【作者简介】焦艳鹏，华东政法大学教授、博士生导师。
【关键词】环境法典;法典编纂;环境治理;社会主义法律体系;治理体系与治理能力
目录
一、环境资源法在中国特色社会主义法律体系中的地位
二、中国特色社会主义环境资源立法的发展与完善
三、编纂环境法典可促进中国特色社会主义法律体系的完善
四、环境法典编纂的理论与实践展开与环境资源法律的体系化
五、环境法典编纂与环境资源法律体系的发展
结语
(一)环境资源法是中国特色社会主义法律体系的组成部分
2011年10月27日，国务院新闻办公室发布了名为《中国特色社会主义法律体系》的白皮书(下文简称《白皮书》)。《白皮书》介绍了中国特色社会主义法律体系的形成过程、主要构成、主要特征与未来完善的主要领域，是对我国社会主义法律体系进行介绍的官方文件。
《白皮书》在对所列七个法律部门进行分别介绍时，在其中的“行政法”部分对防治污染环境的法律(即环境法学界简称的污染防治法)进行了单独段落的介绍，对宪法中的环境保护规定、对以污染防治工作为重心的多部环境保护法律进行了介绍，并对事关环境保护的行政法规、地方性法规、基于环境标准的环境技术规范、环境执法效果等进行了介绍。这说明，在立法者视野中，我国的污染防治法律具有一定的体系性，其大致可归入行政法体系。
(二)环境资源法是完善中国特色社会主义法律体系的重要领域
在对上述七个法律部门的介绍中，一般被认为是环境资源法核心组成部分的污染防治法被安排在行政法模块之下而进行了单独段落的介绍。这表明，在立法者的视野中，以污染防治为核心的狭义的环境法并非独立的法律部门。虽然上述载入方式，让大部分持“环境法是独立的部门法”的学者不能接受，但环境法律规范具有较为强烈的行政法特征甚至行政法属性的事实客观上被不少环境法学者承认。
经济与社会处于动态发展之中，法律体系在形成之后也将处于发展与完善之中。《白皮书》在“中国特色社会主义法律体系的完善”章节对我国法律体系的完善提出了几个重点领域，其中以独立段落将“高度重视生态文明领域立法”载入其中，明确表示将“高度重视生态文明领域立法。适应资源节约型、环境友好型社会建设的要求，完善节约能源资源、保护生态环境等方面的法律制度，从制度上积极促进经济发展方式转变，努力解决经济社会发展与环境资源保护的矛盾，实现人与自然和谐相处”。这表明，生态文明领域的立法仍是我国未来立法的重点领域，也是完善中国特色社会主义法律体系的重点领域。
党的十八大以来，我国环境资源立法取得了长足进步，不仅有力支撑了我国生态环境的治理体系与治
理能力，而且为完善中国特色社会主义法律体系描绘了新的图景。
(一)我国在生态文明法治领域取得长足进步
党的十八大以来，我国生态文明建设迈入新境界。良好的生态环境已经成为人民群众美好生活的重要组成部分，成为党和国家提升人民幸福感的重要公共物品。在此种宏观背景下，我国环境保护工作已从早期的以污染防治为主的管制型模式，升级转型为以生态文明建设为统领的综合治理模式。
在上述价值理念指引下，2012年以来，我国生态环境领域的法治建设取得了巨大进步。不仅及时修改了一批重要的环境资源法律，而且制定了一些重要的法律。如2014年对《环境保护法》进行了全面修订，增加了按日计罚等制度，修订后的法律被誉为“长着牙齿的法律”，增强了政府管理生态环境的刚性;2019年制定的《土壤污染防治法》弥补了我国土壤污染防治领域的法律空白。又比如，依据生态文明建设的最新理念，我国近年来还修改了《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《渔业法》《水法》《环境影响评价法》等重要法律。新立法律与修改法律相得益彰，为我国生态文明建设提供了强大的法律支撑，为生态环境领域的执法与司法夯实了基础。
(二)我国环境资源立法愈加体现中国特色社会主义特征
