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在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的指引下，各级政府已经把发展农村学前教育纳入重要的议事日程，农村学前教育向什么方向发展，农村学前教育发展的质量如何定位等成了亟需解决的问题。然而，不少地方的学前教育管理者却纷纷效仿城市的做法，出台的农村学前教育政策充满了“城市化”色彩。例如，按照城市幼儿园的需求来培养农村幼儿园教师，按照城市幼儿园的建设标准来建设农村幼儿园，按照城市幼儿园的教育内容来规范农村幼儿园的教育内容，等等。
二、对三个省的示范幼儿园评估标准的政策评估
（一）样本抽样方法
按照经济社会发展水平，将我国23个省（目前中国有34个省级行政区，即4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区）划分为东中西三部分。本研究在东中西三个地区分别随机抽取一个省作为样本。经分类随机抽样，分别选取福建省（东部地区）、江西省（中部地区）、甘肃省（西部地区）。三个省的省级示范幼儿园评估标准均来自该省教育厅网站正式公布的文件。福建、江西、甘肃三省的省级示范幼儿园评估标准在政策文件表述方式（依据教育评估学制定表格化的评估指标体系）、主要一级指标（主要有园舍条件、师资队伍、教育教学、保育与安全、儿童发展等）、指标体系的运用等方面有许多共同性。因而其研究结果具有一定的典型性。
（二）对样本的政策评估
1.耐用性评估
2.优劣性政策取向评估
3.耐用性与优劣性政策取向比较性评估
三、学前教育质量评估的政策取向
我们需要什么样的学前教育质量评估政策取向？毫无疑问，学前教育质量即学前儿童的发展质量！这个观点必须予以明确。现代学前教育的两大使命是“发现儿童”和“发展儿童”，而学前教育就是从“发现儿童”出发，唯有“发现儿童”才能“认识儿童”，缺少了对学前儿童的发现、研究和认识，就无法称其为学前教育，也便无从谈及学前教育的质量、质量评估及政策取向。
（一）学前教育质量评估的政策取向必须尊重学前教育的本质
3～6岁儿童的天性是“玩”，是游戏，其本质是主体参与的自主的模拟活动，具有自主性和假想性的属性，其目的是获得生理和心理的。游戏对于3～6岁儿童来说，是他们快乐和幸福的存在方式，作为人的本质在他们的游戏活动中生成，并完成此阶段的社会化和个性化过程；同时游戏也是他们进行交往与表达的重要形式和方式。幼儿园游戏活动是根据3～6岁儿童身心与年龄发展特点进行的有目的、有计划的设计，具有连续性、阶段性、递进性、全面性的特点，是在教师指导下3～6岁儿童主体参与的过程。学前教育本质上是在教师指导下3～6岁儿童主体参与的游戏活动过程。学前教育质量评估的政策取向应该在了解和认可3～6岁儿童的学习特点和规律的基础上呈现，应依据3～6岁儿童的身心发展规律，为3～6岁儿童自发的活动提供适合的、适当的指导，以促进3～6岁儿童的行为、情感和认知的全面发展。
（二）学前教育质量评估的政策取向必须体现学前教育的价值
学前教育的价值主要体现在对3～6岁儿童发展的价值，且这种价值的源起是3～6岁儿童的兴趣和需要。对此，庞丽娟等人总结最新脑生理、心理研究成果对学前教育的核心价值进行了科学证明。7～10、3～6岁儿童的兴趣和需要以游戏活动为载体和表现方式。因此，在提高和评价学前教育中忽视以自主性和假想性为本质属性的游戏活动设计与实施，而以课程、教学、识字、算术等代而替之，以耐用性指标代替优劣性指标，必然导致学前教育本真价值的迷失，必然导致学前教育质量评估成为办园质量评估、教师质量评估而不是儿童发展质量评估，必然导致管理主义和效率主义至上以及工具理性的学前教育质量评估政策取向而不是儿童发展为本和价值理性的学前教育质量评估政策取向。
（三）学前教育质量评估的政策取向必须转向儿童发展
在一定意义上，学前教育质量是学前教育物品（园舍、经费、师资、课程、环境、机会、对弱势儿童的关爱、营养、卫生、安全、健康、学前教育过程、保教方法、评价等都属于学前教育物品）分配的结果，包括分配什么样的物品、怎样分配学前教育物品、分配的效果如何，即由资源配置、实施过程、终极关怀构成的统一体。分配什么样的学前教育物品由现实的社会发展水平决定，分配的效果如何属于未来的期待，由现实的分配什么样的物品和怎样分配学前教育物品决定。当一个社会能够分配什么样的学前教育物品一定时，怎样分配学前教育物品就成为分配的效果如何的决定性因素。怎样分配学前教育物品由社会、幼儿园、家长的学前教育观念以及政府的学前教育质量评估政策取向等多种因素决定。其中政府的学前教育质量评估政策取向对于是否合理分配学前教育质量起主导性作用。
同时，我们需要客观冷静地看到，由于长期的经济、社会、文化、教育、体制机制和主观观念等多方面因素的制约和影响，目前我国学前教育资源仍严重短缺，幼儿园的学位仍然是难求的资源；学前教育发展在不少地区还只是低水平的普及，各地区发展很不均衡；教师队伍建设困难较多，不稳定、素质不高问题突出；城乡学前教育发展差距大，不少农村幼儿园条件很差，质量较低。[3]
二、凸现：我国学前教育政策的缺失
《教育规划纲要》和学前教育“国十条”明确指出了我国“基本普及学前教育”的战略方向，并提出到2020年全国实现基本普及学前教育的战略目标；同时明确提出了“政府主导”学前教育事业发展。这在我国学前教育发展史上是具有里程碑性和突破性意义的重大战略决策。但是，由于历史的原因，我国学前教育多年被边缘化，在一些地区甚至被忽略、被“社会化”，[4]在现行的国家教育政策层面，对学前教育存在着许多重要的政策盲区。特别是以下方面，急需从高位入手，顶层设计，从根本上突破。
