【关键词】法律规范体系立法完备性立法民主性立法科学性立法受监督性
【作者简介】冯玉军，中国人民大学法学院教授。
一、立意与方法
党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系，促进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”①这一系列创新思路和观点，因应中华民族伟大复兴和全球善治潮流，既是对中外法治文明经验的高度总结与凝练，又是以问题为导向，扎实推进依法治国的行动指南，是中国社会主义法治建设史上的第三次重大突破。中国特色社会主义进入新时代，全面依法治国和法律体系完善，也进入了新时代。
过去十多年来，我国法学界高度重视法治的指数设定与评估问题，先后推出了香港地区法治指标、余杭法治指数、中国人民大学法治发展报告、中国社科院法学所法治蓝皮书、中国政法大学司法文明指数、法治政府发展报告等报告成果。③有的研究以官方发表的统计数据和客观数据为基础，强调“从事实出发”、“让数字说话”；④有的研究则认为中国的法治评估实践，表现出“嵌入性”、政府主导、法治理解广义化、法治评估区域化等特征，法治评估应该在“试错”中逐步实现区域评估的规范化、体系化与制度化，并作为区域法治建设的新增长点推动地方政府法治目标的实现。⑤不仅是理论界，不少地方政府部门和司法机关搞的法治评估也是如火如荼。纵观大多数法治评估成果，其共性目标都是要检视特定地域/部门参与社会治理或法治发展中存在的问题，评估—反馈之后，服务并促进法治实施和法治监督。但由于法治指数和评估方案的理论准备不足，评估方法混杂模糊，指标设置和权重分配不合理，评估主体中立性缺失，让人对看似纯“客观”的评估结果产生疑问、可信度大打折扣。⑥更有甚者，个别评估结果虚假、缺乏公信力，更是招致了舆论层面的质疑和批判。⑦
如此考虑和安排的基本理由如下：
第一，建立严谨合理的法治理论基础，以体现“良法善治”的实质法治为主、兼顾形式法治，在人民获得感与专家和执业者认可度的基础上构建立法效果评估指标体系。中国人民大学法治评估中心自2004年起就开展了法治发展评估研究，彼时同其他科研单位及地方政府的评估方式一样，秉持的法治理论基础是形式法治理论，强调法治就是规则之治、程序之治，只要法律是依据良好的程序制定，并表现为具体的法律渊源和形式，可以通过官方发表的统计数据和客观数据准确量度，就是有效的法律评估，从而出现“纸面上的法治评估”这样一种孤立、静止看待法治的形而上学错误。⑩从实质法治的角度看，经由科学、民主立法而实现的高质量、精细化法律规范当然要比随便一种制度安排更好；人民通过遵守法律规范而获得的幸福感、安全感、确定性、透明度要比单纯比较法律条款数量、法律渊源层级等更有说服力和解释力。当今时代，经济社会越发展，人民群众对美好生活的盼望越强烈，加强和改进立法的任务就越艰巨。
问卷采取五选一的选择性答案，一般分为好、较好、中间、较差、差五个等级，赋值分别为90、80、70、60、50。考虑到国际比较等多种原因，这显然是一种较为收敛和批评适度的赋值。相比较另一种赋值方式如100、75、50、25、0，数据反差比较小，最低(差)也是50分。因此数据分析中数值高低之别要比其所反映的现实差距要小，任何差评(即使看起来数值还比较高)都应该认真对待。为了表述简洁，又将这些赋值分为三等，包括好评(好与较好的百分比之和)，中评(中间的百分比)，差评(较差和差的百分比之和)。因此，本研究报告的得分表现为两种，一种是百分制的得分，如法治实施体系得分68.7；另一种是好评、中评和差评的比例，其中差评比例是评估的重要依据之一，如行政执法的差评率为41.7%。
二、立法完备性
立法完备性是衡量法治体系有法可依程度的指标，具体包括法律体系完备性和立法机制完善性两个三级指标。本质上是在实体层面考察法律体系是否完备、在程序层面考察立法机制是否完善。
(一)法律体系完备性
就法律体系完备性指标而言：从公众角度，主要考察法律是否存在该管的不管或法律管得太宽的问题；从执业者的角度，主要考察在立法、执法、司法和法律服务过程中有法可依的程度；从专家角度，主要考察法律体系各个部门宪法、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法、环境法、程序法等的完备程度、有法可依的程度。
1.公众问卷