一国之立法，既要考虑法律科学的普遍性，也要考虑国家的政制与体制。我国作为社会主义国家，中国特色社会主义法律体系具有鲜明的特征。环境资源法领域作为具有显著公法特征的领域，与国家的所有制等具有紧密关系。综观党的十八大以来我国的环境资源立法，我们可以清晰地看到下列理念:
1.始终坚持“以人民为中心”的发展理念
2.始终坚持以公有制为主体的所有制结构
党的十八大以来，党和政府高度重视环境立法与资源立法的协调，除修改了一批污染防治法律之外，在生态保护领域也积极贯彻生态文明理念，对《野生动物保护法》《煤炭法》《草原法》《城乡规划法》等进行了修改。上述法律的修改，始终坚持我国宪法规定的自然资源国家所有制，在自然资源国家所有前提下对自然资源的生态价值、经济价值、社会价值等设置了具有差异的法律实现机制，既吸收了国外先进的立法经验，又秉持了我国社会主义公有制的品性，为中国特色社会主义法律体系的完善做出了积极探索。
3.始终坚持人类命运共同体的全球环境观
在2011年我国宣布中国特色社会主义法律体系形成后，随着我国生态文明建设的深入，我国环境资源立法进入了前所未有的高度发展时期，呈现出了极其鲜明的特征。
(一)近年来我国环境资源立法的部门法属性大大增强
党的十八大以来，在生态文明理念指引下，我国环境资源立法呈现出鲜明的特征，立法技术与水平大幅提升，环境资源法的体系性与部门法属性明显增加，具体体现在如下几个方面：
1.污染防治法律的科学技术性大大增强
20世纪80年代以来，我国制定了《环境保护法》，又先后制定与颁行了《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等污染防治法律。由于受当时环境科学技术与立法技术的限制，《环境保护法》中的污染防治篇章与各污染防治单行法律中对各类污染物的行政管控偏多，技术管控偏少。党的十八大以来，立法机关在修改《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等污染防治专项法律中，高度重视最新环境科学技术、环境管理技术的应用，通过制定与优化环境质量标准、污染物排放标准等技术管控方式，大大提升了政府对企业生产的过程管理，为减少污染物排放设置了更为科学的法律标尺，也大大提升了政府生态环境执法的刚性。
2.污染防治与生态保护的法律协同增强
将污染防治与生态保护两种价值在立法中进行有机协调，有利于节省法律资源，加强行政机关之间的协同，从而更好地保护生态环境。党的十八大以来，我国各级立法机关在生态文明法治建设过程中，将污染防治工作与生态保护工作紧密协同，将前端治理与综合治理紧密结合，有效促进了环境立法的系统性与科学性，环境资源立法质量得到了大幅提升。比如，在污染防治过程中高度重视流域生态环境的综合整治，对矿区环境、林区环境等进行了综合治理；又比如在生态保护过程中加强对生物多样性的保护，在防治海洋污染过程中加强对海洋生态与海岛生态的保护等。
4.逐步由实体法向实体法与程序法融合发展
进入21世纪以来，特别是党的十八大以来，我国生态文明体制改革步伐加快，以生态补偿、生态损害赔偿、国土空间规划与用途管制、公益诉讼等新设环境管控制度等为特色的我国环境资源立法逐步从单纯的行政管控模式发展到基于生态安全的全时空管治模式。与20世纪80年代我国第一代环境法相比，环境法作为部门行政法的特征在逐渐弱化，我国环境法逐步实现了从单一的以污染防治为主体的实体法法律集，向实体法与程序法相互交织、污染防治与生态保护相互协作，多种法律机制综合应用的综合型法律部门的发展。
5.环境资源法作为独立法律部门的属性增强
20世纪80年代以来我国的环境资源立法较为偏重通过行政管制的方式进行制度设计，包括《环境保护法》《水污染防治法》等污染防治法律与《森林法》等生态保护法中大量设置了规划、计划等带有较为强烈行政指导色彩的非具体性法律规范。在具体法律规范配置上，我国环境资源法设置了较多的行政许可、行政处罚等行政法律机制。这使得这个时期我国的环境资源法具有强烈的行政法属性。党的十八大以来，随着我国生态文明建设顶层设计的发展，环境资源立法技术大大提升，近年来修改与新立的环境资源法律中，行政法机制、刑法机制、民法机制、经济法机制等法律机制综合而有比例地得到了适用，环境资源法的部门行政法特征逐步弱化，其所调整领域的独特性、调整机制的综合性等使得环境法的独立法律部门属性大大增强。
