【中文关键词】司法治理；法律供给侧；城市社区；邻避运动；公民权利
【摘要】中国式邻避困局的根源在于三个方面：一是功能错位的政企关系，二是权力扭曲的政社关系，三是责任缺失的企社关系。同时，在法律层面，中国城市社区邻避治理存在三大问题：一是缺乏精细化的法律防控体系，二是过度依赖行政治理的力量，三是采取压制型法模式来应对邻避问题。破解上述中国式邻避困局的关键是充分保障公民权利，因此，需要当前社会治理模式的法律转型：从立法至上、行政主导的社会治理转变为多元主义、司法中心的社会治理范式，通过激活权利改变治理结构，构建精细化的法律治理体系，充分回应公民的权利诉求，从而降低邻避冲突的社会-政治风险。
【全文】
一、问题的提出：中国式邻避困局的根源及其法律维度
中国式邻避困局的出现是全球城市化进程的产物，因此，这个问题与西方社会的邻避运动具有共同的问题语境，同时又具有自身的一些特点。在中国社会语境下，邻避困局的根源有三个方面：一是功能错位的政企关系，二是权力扭曲的政社关系，三是责任缺失的企社关系。从法律角度看，中国式邻避困局的症结在于公民权利之保障，以此衡量，当前邻避问题法律治理存在三大问题：粗放型法律治理体系、过度依赖行政治理和采取压制型法理念。
(一)邻避困局的背景与语义：中国问题与西方语境
(二)中国式邻避困局的根源：政府、企业与社区中国式邻避困局是中国城市化过程中社会利益冲突的产物。具体而言，其根源在于政府、企业和社区、公众之间的利益冲突关系。公众邻避抗议运动通常是以社区行动方式体现，有时也通过社会环保组织或其他社会组织方式介入。不过，从邻避困局的力量博弈结构来看，主要矛盾结构在于政府、企业和社区三方之间，所以，本文对于中国式邻避困局根源的分析，聚焦在三者之间关系。
首先，功能错位的政企关系。中国式邻避困局发生很大程度上是因为政府与企业之间功能错位。按照现代社会功能分化的原则，{7}169-180政府与企业属于不同的社会功能系统，政府是社会的政治系统组织，而企业则是社会的经济系统组织，前者的社会功能是提供具有集体约束力的决定，后者的社会功能是解决社会资源的稀缺性问题。从社会沟通媒介而言，政治系统的沟通媒介是权力，而经济系统的沟通媒介是货币[1]。这两种沟通媒介之间是不能直接沟通的，否则，货币购买权力(行贿)，或者权力索要货币(索贿)，就会出现沟通上的乱码，导致社会系统的功能紊乱。在中国社会，恰恰经常发生这种权钱交易，导致政府与企业的功能错位。
上述扭曲的权力关系主要表现为两个方面：一是社区自治组织的过度行政化。{12}98作为社区居民自治组织的居委会由于承接过多的政府摊派任务，根本无力发挥其自治功能，从而沦为政府行政事务的工具，与政府派出机构如街道办，一起成为社区行政化运作的主要权力架构；二是真正代表社区业主利益的社区组织，如业主委员会或业主代表大会，经常遭到街道办、居委会刁难，难以真正有效发挥其作用，保障业主的合法权益。{11}105-106因此，在邻避设施选址决策问题上，社区自治组织既不能有效代表社区业主的利益，又可能反对业主委员或业主代表大会等社区组织对社区居民利益的表达。同时，政府也力图避免社区和社会公众对邻避设施选址决策的参与，经常通过简单公示方式来绕开公众参与，一旦出现邻避冲突，政府就对社区抗议或者公众抗争进行维稳，使得政府与社区之间关系充满了紧张和压制。然而，吊诡的是，越维稳越不稳，使得社区邻避抗议演变成激烈对抗的群体性事件。
在中国式邻避困局中，企业往往与政府联合起来，利用政府对社区的压制和控制，操控邻避设施选址，而不是直接面对社区公众。在中国邻避冲突事件中，大部分邻避设施项目企业都没有向受影响的社区公众征询意见，作为项目方的企业更多地是躲避在政府后面，而不是采取负责态度去跟社区公众接触和沟通，只看到商机而不顾社区公众的意愿。由于企业社会责任普遍缺失，企业与社区的关系常常处于零和博弈之中，被利润目标所扭曲，而失去合理的社区导向，企业常常损人利己来维持自身利益，并激起社会和社区的激烈抗议运动。学者卡尔波兰尼早就指出经济是嵌入在社会之中，所以，经济从社会中脱嵌，必定引发社会的自发保护运动。以此观点，检视今天企业与社区关系，仍然具有深刻的警醒意义。{15}109-127