针对公众的问题有两个：“对于我国现行的法律，您认为法律该管的不管问题突不突出”“对于我国现行的法律，您认为法律管得太宽问题突不突出”我们对不同选项所反映的法律体系完备性程度进行赋值，其中“完全不存在”赋值90，“不太突出”赋值80，“一般”赋值70，“比较突出”赋值60，“非常突出”赋值50。根据上述赋值，结合回答各个选项的频率计算平均数，即为评估的直接得分。同时，五档赋值中前两档归为好评，第三档归为中评，后两档归为差评(此赋值和归档方法下同，不再重复)。
从调查结果来看，社会公众对于法律体系完备性的总体评价以中评为最多。社会公众认为“法律管得太宽”的问题在实践中并不突出，好评、中评比例分别为46.7%、36.3%，差评比例仅有17.0%。“法律该管的不管”的问题则比较突出，差评比例达34.7%，占比最高。这个评价背后反映出公众对社会法制保障不健全的意见。在各个法律部门中，有关民生和社会治理的法律与社会公众具有最密切的联系。虽然我国近年来关于劳动者权益保护、基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等方面的立法工作日益提速，但与人民群众对依法保障和改善民生、推进社会治理体制创新的期待相比，仍有相当的差距。按照十八届四中全会《决定》的要求，我们还需进一步加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规；加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。
2.执业者问卷
针对执业者，我们分别从立法工作、行政执法工作、司法工作、社会治理工作四个领域作了调研。各选项中，“全面实现了有法可依”赋值90，“基本实现了有法可依”赋值80，“一些领域存在法律空白”赋值70，“许多领域存在法律空白”赋值60，“普遍存在法律空白”赋值50。结果显示：法律执业者对立法工作中的法律完备性评价最高，好评比例为57.4%，差评仅为7.2%；第二位是司法工作的法律完备性，好评比例为55.0%，差评仅为11.2%；行政执法工作排名第三，分别有36.7%的好评和43.8%的中评；社会治理工作的评价最低，差评竟达到27.1%。
3.专家问卷
在专家问卷中，我们分别对宪法与宪法性法律、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法以及整个法律体系作了调研。各选项中，“非常完备”赋值90，“比较完备”赋值80，“基本完备”赋值70，“许多领域不完备”赋值60，“普遍存在法律空白”赋值50。从调研结果看，法学专家对法律体系的评价是“基本完备”(好评+中评占比72.1%)。但针对不同领域法律的完备性评价则呈现出一定的差异。其中，评价最高的是刑法，好评比例达68.1%，接近于比较完备的程度；评价最低的是社会法，差评比例达62.5%，可理解为尚有许多领域不完备。相对而言，刑法、诉讼与非诉讼程序法、民商法的完备性得到较高评价(好评+中评占比分别是95.1%、86.7%、83%)，经济法、宪法和宪法性法律、行政法的完备性处于中等水平(好评+中评占比分别是75.4%、63.8%、62.9%)，社会法则在完备性方面仍有较大提升空间。
综合分析上述问卷数据，可以发现：公众、执业者、专家对法律体系完备性评分依次是71.6、70.8、73.0，平均得分为71.8。具体到好、中、差评比例情况，公众、执业者、专家对法律体系完备性的好评占比分别是38.9%、45.3%、35.2%，其中公众与法学专家对法律体系完备性的好评率相对接近，法律执业者的正面评价则明显要高于前两者。公众和专家的差评占比分别是25.8%和27.9%，说明无论是从老百姓的日常感受还是从法学专家的专业视角来看，我国现有的法律体系都有相当的完善空间。
(二)立法机制完善性
这个指标考察我国现有的立法机制是否能够保证法律的立、改、废、释与社会的发展变化相适应。核心内容有两项：立法机制制定、修改、废除、解释机制的完善程度；是否能随着社会关系的变化而适时变化。
针对公众的问题是：“社会形势变化很快，法律法规的制定和修改总是赶不上趟。”各选项中，“完全不存在”赋值90，“不太突出”赋值80，“一般”赋值70，“比较突出”赋值60，“非常突出”赋值50；针对执业者和专家提出了类似但稍微学理化的题目：“法律的立改废释跟不上社会变化。”各选项中，“非常突出”赋值50，“比较突出”赋值60，“存在这种问题”赋值70，“不明显”赋值80，“不存在”赋值90。
