）其他依法应当从轻或者减轻处罚的情形。
9.3.2提出处理建议
办案人员应当在证据认定和事实认定的基础上，综合研究提出处理建议：
（2）依法需要追究当事人及有关责任人员行政纪律责任的，应当提出移送监察、任免机关处理的建议；
（3）涉嫌犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当提出将案件向公安、检察机关移送追究刑事责任的建议；
（4）经批准终止调查的，应当提出撤案或者结案的建议。对于违法事实不成立、违法行为已过行政处罚追诉时效的，建议撤案；对不属本部门管辖、因不可抗力致使案件无法调查处理的，建议结案；
（5）案件调查中，发现案件发生地国土资源管理秩序混乱或者国土资源管理方面存在问题的，提出限期整改、加强监管或者改进管理和完善政策的建议；
（6）其他处理建议。
案件调查结束后，承办人员应当起草《国土资源违法案件调查报告》。
《国土资源违法案件调查报告》包括首部、正文、尾部和证据清单。
9.4.1首部
9.4.2正文
正文应当包括调查情况、基本事实、案件定性、责任认定、处理建议等。
9.4.2.1调查情况
9.4.2.2基本事实
9.4.2.3案件定性
认定调查发现存在的主要问题，对案件的法律适用进行分析，明确认定当事人违法的法律依据以及违反的具体法律法规，提出认定违法行为性质的结论。
9.4.2.4处理建议
9.4.3尾部
9.4.4证据清单
列明案件调查报告涉及的证据。清单所列证据作为调查报告的附件。
审理内容包括：
（1）是否符合立案条件；
（2）违法主体是否认定准确；
（3）事实是否清楚，证据是否合法、确实、充分；
（4）定性是否准确，理由是否充分；
（5）适用法律法规是否正确；
（6）程序是否合法；
（7）拟定的处理建议是否适当，行政处罚是否符合自由裁量权标准；
（8）其他需要审理的内容和事项。
一般案件由执法监察内设审理机构或者审理人员负责组织，采用书面或者会议方式进行审理，提出审理意见。
重大、疑难案件由执法监察工作机构负责人组织会审，并提出会审意见。有下列情形之一的，应当由国土资源主管部门负责人召集有关职能机构负责人及其他有关人员进行会审。
（1）依法需要向公安、检察机关移送的；
（2）经过行政复议或者行政诉讼，需要重新作出行政处罚的；
（3）经过听证程序，需要对拟定的行政处罚决定作出实质性修改的；
（4）案情复杂，难以定性的；
（5）国土资源主管部门主要负责人认为应当进行会审的。
（2）审理人员进行审理，就有关问题提问；
（3）承办人员解答问题，进行补充说明；
（4）审理人员形成审理意见。以会议方式审理的，应当制作《违法案件审理记录》。
根据审理情况，分别提出以下审理意见：
（1）违法主体认定准确、事实清楚、证据合法确实充分、定性准确、适用法律正确、程序合法、处理建议适当的，同意处理建议。
（2）有下列情形之一的，应当提出明确的修改、纠正意见，要求办案人员重新调查或者补充调查：
①不符合立案条件的；
②违法主体认定不准确的；
③案件事实不清楚，证据不确实充分的；
④定性不准确，理由不充分的；
⑤适用法律法规不正确的；
⑥程序不合法的；
⑦处理建议不适当、行政处罚不符合自由裁量权标准的。
承办人员应当按照审理意见进行修改、纠正，并重新提请审理。
案件经审理通过的，承办人员应当填写《违法案件处理决定呈批表》，附具《国土资源违法案件调查报告》和案件审理意见，报国土资源主管部门负责人审查，根据不同情况，分别作出如下处理决定：
（1）确有应当予以行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（2）对于单位、个人违法批准征收、使用土地或者违法批准勘查、开采矿产资源的，应当根据情节轻重及具体情况，作出行政处理决定；
（3）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚或者行政处理的，作出不予行政处罚或者行政处理决定，予以结案；
（4）不属于本级本部门管辖的，移送有管辖权的机关，予以结案；
（5）因不可抗力终止调查的，予以结案；
（6）对于违法事实不成立、违法行为已过行政处罚追诉时效的，予以撤案；
（7）依法需要追究当事人及有关责任人行政纪律责任的，移送监察、任免机关；
（8）涉嫌犯罪，依法需要追究刑事责任的，移送公安、检察机关；
（9）对国土资源管理秩序混乱的，作出限期整改、加强监管的具体决定；对国土资源管理方面存在的问题，提出改进管理和完善政策的具体要求。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，国土资源主管部门的负责人应当集体讨论决定。
（1）决定给予行政处罚的，按照本规程12的规定办理。
（3）决定撤销案件的，填写《撤销立案决定呈批表》，报国土资源主管部门负责人批准后，予以撤案。
（4）决定移送案件的，按照本规程15的规定办理。
（5）决定结案的，按照本规程16的规定办理。
（6）决定限期整改、加强监管的，书面通知整改地区的人民政府和国土资源主管部门。
国土资源行政处罚主要包括以下种类：
（1）警告；
（2）罚款；
（3）没收违法所得、没收非法财物；
（4）限期拆除；
（5）吊销勘查许可证、采矿许可证；
（6）法律法规规定的其他行政处罚。