一是长期以来，国家对学前教育的财政投入未单列。学前教育事业发展在中央财政性教育预算中没有单项列支，一直包括在中小学教育预算中。因而，一方面造成各省、市、县相应地少有或没有单列学前教育经费；另一方面造成学前教育的财政投入比例和规模长期过低，在全国教育事业经费总量之中，学前教育经费所占的比例长期过小，仅占1.2%~1.3%，并且十来年徘徊不前。[5]这使我国学前教育事业发展从根本上缺乏基本的财政保障，也是导致学前教育资源严重短缺、入园难入园贵问题凸显，不少农村幼儿园条件差、质量低的重要原因之一。
三是近年的学校建设工程、校安工程、学校标准化建设工程等均未能包含幼儿园建设。不少幼儿园条件差，设施设备乃至园舍简陋，特别是在我国边远、贫困的中西部农村地区，幼儿园大多缺乏基本的办园条件，甚至安全、卫生不能保障，教育质量普遍较低。在一些农村幼儿园，我们看到在摇摇欲坠的土坯房里，挤着30~40个四五岁的幼儿，一旦发生事故，后果不堪设想。[10]
已有的教育投入政策、幼儿教师队伍建设政策和学校建设政策等，已不能适应新形势下学前教育事业改革发展的需要，尤其不能满足今天普及学前教育、保障中长期学前教育规划目标实现的需要。
三、突破：从高位入手，顶层设计我国学前教育发展政策
当前，我国学前教育发展正面临着前所未有的历史机遇，同时也面临着前所未有的挑战。发展的形势、要求、期待和条件都发生了巨大变化，已有的政策需要作出更进一步主动积极的完善，方能与时俱进，适应形势发展需要和回应国家教育改革与百姓期待。为保障我国中长期学前教育普及方向和基本普及规划目标的实现，我们急需深入思考和厘清当前事业改革发展的主要矛盾和制约，抓住核心问题与关键矛盾，从高位入手，从根本上调整和完善我国学前教育发展政策。
首先，也是最根本的，就是从观念上真正正确认识学前教育的性质、地位，明确学前教育具有显著的教育性和公益性。学前教育是基础教育的一个重要组成部分，确立其作为国民教育奠基阶段的地位，确实把学前教育纳入基础教育体系；同时深刻认识学前教育是社会公益事业的重要组成部分，是直接关涉千家万户、具有突出普惠性的重要的民生工程。[11]在此科学认识的战略指导下，主动、系统地组织我国学前教育发展政策需求的深度研究，整体规划和谋划我国学前教育国家政策，弥补当前国家政策盲区，从根本上改变我国在某些领域政策制度的滞后性，改变头痛医头、脚痛医脚的窘迫局面。
(一)单项列支学前教育投入并逐步加大投入力度
明确规定在中央和地方各级政府财政性教育预算中，应单项列支学前教育投入，并明确逐步加大各级政府教育财政性投入中学前教育经费的比例。首先，明确将学前教育经费从中小学教育预算中独立，在国家财政性教育预算中单项列支学前教育投入，实行学前教育财政投入单列制度。其次，逐步提高对学前教育投入的比例，专题组织研究提出学前教育经费占GDP的比例和学前教育预算内事业性经费占教育预算内事业性经费的比例，从根本上解决并保障学前教育财政投入的稳定性与力度问题，使学前教育事业发展有长远可靠的制度化、稳定化的财政投入保障。
(二)明确幼儿教师法律身份，建立幼儿教师的编制、职称及培训制度
(三)将学前教育安全维护纳入基础教育安全工程之中
新西兰学前教育虽然以英语为主要教学语言，但是也有许多以非英语作为教学媒介的学前教育服务机构，提供“着眼于具体语言和文化”的项目，例如“利用毛利语和基于毛利文化的教学”和“利用萨摩亚语和基于萨摩亚文化的教学”。有些学前教育服务机构提供基于某种教育哲学理念的项目，如蒙台梭利教育中心和鲁道夫施泰纳教育中心等。
新西兰学前教育不属于义务教育，但在过去十年间，学前教育的入学率稳定增长。3岁至5岁的儿童通常每周参加20至22小时的学前教育。对于每个3至5岁的儿童，不论其家长的收入高低、属于何种种族和工作身份，政府都全额资助每周20小时以内的学前教育经费。
一、新西兰政府对学前教育的近期与远期规划
2000年，新西兰政府制定了“学前教育战略规划”，为学前教育服务机构描绘了共同远景，并提出了“改善行动十年计划”，每十年为一个周期，根据实施成效做出相应调整。战略规划的核心是3个目标，每个目标都包含具体的实施策略。
1.提高学前教育的入学率
2.改善学前教育服务机构的质量
具体策略：有效地实施课程；确保教师素质，控制师生比和班级规模，有利于高质量教学；为教师、家长、社区与学生之间的交流与沟通提供保障；保证优质教学，并不断反思。
3.促进合作关系的建立
具体策略：通过加强学前教育服务机构、家长、中小学校、健康和社会服务部门之间的联系，提高0至8岁儿童的教育成就。
同时，该规划对建立满足毛利儿童和太平洋岛国儿童的学前教育服务机构也提出了具体策略。
二、新西兰学前教育服务机构质量监管情况
新西兰的教育质量保障体制十分严格，由一系列政府的关键部门实施评估，保证教育的各层次都有持续、高质量的教学和管理效果。教育评估办公室是专门进行中小学教育和学前教育质量保障和监督的部门。
2004年，新西兰政府出台了“学前教育三层次管理架构”，规定学前教育的管理有三个层次：第一是1989年教育法案；第二是2008年学前教育服务机构管理规定和2008年托儿所管理规定；第三是学前教育中心、基于家庭和基于医院的学前教育服务、幼儿游戏组的办学标准。