(三)中国式邻避困局的法律维度：公民权利之保障
破解上述中国式邻避困局，在制度层面上缓解公众邻避情结，一个重要的关键问题是如何充分保障公民权利，因为邻避冲突的发生恰恰是因为公众权利缺乏法律保障和救济而导致的。在事实层面，上述功能错位的政企关系、权力扭曲的政社关系和责任缺失的企社关系等问题，本质上都是对公民权利造成危害和侵犯之原因。政府、企业和社区是现代社会满足公众利益和福祉的三种基本机制，这三种机制分别体现不同的社会组织原则：国家、市场和共同体。{16}3这三种机制之间既相互分立，又相互制衡，既存在冲突的一面，又可能产生合作。在现代社会，通过法律确保国家、市场和共同体各自运作权力的合理边界，是解决社会冲突，促进社会合作和团结的有效方式。因此，在法律层面，如何规制上述问题，划定其运作边界，避免其对公民身心造成危害，其落脚点自然在于保障公民权利，因为公民权利是构建社会权力合理边界的试金石。
当前中国邻避运动的崛起，是公民权利意识觉醒的产物。{17}110因为公众认识到法律已经赋予自己各种合法权利，如环境权、知情权、参与权、监督权、物权等，因此，公众一旦遭到不公平和不合理的环境问题，就会诉诸这些法律权利的实践行动来捍卫自己的正当合法权益。在新世纪，中国出现大规模的邻避运动，表明了公众权利需求与法律供给之间存在巨大落差，也就是说因为现有法律供给侧出了问题，才导致这些社会抗议运动的兴起。所谓“法律供给侧”是指法律制度供给的结构和机制，“法律供给侧”是相对于“法律需求侧”而言，其核心问题是法律供给机制和结构对于法律需求之满足和塑造。那么，法律供给侧到底有什么问题？当前邻避运动治理在法律供给机制上存在三大问题：一是缺乏精细化的法律防控体系；二是过度依赖行政治理的力量；三是采取压制型法模式来应对邻避问题。这三大问题使得法律在邻避运动治理领域发挥的作用非常受限，既不能充分保障公民权利，也不能有效化解邻避冲突，反而通过对邻避运动的压制起到了很多副作用。
二、回应型法和共建共享的理念：对法律供给侧的反思
由于法律供给侧结构的问题导致当前社区邻避运动治理存在深层矛盾，而精细化的法律治理是调节这些矛盾的关键所在，所以，这构成了对法律供给侧进行反思的问题预设。对法律供给侧的反思，主要涉及三个领域：立法、行政与司法，而反思得以展开是建立在两个基本理念基础上：一个是回应型法，一个是共建共享的社会治理格局。最后，反思的结论是社会治理模式需要法律转型：从立法至上、行政主导的社会治理转向多元主义、司法中心的社会治理范式。
(一)反思的问题预设：事实与政策的矛盾张力
第一，对邻避设施的选址，传统自上而下的公共决策模式，完全忽略了社区公众的利益需求和考量，而且对于社区公众的基本权利也缺乏平等的关怀与尊重，因此，使得邻避设施选址的公共决策与社区居民需求事实之间发生错位；第二，对于邻避设施选址引发的社区抗议或者街头抗争，政府大都将其视为对社会秩序和稳定的威胁，缺乏有效的法律渠道来将这些社会抗争或社会运动吸纳到国家治理体系中，片面地将这些社会抗议或者社会抗争“污名化”和“非法化”，因此，导致社会抗争的事实与国家治理的维稳政策之间深刻冲突；第三，当邻避抗争演变成为群体性事件和社会冲突时，政府采取行政强制措施平息事件，将参加抗争的社区公众视为“犯罪分子”或者“违法者”进行处置，与国家保障人权的原则和政策之间存在矛盾和不一致；第四，由于政府为了避免节外生枝，往往以停止邻避设施项目作为权宜之计，因此，在公共服务方面，将使得邻避项目设施的决策与社会发展日益面临的社会老龄化、垃圾围城、资源短缺等严峻事实问题之间产生矛盾和张力。
可见，精细化的法律治理对于解决邻避问题是一个不可或缺的关键环节。然而，当前法律制度设计并未有效缓解社会公众的邻避情结。而且，公众对于邻避设施的反对，没有诉诸法庭，而是走向街头抗争。这说明不是社会没有法律需求，而是现有法律供给机制出问题了。