(二)编纂环境法典可提升我国环境资源立法的现代化水平
1.编纂环境法典可提升我国环境资源立法的体系性
2.编纂环境法典可提升我国环境资源立法的科学性
3.编纂环境法典可提升我国环境资源立法的开放性
长期以来，由于生态环境领域具有一定的专业性，在环境资源立法领域，环境法与其他部门法的交互性较为有限。编纂环境法典，有利于进一步提升生态环境管理与治理过程中多元法律机制的应用，将宪法机制、行政法机制、经济法机制、民商法机制、社会法机制等在生态环境保护中实现综合运用。单一的环境法律可能是对一种或一两种法律机制的运用，但在作为部门法法律集合的环境法典中将可能实现多元法律机制的综合运用。多元法律机制的充分运用将有助于环境法典与宪法典、民法典、刑法典等的协调，有助于提升我国环境资源法律规范与其他法律规范在调整同一领域上的协调性，将大大提升我国环境资源立法的开放性，提升我国生态环境的管理与治理水平。
(一)新时代环境法典编纂的理论与实践面向
法典编纂是我国社会主义法律体系完善过程中的新事物。民法典的成功编纂与公布为我国社会主义立法工作注入了新的动力。我们注意到，虽然关于环境法典研究的作品早在20世纪即已出现，但这项工作真正进入实践层面的讨论，特别是能够进行理性的、系统的、面向国家立法实践的真正意义上的学术讨论是近几年特别是近三年出现的。
1.当前国内环境法典编纂研究的基本样态
2017以来，我国环境法典编纂研究进入了快速发展阶段。其最重要的表现在于环境法典编纂研究进入了有组织状态。国内环境资源法研究领域的专家学者、热心于生态环境法治保护的公益组织、国家立法机关、生态环境保护与自然资源保护部门等均对环境法典表现出很大的热情。上述环境法典编纂研究的有组织形态的最典型例证是，受阿里巴巴基金会的资助，中国法学会环境资源法学研究会设立了“环境法典研究(2018—2020)”大型专项项目，该项目整体上分为“外国环境法典翻译研究”与“中国环境法典编纂研究”两大模块，其中“外国环境法典翻译研究”模块设置了6～8个团队，“中国环境法典编纂研究”模块共有20个课题组承担了专项课题，参与上述两大模块研究的研究人员达近百人，其中教授、副教授等高级职称人员约40人。
2.当前国内环境法典编纂研究取得的初步成果
笔者作为上述“环境法典研究(2018—2020)”的项目参与人与执行管理人之一，对该重大研究专项的运行有较为系统的感受与认知。就目前来看，该项目已取得初步成果。主要表现在：第一，外国环境法典翻译研究进展良好。目前《瑞典环境法典》《法国环境法典》中文版已出版面世，其他几国的环境法典也正在加紧翻译之中。第二，中国环境法典编纂的研究取得了初步成果。自2018年上述大型项目启动以来，15个基础理论研究专项课题组与5个基于大数据编纂法典文本的第二阶段课题组初步形成了近百万字的研究报告草稿。目前该大型项目已进入成果形成阶段，预计在2021年将以“绿典之路：中国环境法典研究”系列丛书形式出版，该丛书将由总计超过150万字的10本著作构成，研究内容几乎涵盖环境法典研究的全部重要内容，将成为我国环境法典编纂研究成果的汇集之库。
3.法治系统与社会各界对环境法典编纂的响应
(二)法典化进程中的环境资源法律体系化
1.作为法律科学的环境法典编纂中的“体系”
既有法律科学对法典编纂提供了普遍性的制式路径。从法律科学角度而言，“法律体系化包括以法律原则为核心的内在价值体系构建和以法律规则为主要形态的外在规则体系构建两个维度”。法典编纂不是严格意义上的创造性活动，也不像文学作品的创作一样可以形式多样，它受到既有法律科学的严格规制。从这个角度而言，世界上的法典都有其相似的画像乃至骨骼。这种相似就是通用的法律科学对其产生了制约的表现。因此，我们可以认为，法典编纂更多是功能意义上的，而不是创造意义上的。人们更多关心的是法典的功能，而不是法典的形式之美。也正是在这个意义上，有学者认为，编纂环境法典的重要意义是“旨在通过法典高度的简约性、便捷的适用性、严密的逻辑性和适度的稳定性，来消解环境法律复杂化及其附带的复杂性机能障碍”。