当前，完善我国立法机制应着力推进以下几项工作：一是将立法规划和计划的编制作为立法程序的首要环节，建立立法项目征集和论证机制，在充分论证必要性和可行性的基础上，科学确定立法项目，提高立法的针对性、及时性和系统性。二是完善法律法规起草机制，对法案起草部门、委托起草、起草要求等提出明确要求，建立健全科学合理的法案起草工作机制。三是建立立法内容评估机制，对提请审议的法律法规草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的效果及可能出现的问题，进行立法前评估。对已经颁布实施的法律法规，适时开展立法后评估，了解实施效果和存在的问题，为适应实际情况发生变化适时修改法律法规提供科学依据。
(三)立法完备性总体评价
综合法律体系和立法机制两项三级指标的结果，可以看出立法完备性总评得分是69，可以理解为“基本完备，差距不小”。其中，立法机制完善性得分(66.2)低于法律体系完备性得分(71.8)，这似乎表明我国立法状况从静态规范角度看相对较好，但从动态实施角度看仍有较大完善空间。另外，全部问卷对立法完备性的好评为27.3%，中评为39.2%，差评为33.5%，差评率高于好评率，值得各级立法机构及其工作人员高度重视。
三、立法科学性
立法科学性是衡量立法符合实际，得到多数人认同以保证实施程度的指标，具体包括立法符合实际程度和立法合理公正程度两个三级指标。
(一)立法符合实际程度
这个指标反映立法在多大程度上遵循客观规律、与社会实际相符。问卷对公众、执业者、专家提了相同的问题：“立法规定不符合实际，您认为下列问题突不突出”各选项中，“非常突出”赋值50，“比较突出”赋值60，“存在这种问题”赋值70，“不明显”赋值80，“不存在”赋值90。
从调查结果来看，三类主体都认为法律规定存在不合乎国情与实际情况的问题，公众、执业者、专家对立法符合实际程度的评价分别为72.1、70.1、68.9，平均值才70.4，这个结果应归为“一般”水平。分主体看，社会公众给出的好评达到39.7%，远远高于执业者(26.3%)和专家(21.9%)的好评比例，学者基于根深蒂固的批判精神而对立法的科学性多有怀疑诚然可以理解，但若反省公众高达21.9%和执业者23.5%的差评，就会更加明白法律规定与实际国情相脱节对执法者适用和老百姓的日常生活可能造成的重大影响。总体而言，立法符合实际的平均好评率是29.3%、差评率是20.5%，这种评价对于立法工作者而言，无疑会有冰火两重天之感。
(二)立法合理公正程度
这个指标反映立法是否体现公平正义、高效合理原则，并在多大程度上与人们的公正观念相符。问卷对公众、执业者、专家提了相同的问题：“法律规定不公正、不合理。”各选项中，“非常突出”赋值50，“比较突出”赋值60，“存在这种问题”赋值70，“不明显”赋值80，“不存在”赋值90。
调查结果显示，公众、执业者、专家对立法合理公正程度的评价分别是72.8、70.5、69.6，平均值为71，属于“一般”的评估水平，说明立法不公问题在大家的主观感受中确实存在。相对而言，社会公众的总体评分最高，给出的好评比例也最高(44.1%)；法学专家与法律执业者的评价相对接近，其中法律执业者给出了高达29.1%的差评比例。这似乎表明法律规定不公正合理的情况将对法律执业者的实际工作产生较大影响，从而引发不小的抱怨与负面评价。
(三)立法科学性的总体评价
综合立法符合实际程度和立法公正合理程度两项三级指标的结果，可以看出立法科学性的总评得分是70.7，这可以通俗地理解为“基本完备，差距不小”。其中，立法符合实际程度得分(70.4)略低于立法公正合理程度得分(71.0)，但也没有明显差异。具体而言，两个三级指标所获得的中评比率，近乎达到半数(平均值为49.2%)，虽然平均好评率(29%)高于平均差评率(21.8%)，但也表明我国现有立法在符合实际和公正合理这两方面都还有较大的完善空间。
四、立法民主性
立法民主性反映立法过程中民主实现的程度，由立法公开性、立法公众参与和立法专家参与三个三级指标构成。除了考察我国立法工作的开放性程度，公众和专家能够在多大程度上参与到立法工作之中也是研究的重点。
(一)立法公开性
(1)针对“法律正式公布后进行查阅”问题，全体被调查者的总评分是76.7，三种问卷的总和好评率、中评率、差评率分别是66.5%、15.9%、17.6%，可以理解为一般性打分。但三种主体的具体评价大不相同，值得深入讨论：公众对查阅法律的好评率仅为25.2%，远远低于专家(93.1%)和执业者(81.1%)的好评率；差评率高达47%，又远远高于专家(1.2%)和执业者(4.8%)的差评率，甚至超出了后两者的总和。在法学专家、政府工作人员、司法工作者看起来非常容易查阅的法律文本，在普通百姓的心中却彼此隔膜，无论是国家立法还是地方立法，其主动查阅的实际次数或者积极性均不高，这当然不利于我们发扬民主、追求“良法善治”的美好愿景。