(二)反思的理念参照系及其展开领域
法律供给机制在狭义上通常是指立法，现代社会基本上透过民主立法来供给社会发展所需求的法律。但是，有时候仅仅有法律文本是不够的，法律如果不被实施，它就没有生命力，只是一纸具文而已。从现代政府结构角度，法律实施又分为行政与司法两个基本面向，前者主要是依据法律履行各种政府职能，从而确保社会所需要的公共福利，后者主要根据法律解决社会产生的各种纠纷和矛盾，从而保障公民的权利和自由。由于无论公共福利还是公民权利，都离不开法律的实施和保障，所以，本文所谓法律供给机制不仅仅是指法律文本的立法供给，还涵括籍由法律文本而提供的公共福利与公民权利之行政与司法供给。因此，下文对于社区邻避治理的法律供给机制之反思，主要从立法、行政与司法三个方面展开。
其次，在行政层面上，政府对于邻避设施选址的决策，存在四个值得反思的问题：第一个问题是公众参与。{21}112当前政府对于邻避设施选址的决策，往往避开或绕过这个问题，未能充分保障公民参与决策的权利，如知情权、批评与建议权等。第二个问题是风险评估。{22}109当前政府对邻避设施的风险评估缺乏专业的、中立的第三方机构介入，使得政府包揽一切的决策缺乏科学性和客观性，容易被经济利益集团俘获，从而造成公众对政府的不信任。第三个问题是公平补偿。{23}111在邻避设施选址决策中，政府没有考虑对受影响的社区和个人给予合适的补偿，或者提供相应的公共福利保障，使得受影响的社区和个人承担了不对称的社会成本。第四个问题是包容抗争。当前政府对于邻避运动的态度，受维稳政策思维之影响，容易将其视为一种威胁社会秩序稳定的政治问题，在“稳定压倒一切”的信条下，政府对于邻避抗争运动往往采取强力压制措施而不是包容性的措施，这进一步加剧了公众对政府的不信任，造成严重的官民对立和矛盾。
最后，在司法层面上，由于立法的空白和行政的压制，受邻避设施影响的社区或个人都难以通过司法方式来获得救济。具体言之，从目前《行政诉讼法》受案范围来看，政府的邻避设施选址决策似乎不属于这一受案范围，除非选址决策已经对公民人身权和财产权造成实质上的侵犯和危害，否则很难通过行政诉讼的方式撤销或废止政府的选址决策[2]，这意味着大量的城市邻避问题，不能通过司法途径来解决，只能诉诸街头政治的方式来抗争。由于司法救济缺失，从法律上对邻避问题做出系统性的治理就无从谈起，因为现代社会的司法是建立法律统一性和系统性的关键环节。事实上，由于缺乏对邻避问题的司法治理，邻避运动的泛政治化极为容易引发社会骚乱，2014年的茂名反PX项目和余杭事件就是例证。
(三)反思的结论：社会治理模式的法律转型
从回应型法的角度，上述社区邻避治理的法律供给机制总体上缺乏回应性。无论立法，还是行政或司法，都缺乏对社区公众利益诉求的回应，而且政府对邻避抗争运动往往采取“污名化”和“妖魔化”的态度，既不能尊重社情民意，又不能正确对待公众的不满，因此，在国家与社会之间造成严重对立和紧张。这种状况，与当前立法至上、行政主导的社会治理模式不无关系。
目前的社会治理模式有其历史惯性，是一种国家主义的治理思路，即透过国家统合社会，以维持对社会的稳定统治。在这种治理模式中，立法至上一方面是由于国家需要大规模立法来满足社会治理需要，另一方面与国家主义的理念有关，因为我们国家受大陆法系影响较多，特别是苏联社会主义法系作为大陆法系的变种，对我们的法律体系有着深远的影响。{24}139而大陆法系受国家主义理念的深刻塑造，这一点尤其体现在立法上，强调议会立法是主权者意志的体现，而行政与司法都只是执行主权者的意志，因此，国家对社会的治理主要依靠主权者的立法，这一点可以在欧洲18、19世纪的法典化进程中获得印证。{25}89随着社会治理复杂性的增加，立法已经不堪社会治理的重负，在20世纪的历史进程中，社会治理的重担开始转移到行政机构上[3]。与此相应，中国是一个行政治理传统深厚的国家，行政治理几乎是国家控制社会的基本方式。{26}133-161由于行政治理主导着整个国家的社会经济建设，加上中国是议行合一的政体架构，所以，使得政府的行政分支控制着立法和司法，很多时候，立法的功能只是给行政披上合法性的外衣。