2.作为法律技术的环境法典编纂中的“体系”
编纂环境法典对进一步厘清环境资源法律关系、促进环境法学理论发展具有重要意义，有利于促进对环境资源法律体系的内部结构、环境资源法的调整对象、调整范围等的认识、理解与把握。
(一)环境资源法律体系的内部结构与环境法典编纂
1.关于环境资源法律体系内部结构的基本观点
环境资源法律体系的内部结构，是指环境资源法律的内部要素的分布与相互关系。一般认为，环境资源法律体系的内部要素主要包括污染防治、生态保护两个模块。也有不少学者将资源、能源问题也纳入环境资源法的调整范围，进而认为自然资源法、能源法等也属于环境资源法律体系的构成;也有学者认为国际环境法也属于环境法的组成部分;还有学者认为，通过市场机制实现环境保护的法律，如循环经济促进法等也属于环境资源法的要素，等等。
笔者认为，对于环境资源法律关系内部结构的把握，不能仅从外观层面或形式层面进行观察与理解。分析事物的内部结构，其前提是事物作为现实中存在并运行的种类物或观念物具有效能意义，而效能的发挥有赖于内部要素之间的时空布局或相互关系的时空展开。环境资源法作为部门法之一种，其效能的发挥有赖于法律机制的运作，而环境资源法的效能在于通过法律机制促进生态环境保护，从这个意义上而言，通过法律机制促进生态环境保护的法律方可纳入环境资源法的范畴。
2.环境资源法律体系内部结构的核心构成
依上所述，污染防治法律与生态保护法律是环境资源法最为核心与基础的要素，而自然资源法、能源法除了在资源开发与利用方面具有环境保护的价值向度之外，更多的价值在于资源与能源开发秩序的法律建构，实现其法律目的的主要机制主要是行政机制、行政法律机制、民商经济法机制等。自然资源法与能源法中污染防治与生态保护的法律措施，在本质上属于污染防治法与生态保护法的相应措施在产业或行业专门性法律中的运用。
依据上述基本标准，国际环境法与环境资源法的关系比自然资源法、能源法与环境资源法的关系更密切。国际环境法主要以地球生态环境的保护为宏观价值与维度，其所构建的法律机制虽与国际法的通行规则与制度有较为紧密的联系，但依然显示出较为独特的法律品性，其所具有的公共性具有较为鲜明的环境资源法特性。国际环境法所构建的法律机制，与国内环境法所构建的法律机制的有效连接可较为完整地呈现环境资源法律体系的构成。
3.基于环境资源法律体系内部结构的环境法典编纂
基于上述对环境资源法律体系内部结构的理解，在环境法典编纂中，下列事项值得注意:
第一，资源法、能源法是否编入环境法典。我国现在的自然资源法主要有两类:一类属于生态法，如森林法、草原法、矿产资源法、野生动物保护法等;一类属于产业法，如水法、煤炭法、石油法、渔业法等。笔者的基本意见是，生态法可编入环境法典，但产业法不宜编入环境法典。其基本理由是:前者具有较为显著的生态保护特征，且其法律机制(如自然资源的规划制度、计划制度、禁限制度、补偿制度、赔偿制度等)具有较为鲜明的环境法律特征，而后者(如煤炭法、石油法等)具有显著的行业特征与产业特征。产业法或行业法中的环境保护价值的实现与法律机制的配置与环境基本法、污染防治法、生态保护法中所规定的法律机制并无本质差异，是环境资源法律机制在其他法律部门中的运用，属于行政法或经济法领域，故其不宜作为环境法律编入环境法典。