(2)针对“了解正在审议的法律草案的内容”问题，全体被调查者的总评分是68.2，三种问卷的总和好评率、中评率、差评率分别是26.3%、37.1%、36.6%，相较于前述“查阅法律”的评价，好评率大幅下降，差评率大幅提高，二者间差距明显。三种主体的具体评价也很有意思，公众对了解审议内容的好评率仅为9.3%，远低于专家(35.6%)和执业者(34.1%)的好评率；差评率高达69.4%，也远高于专家(17.4%)和执业者(22.9%)的差评率。究其原因，一是由于法学专家、法律执业者相较普通百姓确实有更多的机会和便利条件去接触、了解立法审议的法律草案内容；二是立法机关在立法实践中，的确存在“躲进小楼成一统”，不愿让群众过早知晓法律政策内容以免有关工作“被动”的传统思维。
在我国立法公开业已取得一定成就的情况下，各方主体对于立法公开性的评价仍很一般，尤其是社会公众何以对法律“可接近性”(accesslaw)的评价极低就成为一个值得深思的问题。这首先归因于我国现行立法的公开化程度不够、规范性较弱。公开化程度不够，主要是指立法公开方式被动化、单一化，法律法规的普及宣传不足，难以实现和人民生活水乳交融。规范性较弱的主要表现是立法公开形式的针对性不强，即什么样的立法议题应当采用什么样的立法公开形式缺乏统一标准和规范，具体操作比较随意，有时会因为社会环境、立法机关自己的便利甚至经费问题而任意为之。背后的深层次原因是立法机关对于立法公开重要性的认识还有待进一步提高，对于不同立法公开形式的针对性和适应性的研究不够，且缺乏硬性规范。(15)这也要求我们进一步提高立法机关对于立法公开重要性的认识，科学规范立法公开的形式、程序、方法和责任。
(二)公众参与立法
(2)针对“提出的意见或建议在立法中得到反映反馈”问题，全体被调查者的总评分是60.9，三种问卷的总和好评率、中评率、差评率分别是4.9%、25.4%、69.7%，相较于前述“提出立法建议”的评价，好评率大幅降低，中评率有所下降，差评率则高了不少。三种主体关于立法建议反馈的评价大体相同，平均好评率是4.9%、中评率是25.4%、差评率是69.7%，只是社会公众的差评率相较法学专家和执业者更高一些，达到75.5%。原因其实很简单，三类主体均较少有参与实际立法的机会，尤以社会公众为甚，更遑论他们的意见建议能得到立法机关的反馈了。
(三)专家参与立法
我们把专家参与立法指标细分为“专家参与立法的程度”和“专家参与立法的作用”两个四级指标。问卷提出“立法工作是在专家参与下开展的”问题，要求法学专家和法律执业者统一作答。各选项中，“总是如此”赋值90，“一般如此”赋值80，“有时如此”赋值70，“偶尔如此”赋值60，“极少如此”赋值50；问卷又提出“专家提出的意见或建议在立法中得到反映反馈”的问题，要求法学专家和法律执业者统一作答。各选项中，“非常困难”赋值50，“比较困难”赋值60，“一般”赋值70，“比较容易”赋值80，“非常容易”赋值90。调查结果显示：
(3)专家参与立法的总体评价。综合两项四级指标的评价结果，可以看出立法专家参与的总评得分是76.2。其中，立法专家参与程度得分(77.8)略高于立法专家参与作用得分(74.7)，原因是不言自明的，毕竟立法参与度不能完全等同于立法实际贡献度。进一步分析，如果说专家参与立法程度的好评率(71.5%)高于专家参与立法作用的好评率(52.9%)顺理成章的话，后者差评率(14.8%)高于前者(6.7%)则反映出被调查者对专家参与立法的实际作用大小尚有存疑之处。尤其是法学专家群体自身对“专家提出的意见建议在立法中得到反映反馈”的评分相对偏低，显示出专家意见对于立法工作的实效仍有待提高。
实践中，的确存在专家参与立法的渠道不畅通、专家参与立法的体制机制不健全、专家在立法中的作用发挥不够等各种情况；法律法规起草部门多少也都存在根据自己偏好“选专家”或者“选择性对待专家意见”的问题，专家参与立法的工作机制还未确立起来。而要解决这一问题，就应重点做好以下两方面工作：其一，增加有专业技术特长和法治实践经验的专职常委比例，让法律专家在立法机构中直接、经常发挥作用。相对于法治发达国家立法机构中法律专家的高比例，以及快速提升我国立法质量的时代要求而言，我国立法机构中法律背景的成员数量过少，在常委会当中增加有法治经验的专职常委，或从专业技术人员中常态化、制度化选拔专职常委不仅必要，而且可行。其二，建立立法专家顾问团或专家库制度，既要考虑到不同领域专家的广泛性和代表性，也要平衡好不同领域、不同学术机构、不同地域、不同学术派别的专家比例，平衡好理论型专家和实务型专家的比例。同时根据专家履职情况及立法实际需要，建立专家顾问团和专家库的动态调整机制。(17)