要改变上述这种压制型法的现状，需要重新构建社会治理格局，按照共建共享的理念，落实“人人参与、人人尽力和人人享有”的要求，这意味着社会治理模式的法律转型：从立法至上、行政主导的社会治理模式，转向一种多元主义、司法中心的社会治理模式[4]。在这种模式中，多元主义的意思是指社会分化导致的，在社会结构、社会组织、社会职业、社会伦理、社会文化等领域的多样性和差异性，因此，社会治理需要包容他者的多元文化主义，{28}1-23用中国话表述可以说是“和而不同”，同时还需要多元社会治理主体之间的合作共治。{29}16而司法中心则强调司法在社会治理方面的突出和重要作用，强化司法治理对于社会治理创新的贡献，特别是透过司法体制改革，促进司法维护法律统一性和系统性的功能[5]。总之，这种多元主义、司法中心的社会治理模式，是以保障公民权利为核心，强调法律的开放性和回应性，注重法律规则、原则和政策的目的与价值内涵，以精细化的法律治理，促进公众参与和社会合作的目标。
三、社区邻避治理结构的法律构造：法律供给侧的重构
从理论上对法律供给侧进行重构，实质上也是对治理结构的重构，法律供给侧与治理结构二者是“相互建构”，离开治理结构来谈法律供给侧的重构，是无的放矢。因此，治理结构的法律构造既是重构的目标，又是探究法律供给侧重构可行性之切入点。由此，一种多元主义、司法中心的社会治理模式，对法律供给侧的重构，是通过司法治理方式激活权利，从而改变治理结构：一方面给治理结构注入公民参与的民主活力，另一方面通过司法反思重建法律供给侧的合理结构。
(一)治理结构的法律构造：重构的目标及其可行性
对社区邻避治理的法律供给侧之反思，促使我们探寻一种多元主义、司法中心的社会治理模式。但是，这种治理模式如何可能实现法律供给侧的重构？对此，笔者认为治理结构的法律构造，也许是思考这种重构可能性的切入点。
社区邻避治理结构，实质是一种权力结构。按照传统观念分类，权力类型主要包含国家权力和社会权力，这主要是建立在政治国家与市民社会分立及其概念区分的基础上[6]。这一区分对于考察社区邻避治理结构是必要的，因为社区制的建立过程，实质上是一个公民社会成长的过程，公民社会日益从国家控制的社会领域中获得自身的权力。在市场经济体制和社区制建立的过程中，国家与社会的关系，主要表现为三种权力之间(即政府、市场与社区)的分立与互动。而当前中国社会邻避运动的兴起，可以说是政府、市场与社区之间互动与冲突的产物[7]。因此，社区邻避治理，是对三者之间互动与冲突进行调整，理顺它们之间的权力关系，促进它们合作共治，从而推动社会发展与和谐社会的建构。
(二)新的社会治理模式：通过激活权利改变治理结构
围绕着政府、市场和社区之间产生的邻避问题，需要激活现有治理结构的法律构造，从而重构现有法律供给机制。笔者认为多元主义、司法中心的社会治理模式，可以为这样一种法律供给侧之重构，提供了理论想象和实践空间。具体言之，有如下五个方面的内容：
第三，注重法律规则、原则和政策的目的与价值内涵。法律的开放性和回应性，与法律的目的密切联系。可以说，目的可以缓和法律形式主义，保持法律的灵活性，从而促进法律在认知上的开放和运作上的回应。因此，对法律规则、原则和政策的运用，需要考虑它们的目的与价值内涵，唯有如此，才可能使得法律适应社会发展的需要，正如德国法学家耶林所言：
“法律为社会而存在，而不是社会为法律而存在”，“法律不是世界的最高事物，不是其本身的目的；只是实现目的的手段，最终的目的是社会存在。”{35}188所以，对于邻避问题的治理，法律需要考虑到邻避设施存在的社会目的，当然，对于社区邻避运动的目的也需要考虑，当目的之间存在利益冲突，法律规制就需要进行利益衡量，从而做出最佳的选择和决策。