作出行政处罚之前，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照本规程13规定的方式，送达当事人，当事人有权进行陈述和申辩。
《行政处罚告知书》应当载明作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知当事人依法享有的陈述和申辩权利。陈述和申辩应当由当事人在收到《行政处罚告知书》后三个工作日内提出。口头形式提出的，应当制作笔录。
国土资源主管部门对当事人提出的事实、理由和证据应当进行复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。
国土资源主管部门不得因当事人的申辩而加重处罚。
国土资源主管部门在作出以下行政处罚决定前，应当制作《行政处罚听证告知书》，按照本规程13规定的方式，送达当事人。听证告知和处罚告知可以一并下达或者合并下达。
（1）较大数额罚款；
（2）没收违法用地上的新建建筑物和其他设施；
（3）限期拆除违法用地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；
（4）吊销勘查许可证、采矿许可证。
《行政处罚听证告知书》应当载明作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知当事人有要求举行听证的权利。
当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出申请，口头提出的，应当制作笔录。
国土资源行政处罚听证适用《国土资源听证规定》。
法律法规规定的责令改正或者责令限期改正，可以与行政处罚决定一并作出，也可以在作出行政处罚决定之前单独作出。
12.4.1《行政处罚决定书》的内容
（1）国土资源主管部门名称、文书标题及文号；
（2）当事人的姓名或者名称、地址等基本情况；
（3）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（4）告知、听证的情况；
（5）行政处罚的具体依据和内容；
（6）履行方式和期限；
（7）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（8）拒不执行行政处罚决定的法律后果；
（9）作出决定的日期及印章。
12.4.2制作《行政处罚决定书》的注意事项
（1）《行政处罚决定书》应当由具有行政处罚权的县级以上国土资源主管部门制作并加盖其印章，派出机构、内设机构不能以自己的名义制作。
（2）认定的违法事实应当客观真实，明确违法行为的性质。列举的证据应当全面具体，充分支撑所认定的违法事实。有从轻或者减轻情节的，应当一并说明。
（3）行政处罚前的告知、听证情况应当包括告知、听证程序的履行情况和当事人意见采纳情况。
（4）行政处罚的依据应当结合具体违法事实，分别说明定性和处罚适用的具体法律条款；引用法律条款应当根据条、款、项、目的顺序写明。
（5）行政处罚的内容应当明确、具体，有明确的履行方式和期限。
①责令退还、交还违法占用土地的，应当写明退还、交还土地的对象、范围、期限等。
②责令当事人限期履行的，应当写明履行的具体内容和期限。责令限期改正的，应当表述为“责令限××日内改正××行为”；责令限期拆除、恢复土地原状的，应当写明拆除地上建筑物和其他设施的范围、内容，恢复场地平整或者耕地种植条件，并明确履行的具体期限。
③责令缴纳复垦费、处以罚款、没收违法所得的，应当写明违法所得的金额和币种、交款的期限、指定银行账户等。
④没收地上建筑物和其他设施的，应当写明没收建筑物的范围、内容等。
⑤吊销勘查许可证、采矿许可证的，应当写明矿业权人、勘查许可证或者采矿许可证的证号等。
⑥没收矿产品的，应当写明矿产品的种类、数量和堆放地点等。
（6）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，应当具体明确。当事人申请行政复议的时限为自收到《行政处罚决定书》之日起六十日内，复议机关为作出行政处罚决定的同级人民政府或者上一级国土资源主管部门。当事人提起行政诉讼的时限一般为自收到《行政处罚决定书》之日起三个月内，对责令限期拆除处罚决定不服的，提起行政诉讼的时限为自收到《行政处罚决定书》之日起十五日内，诉讼机关为有管辖权的人民法院。
（7）当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行。《行政处罚决定书》中应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。
（8）国土资源违法行为有两个以上当事人的，可以分别作出行政处罚决定，制作一式多份《行政处罚决定书》，分别送达当事人。
（9）有条件的地方，可以使用说理式《行政处罚决定书》。
作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内。案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，报本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限原则上不超过三十日，案情特别复杂的除外。