(四)立法民主性总体评价
整体考察：立法民主性的总评得分是70.6，这可以通俗地理解为“基本民主、尚不充分”，还有较大的完善空间。分项研究：专家参与立法得分(76.2)高于其他两项，好评率达到62.2%，差评率仅为10.8%，反映出专家参与立法在实践中较为普遍，且参与形式、参与程序均比较规范，多数已经常态化了；公众参与立法得分(63.2)明显低于其他两项，好评率只有10.6%，反而差评率高达58.7%，反映出公众参与立法——这项民主立法的基石性制度的实施状况并不乐观，群众参与立法的积极性整体不高，(18)且由于缺乏严格的制度保障，不少地区和部门的操作很不规范、变动性大，基本上是想起来了就做、想不起来就不做的状态；立法公开性得分为72.5，算是中规中矩，毕竟通过各种途径公开法律文本相对容易操作。
五、法律规范体系总评
(一)基于二级和三级评估指标的若干启示
第一，由于法律规范体系的三个二级指标——立法完备性(69)、立法科学性(70.7)、立法民主性(70.6)——均在70分上下波动，因此得出法律规范体系的总体评价是“一般”，未来还需要不断改进，力求其系统完备。
第二，横向比较立法完备性、立法科学性和立法民主性三个二级指标，可以发现立法民主性的好评最高(39.7%)，立法完备性的差评最高(33.5%)。一方面，诚然公众和专家参与立法也有不少需要改进的地方，但由于我国社会急剧转型，加快创制与社会主义发展新阶段相适应、回应人民群众期待的法律法规更加迫在眉睫。
(二)基于一级评估指标的若干启示
从法治体系评估的总体情况看，法律规范体系得分70.3，法治实施体系得分68.8，法治监督体系得分70.7，法治保障体系得分72.1，党内法规体系得分68.9。据此可以计算出由五大体系构成的我国法治体系总平均得分为70.1，其中法治实施体系和党内法规体系处于70分以下，占40%；法律规范体系、法治监督体系和法治保障体系处于70分以上，占66%；法治效果体系得分为69.5，与法治体系得分基本处于同一水平。
从法律规范体系与立法效果的分项情况看，立法完备性的评估分是69，控权指标67.6，法治观念69.5，行政执法水平67.7，但经费保障评估分却高达75.4。再从差评率分析，立法民主性、规范性法律文件、法治观念的差评率都超过30%；立法完备性的差评率则低于20%。以上得分说明，当前我国立法工作在经费保障和立法规模上已不成问题，即财政支持越来越多、立法数量越来越多，但是立法的公众参与度、由各级政府部门制定的“红头文件”的规范性、公众严格守法的自觉性水平却跟不上形势发展的需要，成为立法工作亟待解决的短板和障碍。
六、规范性法律文件的监督
一般而言，法治监督体系指标包括规范性法律文件监督、执法监督和审判监督三个方面。本文侧重研究对规范性法律文件的监督和对司法解释的监督问题。
(一)对规范性法律文件的监督
《立法法》第96条规定：当法规或者规章有下列情形之一的，由有权机关依法予以改变或者撤销：“(一)超越权限的；(二)下位法违反上位法规定的；(三)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；(四)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；(五)违背法定程序的。”
另据《立法法》第97条规定：全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规；国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；省、***、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；省、***的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。
结合《立法法》规定，法律执业者和法学专家需要回答以下问题：“如果某件法规或规章出现了超越法定权限、同上位法相抵触等情形，有监督权的机关对此进行审查和纠正。下面这些措施都于法有据，实际生活中也可能被运用，您觉得它们在现实生活的实际作用如何”我们对不同选项所反映的法律监督效果进行赋值，其中，“作用很大”赋值90，“作用较大”赋值80，“作用一般”赋值70，“作用较小”赋值60，“完全没用”赋值50。
(二)对司法解释的监督