第四，精细化的法律治理。由于正当性与合目的性之间存在张力，所以，法律在保护公民权利与满足社会公共福利之间存在深层次的紧张和分歧。有些邻避设施可能具有重要的公共利益或者经济价值，比如，核电站、养老院、垃圾焚烧厂、火葬场、PX项目工厂、加油站等，这些邻避设施都是政府为了发展经济或者解决城市化问题而兴建，无疑具有合目的性，因此，社会公众并非一概反对这些邻避设施的建设。不过，他们反对这些邻避设施建在自己家后院，因为这些邻避设施的负外部性，对受影响的社区或个人产生了不对称的社会成本。所以，社区对邻避设施的反对，也有其正当性的理由。面对这样的邻避困局，粗糙的法律治理显然不能有效解决问题，反而可能引发新的治理问题，比如，群体性事件。要真正解决邻避困局，需要更加精细化的法律治理，对此，相较于立法与行政，司法可能更加具有优势，这一点前面已经论证过，不再赘述。此外，司法还可能刺激立法与行政，对邻避问题的法律规制做出更加精细化的治理安排，如果司法可以对立法与行政决策进行合法性审查。
第五，促进公众参与和社会合作。破解邻避困局，使得“邻避”变成“迎臂”，离不开公众参与和社会合作。如何让社区欢迎邻避设施，而不是反对它？首先，应该让公众参与到邻避设施的选址决策，保障公众对邻避设施选址的知情权和决策权；其次，可以透过相应的经济补偿和福利供给，来换取社区与政府、市场之间的社会合作；再次，公众参与和社会合作需要建立在对公众有效组织和引导的基础上，因此，需要充分保障公众的结社权，从而透过社会团体或公民协会来促进公众与政府的沟通；最后，无论公众参与，还是社会合作，都需要法律框架来支撑，为政府、市场和社区之间的博弈与沟通提供法律条件，从而实现邻避设施的负外部性重新内部化。{23}113
可以说，多元主义、司法中心的社会治理模式，透过充分保障公民权利，合理平衡公民权利与公共利益之间的冲突和张力，将可能重塑当前政府、市场和社区之间的权力边界，从而改变目前法律供给机制的粗放和压制特点，为解决邻避问题提供有效的法律路径。而且，透过司法治理，在公民为权利而斗争和政府认真对待公民权利之间，上述法律路径将可能是一种精细化、具有充分回应能力的法律图景。
四、社区邻避治理运作的法律图景：精细化的法律供给
透过前面的问题反思和理论重构，我们可以进一步思考未来社区邻避问题的法律防控体系如何构建？对此，一种更加精细化的法律治理图景值得考虑，我们需要把邻避问题的法律治理分为三个层面，即邻避风险控制、邻避事件吸纳和邻避冲突治理，这三个层面需要不同的法律框架来处理。
(一)邻避风险控制的法律框架
目前邻避设施的社会-技术风险，主要依靠国家提供的技术标准来控制，但是，从邻避风险控制的角度，这种技术标准本身存在社会-政治风险方面的争论，因为政府、市场和社区对于邻避设施的风险认知存在很大的差别。在理性层面对于风险的认知，政府和市场可能是一种科学理性的态度，而社区和公民个人则可能是一种社会理性的态度，前者是一种基于科学分析得出的风险评估，后者则是基于风险事故的直观感性认识而形成的风险判断。{36}28-31如何沟通二者之间对于风险的理解分歧，是实现邻避风险控制的关键问题，这就需要从法律制度层面做出非常精细化的风险评估安排。因此，邻避设施选址的法律框架，对于邻避设施的风险预防和评估，需要精细的科学评估和论辩程序之规定，一方面充分保障公民的知情权和参与权，另一方面也是对政府和市场的权力实施有效的控制。
建立邻避设施选址的法律框架，只是让公众的“邻避症候群”获得一定程度的制度缓解，因为邻避设施的社会-技术风险是难以绝对消除的。所以，由邻避设施引发的纠纷和争议，还需要一种精细的、多元的纠纷解决机制，这种机制既包括正式的司法审判制度，也包括非正式的纠纷解决渠道如仲裁或者调解等。这样，可以将邻避争议纠纷导入到一种司法治理过程中，透过细致严密的法律推理和论证，可以过滤公众对于邻避问题的情绪化认知，将其对邻避设施的风险认知导向一种法律理性论辩-商谈的过程中，这在一定程度上可以降解公众对邻避设施的非理性预期。因此，这样透过法律来促进理性的风险沟通，质言之，法律可以稳定社会公众的理性风险预期，从而避免公众基于风险恐惧产生的非理性行为所引发的社会-政治风险。