“质量行动”（QualityinAction）是新西兰政府坚持实施的计划，涉及新西兰所有学前教育服务机构，目的在于使其达到国家统一的学前教育目标要求。该计划最主要的任务是督促学前教育领域的管理者和教育者更好地实施1996年修订的《目标与行为满意度计划》（StatementofDesirableObjectivesandPractices）。新西兰政府认为，高质量的学前教育将为儿童今后的学习和成长打下良好基础，因此提出了学前教育服务机构教育和照料服务的预期标准，要求每一个学前教育服务机构必须将该标准列入自己的章程中，必须达到计划中详细规定的质量标准，并赋予学前教育服务机构权力，使其结合自身具体的需求和情况，形成有效的自我管理体系。
一般来说，新西兰学前教育服务机构每三年被评估一次。对于在历次评估中结果都很稳定，并且能够通过自我评估改善教学质量的学校和机构，可能每四至五年评估一次；而对于教学效果和服务质量亟待提高或存在教育安全隐患的学校和机构，评估次数更加频繁，每一至两年评估一次；对有严重质量问题的学校和机构，政府可以解散现有的管理团队，指定专人接管。私立学前教育服务机构的评估和公立的略有不同。评估涉及教育质量和管理质量的各个方面，所有的评估结果都向社会公开。
教育评估办公室的评估工作是信任性评估，按照一系列的标准和步骤评估学前教育服务机构，整个流程公开透明。教育评估办公室首先发给学校评估材料，由学校进行自我评估，填写准确和最新的信息，并让员工和家长知情，同时教育评估办公室与学校管理层商定评估流程和内容；然后评估小组进驻学校实地走访，收集信息，与管理层、员工和学生面谈，观察实际教学情况，分析学校的自评材料，还与周围社区有关人员交谈；之后，教育评估办公室把初步评估情况（待确认稿）在20天以内呈交学校管理层，学校管理层则在15天之内进行反馈；最后，教育评估办公室于两周后公开最终报告。评估工作建立在教育服务机构自我评估基础之上，考虑到不同教育服务机构的不同发展阶段、背景、环境和文化等影响因素，目的就是为了提高学前教育服务机构的教学质量和自我改进能力，从而提升整体教育体系的运作水平。
三、新西兰学前教育投入保障机制和成本分担
新西兰政府资助学前教育的方式主要有五类：学前教育拨款补贴（ECEFundingSubsidy）、每周20小时免费学前教育（20HoursECE）、促进学前教育公平经费（EquityFunding）、偏远地区学前教育每年补充经费（AnnualTop-upforIsolatedServices）和临时注册教师资助津贴（SupportGrantforProvisionallyRegisteredTeachers）。
学前教育拨款补贴是政府对完成注册的学前教育服务机构（LicencedECEServices）的主要资助形式，支付儿童在该类学前教育服务机构中每小时花费的部分费用，以抵消机构运营开销。通过该拨款，每名儿童每天最多可获得6小时资助，每周最多可获得30小时的资助。
2007年开始施行的每周20小时免费学前教育是专门针对所有接受学前教育的3岁至5岁儿童，免除每位儿童每天最多6小时，每周最多20小时的学前教育费用。每个孩子不论家庭经济情况或国籍，都可以享受这种国家补贴，这使得更多的家庭能够负担得起学前教育。与学前教育拨款补贴相比，该措施的单位资助金额更高。另外，对于每周剩余小时的学前教育费用，教育服务机构还可以替儿童申请“每周额外10小时免费学前教育（Plus10ECE）”。
“促进学前教育公平经费”是针对经济发展水平低的社区、偏远地区和有特殊需要的非英语社区，为其提供额外的学前教育经费资源，以提高这些地区的学前儿童入学率。“偏远地区学前教育每年补充经费”针对的是地处偏远地区办学规模较小的已注册学前教育服务机构，且与促进学前教育公平经费相互独立。经注册的私立或社区学前教育服务机构，偏远指数达到1.65以上，且每年从学前教育拨款补贴、每周20小时免费学前教育和促进学前教育公平经费中获得的资助不足2万新西兰元，即可获得该经费。
临时注册教师资助津贴依照注册教师的需求对学前教育服务机构提供额外资助。自2011年7月起，注册教师率在80%以下的受资助学前教育服务机构可以申请该津贴。
根据新西兰政府2013年2月的数据，2002至2012年期间，学前教育财政支出大幅提高，从2002年的5.38亿新西兰元增长到2012年的15.62亿新西兰元；2012年学前教育财政支出占整个教育财政支出的比例和2002年相比翻了一番，达到13.4%；学前教育财政投入占国内生产总值的比例增长了135%，从2002年的0.33%增长到2012年的0.76%；全日制学前教育生均财政支出也有大幅提高，从2002年的5700新西兰元提高到2011年的9800新西兰元；2009年，约83%的学前教育服务机构支出都来自政府。
四、新西兰政府保障弱势群体儿童受教育权利的政策、措施和成效
新西兰是一个多元文化和多种族群并存的移民国家，为了满足不同文化背景、不同种族、不同语言能力儿童的需要，对弱势群体儿童进行帮助和支持，尤其是与其他民族相比还有一定差距的毛利人和太平洋岛民，新西兰政府在教育政策（如上述的“学前教育战略规划”和《2014―2017战略目标》）和政府拨款（如上述的“促进学前教育公平经费”和“偏远地区学前教育每年补充经费”）等方面都作了相应的保障。2013年6月统计数据显示，毛利儿童学前教育入学率比去年增长6.2%，太平洋岛国儿童学前教育入学率比去年增长6.3%，亚洲儿童学前教育入学率比去年增长12%。并且2013年学前教育入学增长的儿童几乎全部是毛利人、太平洋岛民和亚洲人（共占98%）。