针对该指标，法律执业者和法学专家需要回答以下问题：“如果某个司法解释出现了超越法定权限、同法律相抵触等情形，有监督权的机关对此进行审查和纠正。下面这些措施都于法有据，实际生活中也可能被运用，您觉得它们在现实生活的实际作用如何”各选项中，“作用很大”赋值90，“作用较大”赋值80，“作用一般”赋值70，“作用较小”赋值60，“完全没用”赋值50。
注释：
①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第38页。
②习近平：《坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设》，《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第144页。
③参见袁曙宏：《关于构建我国法治政府指标体系的设想》，《国家行政学院学报》2006年第4期；钱弘道、王朝霞：《论中国法治评估的转型》，《中国社会科学》2015年第5期；朱景文：《论法治评估的类型化》，《中国社会科学》2015年第7期。
④朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，北京：中国人民大学出版社，2007年。
⑤钱弘道等：《法治评估及其中国应用》，《中国社会科学》2012年第4期。
⑥参见孟涛、江照：《中国法治评估的再评估——以余杭法治指数和全国法治政府评估为样本》，《江苏行政学院学报》2017年第4期；张保生、郑飞：《世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义》，《法制与社会发展》2013年第6期；汪全胜：《法治指数的中国引入：问题及可能进路》，《政治与法律》2015年第5期。
⑦陈林林：《法治指数中的认真与戏谑》，《浙江社会科学》2013年第6期。
⑧本次法治评估除了本文所涵盖的法律规范体系指标与立法效果评价外，还包括法治实施体系指标(行政执法指标、司法适用指标、社会治理指标)，法治监督体系指标(文件监督指标、执法监督指标、审判监督指标)，法治保障体系指标(人员保障指标、经费保障指标、法学教育与普法指标)，党内法规体系指标(党内法规完善性指标、党内法规执行力指标、党规国法协调性指标、党员守法指标)，法治效果指标(控权指标、人权指标、秩序安全指标、法治信念指标)。整个研究共设计一级指标6个，二级指标20个，三级指标66个，四级指标188个，问题430个。参见朱景文主编：《中国法治评估报告2015：中国法治评估指标》，北京：中国人民大学出版社，2016年。
⑨参见习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，第38—39页。
⑩在形式法治观影响下，某直辖市民政局对各区县分局进行的“法治民政”评估，就出现了以是否成立专门的依法行政领导小组、有无独立编制的法制机构、是否具有法学专业的专职人员作为行政领导重视程度的衡量指标，以单位负责人(局长、副局长、科室主任)出庭应诉情况来衡量行政案件沟通水平的情形。而完全不考虑区县的经济发展水平、地域特点、财政支付能力、公务员编制数量等情况，更没有通过对行政相对人的深入调研考察“法治民政”是否落到实处。
(11)参见孟涛、江照：《中国法治评估的再评估——以余杭法治指数和全国法治政府评估为样本》，《江苏行政学院学报》2017年第4期。
(12)参见朱景文：《人民如何评价司法》，《中国应用法学》2017年第1期。
(13)参见周旺生：《论法之难行之源》，《法制与社会发展》2003年第3期。
(14)参见苏力：《市场经济对立法的启示》，《中国法学》1996年第4期。
(15)参见丁祖年、吴恩玉：《立法公开的规范化与实效化探讨》，《法治研究》2013年第3期。
(16)参见丁祖年、吴恩玉：《立法公开的规范化与实效化探讨》，《法治研究》2013年第3期。
(17)参见刘锐：《科学立法、民主立法的着力点》，《学习时报》2014年11月10日，第A4版。
(18)即便是全国人大及其常委会出台的法律案，公众实际参与程度也相当有限。据人民网2009年的一篇报道，全国人大常委会审议的法律草案通过各类媒体公布和广泛宣传，引导社会公众积极参与，取得了良好的效果。其中“社会各方面对食品安全法草案、社会保险法草案分别提出意见和建议11327件和70501件”。坦率地讲，14亿人口的大国立法，收到万余件意见建议并不算多，况且还有不少法律法规起草过程中收到的意见建议也就是区区百余件、数十件。参见全国人大常委会法制工作委员会：《扩大立法活动的公众参与》，《人民日报》2009年12月7日，第15版。