(二)邻避事件吸纳的法律框架
但是，目前《集会游行示威法》、《行政复议法》和《信访条例》对上述公民政治权利和自由的保障并不充分，在某种程度上，甚至构成对公民权利的压制。对此，下面试举三例：
其一，以《集会游行示威法》12条为例，该法条规定：“申请举行的集会、游行、示威，有下列情形之一的，不予许可：反对宪法所确定的基本原则的；危害国家统一、主权和领土完整的；煽动民族分裂的；有充分根据认定申请举行的集会、游行、示威将直接危害公共安全或者严重破坏社会秩序的。”法条所列举的不予许可的情形，都属于抽象原则，而非具体活动类型，这就赋予了公安机关很大的自由裁量权。所以，当公安机关从维稳的角度来审批公众抗议活动时，就很容易把大量反对政府决策的活动视为对社会秩序或公共安全构成危害的行动，一律不予许可。大部分的邻避抗议活动通常被视为违法的集会游行示威活动，很大程度上就是因为这样。实际上，很多邻避运动的参与者比较机智，往往采取一种比较温和的、生活化的抗议方式，比如，在街道上“散步”来表示抗议，即使是这样，当地政府仍将其视为威胁到社会秩序稳定的“街头政治”，甚至不惜动用强制措施来制止这些抗议活动，造成严重紧张的官民对立情绪。
其二，《信访条例》作为保障公民诉愿权利的重要制度，由于其法律位阶较低，属于行政法规，因此，该制度也很难充分保障公民诉愿表达的权利，比如，该条例20条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：(一)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的……”其中，第一款中规定的“非法聚集”就很容易受到《集会游行示威法》的压制逻辑支配，因为一切不予许可的集会都是“非法聚集”。所以，当前很多邻避运动遭到地方政府的“非法化”、“污名化”和“妖魔化”。
可见，对目前公民诉愿表达的法律制度有必要进行供给侧的改革，真正落实对公民诉愿权利的法治保障。从法治保障公民权利角度，对于公民诉愿权利，除了宪法层面所列举的权利“正面清单”，还需要在《集会游行示威法》修订方面做出更加精细的法律安排，这包括两个方面：一是对公安机关的自由裁量权进行控制，透过“权力清单”、“责任清单”限定公安机关的自由裁量权范围[9]；二是对公众申请集会游行示威的申请，可以规定更加精细的活动类型“负面清单”，而不是简单诉诸几条抽象原则。这样，只要不属于“负面清单”范围，公民的抗议活动申请就应该许可[10]。此外，《信访条例》应该进一步修订，并应该从保障宪法诉愿权的角度，上升为一种法律，提升其法律位阶，为公民行使自己上访(诉愿)权利提供充分的法律保障。同时，政府应该透过行政复议制度回应公民的诉求，对于邻避问题应该规定明确的行政救济渠道，这意味着：针对邻避问题的诉愿表达，可以透过有关邻避设施选址的行政复议制度，将邻避事件吸纳到现有政治-行政架构中，将可能泛政治化的邻避事件重新纳入法治轨道，透过法律来解决。
(三)邻避冲突治理的法律框架
从现代国家治理角度来看，地方政府、邻避设施项目方与社区、公众之间的冲突，显然不能由政府透过弹压公众抗议的方式来解决，因为这样根本就没有公平解决问题，反而把问题掩盖起来，而且，这种暴力压制的方式不符合现代民主法治国家的理念，因为没有充分尊重公众的人权和公民权利。对于社会冲突的解决，任何公平治理，都需要一种中立、独立、客观的第三方机构来进行仲裁和调停。在现代国家治理中，司法机构就是这样一种解决社会冲突和争端的机构，它诉诸法律的理性论辩和商谈，而不是诉诸暴力的垄断和运用[11]。但是，现实的中国治理实践中，司法机构并没有充当这种仲裁和调停的角色，反而成为政府压制公众抗议的治理工具，上述公检法司的联合行动就是例证，从而彰显当前邻避冲突治理的压制型法特征。