新西兰政府在“质量行动”计划中明确表示，学前教育的质量可以通过多种方式得以保障，学前教育对新西兰所有人都是包容开放的，不论何种种族。该计划要求每一个学前教育服务机构、整个学前教育领域以及整个社会认可并珍重多样性的存在。新西兰政府还专门开设了一些异国语言幼教机构，对于有特殊需要的儿童，政府会指派专业人士在幼儿园对其进行一对一的辅导。近年来，新西兰函授学校作为崭新的教学机构在新西兰幼儿家长中兴起。新西兰对不同文化背景、语言能力、贫困、残障等幼儿群体的特殊教育方式、专业人士的介入等，体现了他们的全纳教育思想。
平等接受教育的权利作为基本人权，已成为现代社会普适的基础价值，但目前我国的学前教育发展仍然存在着资源相对短缺、师资水平参差不齐等问题，导致适龄幼儿入园机会不平等、过程质量不公平等问题。譬如江苏省南京市，虽然适龄幼儿入园率一直保持高位，但近年来家长“入园焦虑”和幼儿园“超额运转”现象日益突出。从总量看，全市幼儿园数量仍然相对不足；从结构看，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的比率亟待大幅提高；从教育质量看，不同地区、不同性质幼儿园间差距较大；从增量看，旧城改造和新区开发中配套幼儿园建设存在“缩水”现象。普惠性幼儿园所占比率不高，导致学前教育资源相对短缺，很难保障适龄幼儿平等入园。
《国际教育百科全书》列举了若干种导致教育不公平的原因，包括个体所处社会地位，政府、社会、个体提供和获得教育的权利，国家和个人为教育提供的资源，各阶段教育之间的资源分配，各地区配置的和向各类社会群体提供的教育机构类型，教师能力，家庭在教育方面的直接成本与间接成本，不同教育阶段的生源选拔，代际之间的教育资源分配，等等。由此看出，教育是否公平与政府的政策设计有很大关系。公共政策的不同取向会加剧或减轻现实中教育不公平的程度，影响社会公平的实现。
针对学前教育发展中的各种不公平现象，从政府层面集中研制与实施促进社会公平的学前教育政策，有利于对地区学前教育事业发展进行总体把控。为促进社会公平，南京市政府设计了一系列致力于推进学前教育公平的公共政策，可供其他地方政府参考。
一、学前教育考核问责制度
教育是实现社会公平的利器，其实现需要一系列的制度保障与顶层设计。为促进社会公平，在设计学前教育公共政策的探索过程中，南京市政府依托学前教育联席会议制度，在广泛征求各方意见的基础上拟定了《关于开展学前教育发展年度考核评估工作的通知》，并以市人民政府办公厅文件的形式颁发。这一文件把学前教育发展年度考核结果作为评价各区县政府教育工作成效的重要内容之一，从制度上强化了各区县政府在发展学前教育中的核心责任，可以有效推进学前教育公平。
考核内容主要包括组织领导、经费保障、园所建设、队伍建设、规范管理、事业发展六个方面。具体而言，第一项组织领导主要考核政府重视程度、建立学前教育管理体制、出台发展学前教育的专门政策并制定切实可行的行动计划等方面。目的在于落实政府责任和部门职责，完善管理体制，健全工作机制，建立督促检查、考核奖惩和问责机制等。本着发展性、激励性原则，对区县政府定期召开年度学前教育推进会、主动承办市级学前教育推进会的，给予加分奖励，从而使各区县政府在重视学前教育、着力于学前教育优先发展等方面逐步提高认识。
把经费保障作为考核的第二项内容，旨在强调经费投入是当前学前教育发展的重要保障，为此设计了财政投入占比、生均经费、专项经费、助学券发放四项二级指标进行权重赋分。《江苏省学前教育条例》规定2012年学前教育投入不低于5%。为了鼓励政府加大投入，在设立区县评定办法时，特别指出财政投入占比每增加1%，加1分。为鼓励部门办园与普惠性办园，特别提出了政府参照生均公用经费，学前教育生均公用经费发放对象若包括部门办园或普惠性民办园，各加2分。为保障学前教育发展专项经费投入正常化，明确规定若发现无专项经费或经费有截留或挪用现象的，本项不得分。为体现普惠性与公益性办园原则，专门对幼儿助学券发放政策作出规定，以确保每个幼儿在享有入园机会公平的同时，享有教育过程公平。
第三项是考核园所建设，主要是针对全市学前教育发展不均衡的现状，着力于幼儿园的均衡、优质发展。在规划布局方面，要求能够制定落实配套幼儿园规划用地和建设专门文件。按照3年行动计划，合理规划辖区内学前教育布局，城乡每1万-1.5万常住人口配备1所幼儿园，办园规模不超过12个班，班级人数不超过省规定限额。未达标准的，平均每年新改扩建达省优质园建设标准的幼儿园不得少于2所。在公办园数量方面，要求公办园占比不低于70%。新增幼儿园均由当地政府统筹办成公办园或委托办成普惠性民办园。在创省优质园方面，要求每个街镇至少有2所达省优质园建设标准的公办园。未达标区县，每年创建省优质园不得少于2所。已达标者，可加分。在协同发展方面，采取多种方式支持普惠性民办园发展，采取有效措施支持民办园等级创建，对部门办园和集体办园有扶持政策。在独立法人方面，全面落实小学附设幼儿园和乡镇（街道）中心幼儿园等幼儿园的独立事业法人地位。同时强调，非普惠性民办园转为公办园或普惠性民办园，每所园可加1分。区域内平均每所幼儿园覆盖常住人口超过2万人的，本项不得分。
第四项是考核队伍建设，是为了全面提高幼儿园师资水平，满足学前教育发展需要。为提高幼儿园教师的地位与整体专业素养，以落实教师编制为起点，要求建立幼儿园教职工收入增长机制。所有教师持证上岗，整体提升幼儿园教师学历水平，注重幼儿园教师的继续教育，建立完善区县幼儿园教师继续教育和定期培训制度，五年一周期的全员培训覆盖率不低于90%。