第二，国际环境法相应规范的吸收与转化。国际环境法既是国际法的渊源，也是环境资源法的渊源。从法律结构角度而言，国际环境法作为环境资源法学的构成要素是没有问题的。但需注意的是，作为立法活动之一种的法典编纂活动，其价值主要在于方便司法与找法。由于国际环境法的实施主体主要是国家与国际组织，开展国际法编纂活动的主要是诸如联合国的一些重要国际组织等，而法典编纂一般是内国的立法活动。就我国目前的法典编纂实践而言，在《刑法典》《民法典》等的编纂活动中也没有直接将国际公约纳入法典的先例与实践。因此从这个角度而言，笔者认为，国际环境法中的绝大部分专门性法律(如《关于湿地保护的拉姆萨尔公约》《生物多样性公约》《防治荒漠化公约》等针对某种生态要素进行国际保护的国际公约)并不适宜编入环境法典。
(二)环境资源法的调整范围与环境法典编纂
1.关于环境资源法调整范围的基本观点
从学术问题讨论角度而言，环境资源法的调整范围从属于部门法的调整范围。部门法的调整范围，是指作为部门法的法律部门(如经济法、行政法、环境资源法等)在法律实践中对相应法律关系调整的时空范围。确定部门法的调整范围大致有两个标尺:一是部门法所调整的法律关系的范围;二是部门法所调整的法律关系所在的时空范围。按照上述标准，行政法、刑法、民法、商法、国际法等部门法的调整范围大致是可以确定的。与传统部门法较为稳定的调整范围不同的是，环境资源法的调整范围并没有形成一致观点。在环境法学者内部，关于环境资源法的调整范围也存在着较大争议，各种观点差异显著。
2.确定环境资源法调整范围的基本方法
环境资源法的调整范围问题的实质在于环境资源法对环境资源法律关系的支配。在环境资源法律关系中，环境资源法律关系的内容是决定环境资源法调整范围的关键，而不是作为环境资源法律关系客体的生态环境本身。一般认为，环境资源法律关系的内容，是指基于环境保护价值的权利与义务关系。所以，确定某项法律规范或某个领域是否属于环境资源法的调整范围，要看法律介入该领域是否是基于环境保护的价值，并且是否在法律理论与法律技术上可设置相应的权利与义务。上述两个条件需同时满足(也即充分且必要)时，才能认为该领域属于环境资源法的调整范围。
按照上述两个标准，环境资源法的调整范围，既要符合保护生态环境的价值理念，也要具备配置法律上的权利义务的可能性，也即既要符合法律价值，也要符合法律技术。在现实中，符合环境保护价值的范围非常广泛，但同时在法律技术上具备配置权利义务的条件则较为困难。由此我们可知，但凡在法律技术上不可设置权利义务关系的领域，即便是基于环境保护，也不能将其直接纳入环境资源法的调整范围。
3.基于环境资源法调整范围的环境法典编纂
基于上述观点，我们可对现实中存在的与环境保护有一定关联的规范、规则等进行梳理。以上文中的标准为判断标准，可知下列领域不属于环境资源法的调整范围，可不纳入环境法典：
第一，实践中存在的基于安全生产、食品与药品安全、文化多元性、历史遗产、文物保护等领域的法律，因其并非直接以生态环境保护为价值标的，故不属于环境资源法调整范围。
第二，不产生直接权利义务关系的与环境保护有关的环境标准、环境技术规范、基于客观规律的环境科学、各类为促进环境保护实现的工业技术，因其不属于法律关系中的权利与义务内容，不直接产生法律效果，故不属于环境资源法的范围。
第三，近年来在环保领域里普遍存在的党政同责制度、环保督察制度等，其虽基于环保目的与价值，但因并无法律上权利义务关系的设置，并不构成严密的法律关系，故不宜将其作为环境资源法的调整机制，也不属于环境法典编纂标的的指向。
法典编纂有利于法律体系的完善。编纂环境法典，既是对业已存在的环境资源法律规范的现实认可，也是对法律制度体系化的追求。党的十八大以来，我国环境资源立法取得长足进步，新时代环境资源立法更加凸显了中国特色社会主义特征，环境资源法作为独立法律部门的属性显著增强。在中国特色社会主义新时代我国生态文明建设的大好形势下，以服务国家治理体系与治理能力现代化为导向，以科学严谨的态度、求真务实的精神，编纂一部体系完整、结构优化、功能完备的环境法典，必将大大促进我国环境资源立法的现代化，并对完善中国特色社会主义法律体系做出新的、更大的贡献。
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