要改变当前邻避冲突治理的粗放和压制特点，需要转变社会治理理念和治理方式，具体来讲就是政府需要认真对待公民权利[12]，尊重基本人权，对保障基本人权和公民权利的宪法法律权威要有敬畏感，同时，政府要受到法律的严格约束，这种约束力不仅表现为政府自觉守法，而且还需要司法机构来监督，这意味着政府治理需要行政与司法两种权力的分立，从而在法律上实现权力的相互制衡，这是解决当前司法地方化问题的关键，从而防止司法权力被地方政府滥用的风险。{38}83
透过分析当前法律供给侧的问题，对社区邻避问题的治理，在法律上可以从邻避风险控制、邻避事件吸纳和邻避冲突治理三个层面，运用不同的法律框架来应对，尤其透过司法治理促进精细化的法律规制，确保政府、市场、社区和公民个人获得强有力的法律保障，从而有效防止政治系统和经济系统对生活世界的殖民，尤其对公民个人造成身心损害。这样构建的邻避治理法律防控体系，一方面能够有效回应公众的诉求，另一方面能够促进精细化的社会治理，而且，在法律上实现对社区邻避问题的源头治理、综合治理和系统治理的“三位一体”，可以克服当前法律供给侧的弊端和治理的碎片化。总之，多元主义、司法中心的社会治理模式，即使不能消除社区的邻避症候群，起码可以从制度层面上给予一定程度的缓解，并透过法律稳定社会的规范性期待，避免非理性的社会行动，从而使得邻避风险社会化和再内部化，防止全社会陷入一种政府压制与公众抗议之间恶性循环的政治合法化危机[14]。
五、结语
中国式邻避问题治理是中国社会现代化、城市化、工业化和信息化过程中不可逃脱的命运。这个问题的治理交织着风险社会与工业社会的双重实践逻辑：前者以风险分配作为支配性的实践逻辑，后者则以财富分配作为支配性的实践逻辑，{36}15-57这两种实践逻辑同时聚焦于中国城市社区的发展和治理过程中，因为中国城市社区的演变既处于民族国家的工业化过程中，又卷入全球信息化的世界风险社会。{40}24-64所以，中国城市社区的治理和发展充满了内在的张力和冲突，这种张力和冲突在邻避治理结构上表现为政府、市场、社区和公民个人等多元社会治理主体之间的利益分歧和价值冲突。
(本文责任编辑马治选)
【注释】作者简介：张文龙(1983—)，男，广东新会人，华东政法大学科学研究院助理研究员，法学博士。
[1]关于经济系统与政治系统的分化及其从全社会分出的功能分析，参见〔德〕尼卡拉斯鲁曼：《社会之经济》，汤志杰、鲁贵显译，联经出版事业公司2009年版；BalazsBrunczel,DisillusioningModernity:NiklasLuhmann’sSocialandPoliticalTheory,NewYork:PeterLang,2010.pp.139-174.
[2]由于邻避设施选址涉及城市行政规划，传统土地使用冲突透过所有权和相邻关系调整的民事诉讼方式，已经难以适应城市化发展的需要，因此，人们逐渐透过行政诉讼方式解决日益复杂的城市空间利益分配。参见陈越峰：《城市空间利益的正当分配：从规划行政许可侵犯相邻权益案切入》，《法学研究》，2015年第1期，第39页。
[3]韩春晖：《美国行政国家理论及其启示》，《法商研究》2010年第6期，第135页；〔美〕爱德华L拉宾：《行政国家的法律与立法》，《清华法治论衡》2013年第2期，第235页；此外，社会治理模式从立法领域转向行政领域，一个重要的面向，就是管理日益渗透社会每个角落，法律与管理互为表里，参见〔英〕马克尼奥克里尔斯：《管理市民社会》，陈小文译，商务印书馆2008年版，第199-215页。
[4]对于邻避运动治理的社会制度模式，已有学者提出“专断-压制”型管控模式与“参与-回应”型治理模式之比较，参见杜建勋：《邻避运动中的法权配置与风险治理研究》，《法制与社会发展》2014年第4期，第107页。
[5]关于司法作为一种治理模式的分析，参见RanHirschl,TowardsJuristocracy:TheOriginsandConsequencesoftheNewConstitutionalism,Cambridge:HarvardUniversityPress,2004，pp.1-16.