第五项是规范管理，主要从收费规范、招生有序、办园规范、科学保教、安全保障等方面进行考核。为解决“入园贵”问题，明确规定了幼儿园收费标准，高于当地物价部门所确定的公办园最高收费标准的幼儿园所占比率不得超过10%，以保障区域内幼儿园收费规范合理。幼儿园招生秩序须平稳有序，保证90%以上适龄幼儿在公办园或普惠性民办园入园，以解决“入园难”问题。在办园规范方面，健全办园体制，民办园、公办园实行统一的行业管理制度；建立幼儿园年检制度和幼儿园办园质量动态监管制度，对幼儿园进行分级分类管理；实施得力措施，规范无证办园（点）。为促进保教质量明显提高，规定幼儿园以游戏为主。保教并重，避免“小学化”倾向。在安全保障方面，要求年内无安全责任事故，无重大恶性案件，无产生重大负面影响的事件。
第六项是事业发展，主要从普及水平、优质均衡与社会评价三个方面来考核。在普及水平方面，为切实解决“入园难”问题，要求学前三年毛入园率达98%以上；将辖区内流动人口子女纳入本地学前教育规划，实现按需入园；为充分体现学前教育的多样性与包容性，为有需求的适龄残疾幼儿提供免费的融合教育和特殊教育。在优质均衡方面，切实做到城乡差距不断缩小，城乡省优质园占比差距小于10%，公、民办省优质园占比差距逐步缩小。在社会评价方面，及时处理群众反映的问题，保证辖区内适龄幼儿家庭对学前教育的满意率不低于90%。
二、学前教育资源合理配置保障政策
第二类是财政投入类政策。为了使政府出台的各项旨在促进教育公平的措施落到实处，教育主管部门参与制定了细化的资金分配方案，如《关于建立和完善幼儿教育公用经费保障机制的通知》《关于2012年学前教育市级专项奖补资金实施办法的通知》《关于印发创建“江苏省学前教育改革发展示范区”市级专项奖补资金实施办法的通知》等。为了进一步落实国家和省市关于“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”的要求，市政府坚持加大财政投入。市学前教育财政性投入占财政性教育总投入的比率从2010年的1.87%上升为2012年的6.78%，实现了大幅度增长。在保证全市每年投入3亿元发放幼儿助学券的基础上，2012年发放市级学前教育财政性专项经费1.6亿元，2013年增至2.1亿元。
第三类是规范管理类政策。在南京市域范围内，民办园占比接近45%。为了进一步规范管理，市政府制定了《普惠性民办幼儿园管理办法（试行）》（征求意见稿）、《关于开展无证幼儿园清理整顿工作的实施意见》（征求意见稿）、《贯彻（江苏省幼儿园收费管理办法）的通知》，等等，在全市范围内促进底线公平，保障每个幼儿尽可能享有公平的教育机会。
教师的专业素养是决定教育过程公平及结果公平的核心要素。在政策设计中，南京市政府充分认识到教师专业素养提升对促进社会公平的意义，通过三方面努力提高师资队伍专业水平：一是依托在宁高校，加强幼儿师范教育，提高职前教育质量；二是规范编制考试、进入标准、学历资质，提升在职教师专业素养；三是重视在职教师队伍培训，2015年前将对全市幼儿园园长和教师完成一轮全员专业培训。市政府通过实施新教师“凡进必考”、鼓励在职教师攻读教育硕士、农村骨干教师“优岗计划”、优秀教师境外培训计划等一系列措施，努力形成“让最优者从教、让从教者敬业、让敬业者乐业”的教育人才建设和管理机制。
为了增强幼儿园教师职业的吸引力，南京市政府建立了幼儿园教职工收入增长机制。对那些具备教师资格并经正式聘用的公办幼儿园教师，政府要求2014年人均工资水平不低于上一年度全省城镇非私营单位在岗职工平均工资水平。
教育公平的实现，最终以儿童的发展为衡量指标。从政府底线公平的责任伦理出发，各地区在制定公共政策的过程中，要充分遵循弱势群体儿童价值优先原则，从底线防守的角度阻断贫困的代际传递，提高弱势群体儿童的社会竞争力。南京市政府从促进社会公平的角度出台了如下政策，以进一步强化学前教育的公益性和普惠性，保障弱势群体儿童的权益。
第一，实施“幼教惠民工程”。为促进学前教育公平，全面推行幼儿助学券政策，除政府办园外，系统办园、集体办园、民办园均包括在内，并且没有城乡区别，包括外来务工人员子女在内的所有符合条件的3～6岁幼儿均可按照每人每年2000元标准享受政府发放的幼儿助学券。与此同时，对六类在园幼儿（不分公办、民办幼儿园）实行伙食费定额补助和保育教育费差额补助政策，幼儿按照每人每月100元的标准领取伙食费补助，全年按10个月计算。六类幼儿是指城市和农村最低生活保障家庭幼儿、农村低收入纯农户家庭幼儿、特困职工家庭幼儿、孤残幼儿、革命烈士或因公牺牲军人和警察的子女、少数民族家庭经济困难幼儿。幼儿助学券政策切实保障了农村地区、经济困难家庭、外来务工人员子女能享受基本的学前教育权益，从制度上切实提高了全市适龄幼儿的入园率。这一政策符合学前教育基准服务原则，体现了政府对学前教育的责任管理，同时也有利于引导社会力量参与促进学前教育发展。此外，为有效避免市民为子女入园连夜排队现象，南京市政府还实施了“幼儿园增量与创优工程”。
一、“行动计划”的实施成效
(一)学前教育资源迅速扩大，“入园难”问题得以缓解
学前教育资源迅速扩大，是“行动计划”取得的最重要成效，也是当前我国学前教育发展的突出特点。按照教育部实施《规划纲要》“分三步走”的策略，1第一期“行动计划”的重点是扩大学前教育资源，让广大的学龄前儿童“有园上”，因此各地区在制定“行动计划”时，均对新建、改扩建幼儿园的数量进行了规定。在“行动计划”推动下，幼儿园数量迅速扩大。根据教育部公布的数据，[1]2013年全国共有幼儿园19.86万所，比2010年增加4.82万所，增长了32%；在园幼儿达到3895万人，比2010年增加918万人，增长了31%，相当于过去10年增量的总和。全国学前三年毛入园率达到67.5%，比2010年增加了10.9个百分点，提前实现了“十二五”规划提出的60%的目标。