[6]关于政治国家与市民社会的分立对于权力类型分析的重要性，参见〔英〕马克尼奥克里尔斯：《管理市民社会》，陈小文译，商务印书馆2008年版，第1章。
[7]除了政府、市场和社区之外，邻避危机的形成还涉及各种社会因素如大众媒体、NGO等，参见侯光辉、王元地：《邻避危机何以愈演愈烈——一个整合性的归因模型》，《公共管理学报》2014年第3期，第80页。
[8]关于邻避治理的三种路径，即自愿进路、市场进路和规制进路，参见BarryRabe,BeyondNIMBY:HazardousWasteSitinginCanadaandtheUnitedStates,Washington,D.C.:Brookings,1994，p.30.
[9]所谓“权力清单”是指透过法律列举或概括规定国家权力行使的具体职能和方式类型，以此作为国家权力行使的法律依据，从而达到对国家权力滥用的风险控制；所谓“责任清单”是指法律列举或概括规定的政府责任履行的具体类型和内容，以此作为衡量国家职责履行的法律依据，从而实现对国家权力不作为或者失职行为的控制。二者的区别在于，前者要求“法无规定不可为”，针对国家滥用权力的行为，后者要求“法定责任必须为”，针对国家失职行为。参见关保英：《权力清单的行政法构造》，《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2014年第6期，第64页；林孝文：《地方政府权力清单法律效力研究》，《政治与法律》2015年第7期，第64页；郭人涵：《“权力清单”、“权利清单”和“负面清单”的简政放权模式分析》，《行政与法》2014年第7期，第23页；任学婧、费蓬煜：《推行权力清单和责任清单的制度研究——以河北省为例》，《人民论坛》2016年第2期，第53页。
[10]所谓“负面清单”是指仅列举法律法规禁止事项，对于法律没有禁止的事项，则属于法律允许的事项。关于“负面清单”的法治内涵，参见王利明：《负面清单管理模式与私法自治》，《中国法学》2014年第5期，第26页；张淑芳：《负面清单管理模式的法治精神解读》，《政治与法律》2014年第2期，第11页。
[11]关于司法机构在现代国家治理中的出场、兴衰及其限度，参见于明：《司法治国：英国法庭的政治史(1154-1701)》，法律出版社2015年版，第29-56，304-321页。
[12]美国法学家德沃金就曾提出“认真对待权利”的主张，认为政府应当平等关怀和尊重公民个人，认真对待他们的个人权利，尤其是公民反对政府的权利，这是政府认真对待法律的体现，也是建立人们对法律尊重的前提。参见〔美〕罗纳德德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社2002年版，第343页以下。
[13]关于司法对于法律的反思功能，源自鲁曼对法律论证的分析，他认为法律论证属于法律系统的三阶观察，而法律解释则属于二阶观察，因此，法律论证和法律解释都具有反思法律自身的功能。参见〔德〕尼可拉斯鲁曼：《社会中的法》，李君韬译，五南图书出版有限公司2009年版，第8章。
[14]关于政治系统和经济系统对生活世界的殖民及其造成的合法化危机，参见〔德〕于尔根哈贝马斯：《合法化危机》，刘北成、曹卫东译，上海世纪出版社2011年版，第1、2部分。
[15]对此，哈贝马斯提出了交往权力理论，试图通过商谈方式让市民社会和政治公共领域导控法律，可以增强社会治理的自我反思能力。参见〔德〕尤尔根哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，生活读书新知三联书店2011年版，第409—481页。相反，社会学家鲁曼则透过系统理论，认为社会系统自身具备自我反思的能力，现代社会的功能分化使得各功能子系统能够反思自己创造的风险，并建立化解风险和降低社会复杂性的机制。参见〔德〕尼可拉斯鲁曼：《生态沟通：现代社会能应付生态危害吗？》，汤志杰、鲁贵显译，桂冠图书有限公司2001年版。
[16]关于法律内在合理性的分析，有观点认为是法律内在发展逻辑的融贯和连续性，参见〔美〕哈罗德J伯尔曼：《法律与革命——西方法律传统形成》，中国大百科全书出版社1996年版，第9-12页；还有观点认为是法律作为社会功能系统形成的系统合理性，参见〔德〕尼可拉斯鲁曼：《对现代的观察》，左岸文化2005年版，第66-94页。
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【期刊名称】《法律科学》【期刊年份】2017年【期号】2
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