在新增幼儿园中，农村学前教育资源的增速最快。2010—2012年间，教育部、国家发改委实施的“农村学前教育推进工程”投入56亿，支持中西部地区新建3100多所农村幼儿园。同时，中央财政投入250多亿，支持中西部利用农村闲置校舍改建幼儿园、增设小学附属幼儿园6万多所，并对17万农村幼儿园骨干教师进行了国家级培训。截至2012年底，全国农村幼儿园在园幼儿已达2435万人，占全国在园幼儿的66%，比2009年增加734万人，增长43%。[2]越来越多的农村幼儿走进幼儿园，接受正规的学前教育。
西北地区学前教育发展起步晚、基础差、发展滞后，一直是我国学前教育发展的薄弱环节。2009年，西北五省学前三年毛入园率基本与全国平均水平持平，达到50%，但甘肃、宁夏显著低于全国水平，分别只有43.23%、44.60%。2013年，西北五省学前三年毛入园率平均达到73.07%，比2009年平均增长了23.07%，其中陕西、青海、新疆自治区显著高于全国平均水平，其增长幅度除宁夏外均高于全国水平(详见图4)。对甘肃省86个样本县的调查显示，在“行动计划”期间新建、改扩建幼儿园1300所，新增学位26.3万个，学前三年毛入园率达到66.15%，其中58个连片贫困县学前三年毛入园率达到53.18%。农村乡镇公办幼儿园由2010年的236所增加到2013年的736所，乡镇幼儿园的覆盖率达到67.05%，西北地区学前教育状况得到极大改观(详见图5)。
(二)学前教育经费投入大幅增长
对学前教育的投入，反映了政府对发展学前教育的态度和认识水平。回顾我国学前教育发展的历程，核心问题就是政府长期缺乏投入以及投入制度的保障。因此，“国十条”明确要求“各级政府要将学前教育经费列入财政预算。新增教育经费要向学前教育倾斜。财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来三年要有明显提高。”随着“行动计划”的实施，学前教育经费投入大幅度上升，具体表现出以下三方面的特点：
1.中央财政发挥了重要的引领和激励作用。2011年财政部会同教育部印发了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》(财教[2011]405号)，决定从2011年起中央财政设立500亿学前教育发展专项资金，用于建幼儿园、扶持民办幼儿园、培训幼儿园教师以及支持家庭经济困难和孤残儿童入园。同时，中央政府引导各地加大对学前教育的投入，努力调动地方政府、企事业单位和社会力量等各方面积极性。从2011年起到2013年5月，中央财政已累计投入341亿元支持学前教育发展，全国财政性教育经费中学前教育占比从2010年的1.7%提高到了2012年的3.4%
2.初步形成了各级财政共同投入的态势。在中央财政的带动下，各级政府纷纷行动起来，规划并制定本地区学前教育投入政策与投入额度，在2011—2013年期间，地方各级财政共投入1600多亿元。以西部甘肃省为例，三年来中央财政累积投入16亿元，省级财政累计投入2.54多亿元，市、县级财政合计投入10.15亿元，共计投入28.69亿元。
3.经费投入向农村贫困地区倾斜。在各级政府的学前教育投入中，优先保障了农村贫困地区和薄弱环节。在2010—2012年间，教育部、国家发改委实施的“农村学前教育推进工程”投入56亿，中央财政投入250多亿，支持中西部建设农村幼儿园，利用农村闲置校舍改建幼儿园、增设小学附属幼儿园。对甘肃省86个县的调查也显示，在中央与省级学前教育经费投入中，为58个连片贫困县下达的项目资金分别达到10.83亿元和
(三)教师数量迅速增加
在幼儿园数量迅速扩大的同时，教师补充与教师质量问题就成了最急迫、最艰巨的任务。目前，幼儿园教师的补充途径主要是公开招聘、中小学转岗、特岗计划、接收免费师范生等。据统计，[3]2013年全国幼儿园教职工达到283万人，比2010年增加98万人，增长了53%(见图7)。同时，通过幼儿园教师“国培项目”培训了29.6万名农村幼儿园教师。
幼儿园教师的学历水平也在提高。就本研究的调查结果来看，在86个样本地区，第一学历为大专的教师占总人数的58.87%，本科占20.16%，二者共占79.03%；最终学历是大专的教师占总人数的33.87%，本科占60.08%，二者合计高达93.95%。在58个连片贫困县，大专及以上学历教师占总数的52.5%；中专及高中学历的教师占32.61%，高中以下学历的教师占8.35%。
(四)体制机制的初步建立与完善
学前教育的健康、持续发展，必须以体制机制的建立与完善为前提。因此，在“行动计划”实施期间，中央政府出台了一系列政策文件，引导和规范学前教育发展，各级政府也出台了区域性学前教育发展政策。目前地方学前教育政策大致分为三类：
一是以地方学前教育发展“五年规划”或“三年行动计划”为主，制定本地区学前教育发展目标与任务，重点在幼儿园的建设、教师补充与培训等；
二是针对“行动计划”实施中的特殊情况出台调节性政策，如学前教育专项资金管理办法、学前教育综合奖补资金管理使用办法、普惠性民办幼儿园认定标准等；
三是学前教育常规管理政策，如幼儿园收费管理办法、民办幼儿园申报与管理办法、幼儿园分类评估标准等。这类常规性的管理政策也是最多的。然而，涉及学前教育可持续发展的教师补充机制、经费投入机制、学前教育监管机制等尚未建立。
二、问题分析
回望“行动计划”实施的三年历程，在“优先发展教育”的国家意志的强力推动下，从中央到地方都在大力推进《规划纲要》学前教育发展目标的落实，学前教育事业呈现出从未有过的勃勃生机。但由于学前教育长期被边缘化、财政投入长期不足、历史欠账严重，短期的巨大投入难以满足事业发展的需求，相较于其他教育阶段与教育类型，学前教育仍然是我国各级各类教育中的“短板”，面临着许多不可回避的问题。
(一)学前教育资源总量不足且分布不均，特困地区与民族地区幼儿园覆盖率低
1.学前教育资源总量不足，是当前学前教育发展面临的首要问题。以西北地区甘肃省为例，全省学前三年入园率为66.15%，距全国平均水平仅相差1.35个百分点，但在该省58个连片贫困县，3~5岁适龄儿童学前三年毛入园率为53.18%，低于该省入园率平均水平；13个民族县和特困县学前三年毛入园率低于30%，尚未达到全省平均水平的一半。如某民族县2012年学前一年毛入园率52%，学前二年毛入园率25%，学前三年毛入园率仅为22.3%，可见边远贫困地区和少数民族地区仍是薄弱环节。
2.乡镇幼儿园覆盖率偏低。截至2012年，本研究调查的86个样本县共有1228个乡镇，已建立公办中心幼儿园636所，占乡镇总数的51.8%，还有592个乡镇没有公办中心幼儿园。而作为重点支持的58个连片贫困县共有乡镇959个，其中有公办中心幼儿园的乡镇643个，乡镇幼儿园覆盖率67.05%，目前仍没有幼儿园的乡镇316个，占乡镇总数的32.95%，与实现“每个乡镇建设1—2所独立建制的中心幼儿园”的“行动计划”要求尚有较大差距。
3.随着城镇化的加速与农村人口的流动，城市主城区以及流动人口聚集的城乡结合部已成为人口密度最大、幼儿园教育资源最为紧张的地区，“入园难”问题再次突显。另一方面，城区扩大学前教育资源的渠道单一，在调查的58个贫困县中，城镇小区配套幼儿园仅51所，占小区总数的18.09%，小区配套幼儿园缺口达231所，可见扩大城区学前教育资源的任务也十分繁重。
4.普惠性资源与优质教育资源严重匮乏。一方面，公办幼儿园数量不足，如陕西省公办园仅占幼儿园总数的27.66%，甘肃省公办园也只占幼儿园总数的51%。58个连片贫困县共有公办幼儿园800所，占其幼儿园总数的47.93%；民办幼儿园869所，占其幼儿园总数的52.07%。另一方面，优质学前教育资源的比例过小，如甘肃省截止2013年幼儿园总数为3141所，省级示范性幼儿园51所，一类幼儿园98所，优质学前教育资源仅占5%，加上市区级等示范幼儿园数，其优质学前教育资源也不足10%。
此外，在学前教育资源总量不足普遍存在的同时，大量新建幼儿园存在着闲置现象，新建幼儿园的招生数普遍低于幼儿园建设规模，造成教育资源的浪费。本研究在调查中发现，122所乡镇中心幼儿园中有57所幼儿园未能足额招生，其中2011年后新建幼儿园24所。造成这种现象的原因，一是人口流动使农村适龄幼儿减少，而县镇与城乡结合地区人口密集，新建农村幼儿园招生不足，城区却出现新的“入园难”现象；二是农村幼儿园教师缺口过大，不能保证按规定班数开班，造成班级数量少、班额巨大、“教师包班制”现象非常普遍。
(二)经费投入与支出结构尚需调整，保障机制尚未建立
在“行动计划”实施期间，虽然有些地区已将学前教育纳入财政，也初步形成了各级政府共同投入的态势，但学前教育财政性投入和支出仍存在着不合理的地方。
首先，教育经费负担结构不尽合理。在政府所负担的学前教育经费中，中央财政与地方财政的投入大，省级财政的投入力度过小，呈现出“两头大中间小”的投入特点。如甘肃省三年来累积投入28.69亿元，其中中央财政投入16亿元，省级财政投入2.54多亿元，市、县级财政合计投入10.15亿元，省级财政投入仅占总投入的8.85%。这一投入特点给县、乡二级财政带来极大压力。按照我国“中央统筹，地方负责”的管理体制以及“地方为主，中央奖补”的学前教育经费投入原则，发展学前教育的直接责任主体是地方政府，或者说是县、乡级政府。我国县以下财政能力整体相对较弱，在西部欠发达地区这一问题尤为突出，乡镇财力非常薄弱，根本无法统筹学前教育经费。如果我们用“教育经费指数”这一概念衡量各地区教育投入水平，2可以发现北京、上海、深圳等发达地区的生均经费支出高达13000元/年，其教育经费指数均在10~20%之间。而贵州、甘肃等欠发达地区的教育经费指数接近25%，说明经济欠发达地区县级财政投入的绝对值看起来不大，但其承受的教育经费压力大。[4]
其次，由于学前教育投入保障机制尚未建立，乡镇与农村幼儿园正常运转缺乏公用经费保障。虽然“国十条”要求“地方各级人民政府要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做到逐年增长”，并要将学前教育经费纳入公共财政。但是，由于新建学前教育资源大都未被纳入政府公共服务体系，加之农村幼儿园教师编制问题尚未解决，其工资待遇及幼儿园正常运转仍依靠幼儿园保教费。在所调查的122所幼儿园中，虽然幼儿园主管单位为乡镇政府或乡镇中心校，其举办性质为公立幼儿园，但其中87.8%的幼儿园运转所需经费只能依靠收取的保教费，来自财政的支持仅为22.2%。这使得幼儿园普遍缺乏保育教育最基本的设施设备，如图书、玩具及生活设施等，严重制约了我国普惠性学前教育资源的有效扩大和质量提升，也无法为农村幼儿园的可持续发展提供保障。
再次，乡镇幼儿园经费管理方式不合理。大多数乡镇要求收取的保教费全部上交，由乡政府或中心校统一管理与使用，或者按生额收取管理费，这使本就经费紧张的乡镇幼儿园捉襟见肘，雪上加霜。
(三)教师数量严重不足、补充渠道不畅
与学前教育资源迅速扩大形成强烈对比的是教师补充严重滞后，教师补充数量跟不上幼儿园建设速度。以甘肃省为例，截至2013年全省共有幼儿园专任教师20621人，在园幼儿54.98万名。三年期间教师共增加了6953人，在园幼儿增加了16.25万名，师生比由2010年的1：28.34下降为1：26.66，但幼儿园专任教师的缺口仍比较大。按照《幼儿园教职工配备标准》，目前专任教师缺口约为4万，这一现象在贫困地区尤为严重。在58个连片贫困县，在园幼儿337698名，按照国家每班30名幼儿配备2名专任教师和1名保育员的标准，应当配备2.25万名专任教师和1.13万名保育人员，但目前仅有15028人，其中专任教师11708人，缺编18740名，缺编率高达55.49%。幼儿园教师缺口大、质量不高已成为制约学前教育发展的最严重问题。
2.幼儿园教师结构不合理，专业化程度不高。目前，幼儿园教师补充渠道主要有公开招聘、特岗计划和转岗，招聘的基本条件是“专科学历”，但对其专业背景未加以限制，结果是新入职幼儿园教师的学历水平在提高，但具有学前教育专业背景的教师比例偏低，再加上转岗教师比例大，“学历达标专业不对口现象”十分普遍。本研究对新建幼儿园的112位园长进行了调查，拥有本科学历的52人，专科学历51人，中师学历仅9人，但学前教育专业背景的园长仅26人，占园长总数的23%，其余均为汉语言、英语、计算机、小学教育等专业毕业。对幼儿园教师的调查也反映出同样问题，58个连片贫困县有幼儿园教师15028人，其中公办幼儿园教师7642人，占教师总数的50.85%；聘用幼儿园教师2872人，占教师总数的19.11%；中小学转岗教师2288人，占教师总数的15.22%。大专及以上学历教师7890名，占教师总数的52.5%；中专及高中学历教师4901名，占教师总数的32.61%；高中以下学历教师1256名，占教师总数的8.35%。幼儿园教师中，学前教育专业比例仅36.07%，取得幼儿园教师资格证的也仅为37.45%。非学前教育专业背景的教师不仅入职适应性差，而且对幼教工作认同度不高。
但与此同时，大量中等职业学校学前教育专业培养的幼师生却无法进入学前教育领域。在本调查涉及的地区中，共有31所幼教师资培养机构，其中三年制中专学校占总数的58.06%，也就是说，目前学前教育专业人才的培养大多数由中专学历的培养机构承担，但教师公开招聘的基本要求是大专(职高)及以上，限制了中职学生入职。当然中职幼师生的培养质量不高也是不受用人单位欢迎的重要原因。
3.培训渠道单一，培训机会不足。随着新教师人数激增，以及老教师面临改革理念向实践转化的困惑，当务之急是提升教师质量，教师培训成为主要措施。“行动计划”实施期间，国家已投入11亿元用于幼儿园教师国家级培训，取得了巨大反响。但目前，幼儿园教师的培训主要集中在国家培训与省级培训，地方培训机会少，幼儿园园本培训能力低。例如，在幼儿园教师国培计划实施以来，58个贫困县累计培训幼儿园园长和骨干教师1600名，占幼儿园教师总数的10.65%，这一状况与“完成80%在职教师和园长的培训任务”的规划目标相距甚远。此外，参差不齐的培训质量、自上而下的被动学习和离岗集中培训，对普通的一线教师还难免有隔靴挠痒之弊。
(四)乡镇中心幼儿园的职能尚未发挥，教育质量有待提高
乡镇中心幼儿园是发展农村学前教育事业的核心，承担着指导、示范和协调本乡镇学前教育工作的重任，在推进农村学前教育发展中发挥着积极的引领作用。随着大批乡镇中心幼儿园的建成与使用，农村幼儿园的质量提升与建设速度未能同步跟进，乡镇中心幼儿园的职能并未得以发挥，农村幼儿教育质量成为不容回避的问题。大多数农村幼儿园设在乡镇中心学校并由其代为管理，幼儿园日常作息与教育活动安排均与小学相同或相似。加之地方财政紧张，无力为幼儿园配备必要的图书和玩教具，73%的幼儿园仍以分科教学为主，以游戏为基本活动开展科学保教的要求难以落实，“保姆式教育”与“小学化”现象普遍存在，农村学前教育发展和广大人民群众渴望优质学前教育的需求相比仍有差距。
三、政策建议
“三年行动计划”背景下学前教育的快速发展及其问题，反映了学前教育发展过程的规模与质量、体制与机制、城市与农村的矛盾。目前，第二期“学前教育三年行动计划”即将启动，应将扩总量与抓质量、求发展与建机制同时并重，强化学前教育体制机制的建立与完善，着力破除制约学前教育发展的体制机制障碍。
(一)继续扩大学前教育资源，城乡幼儿园建设同步推进
加快发展学前教育，是贯彻落实《规划纲要》的重点工作，解决“入园难”问题是推动学前教育发展的突破口，因此第二期“行动计划”的首要任务仍是扩大学前教育资源。根据贫困农村学前教育资源匮乏和城区人口密度大的现实，新增学前教育资源应优先保证两个“重点地区”，即连片贫困地区与城市高密度人口地区，城乡幼儿园建设同步进行。一方面，边远农村地区特别是连片贫困地区仍是扩大资源优先保障的地区，在努力提高农村学前教育普及率同时，应逐步形成“城区幼儿园引领带动，乡镇中心幼儿园辐射支撑，农村小学附设幼儿园方便群众”的办园格局。另一方面，应根据出生率和人口流动走向，调整城区学前教育资源的分布，减缓城区学前教育的入园压力。
农村乡镇中心幼儿园和城镇小区配套幼儿园是扩大学前教育资源的主要途径，但由于贫困地区大都地处偏远、人口分散，规模化的普及路径与办园方式不可能也完全不必要。因此，积极探索多样化、符合当地实际的办园方式，也是未来学前教育发展面临的任务。
(二)创新教师补充机制，建设一支合格的专业化队伍
师资队伍建设是学前教育软件建设的核心内容，师资队伍建设以政策保障为前提，因此各级政府应尽快制定出台幼儿园教职工编制标准，核定幼儿园教职工编制，为补齐配足幼儿园教师、稳定幼儿园教师队伍、保障幼儿园教师地位提供政策保障。
针对现有教师队伍补充渠道不畅、数量不足、质量不高的现象，应加大对现有招聘机制的调整，创新教师补充机制。一方面，随着师范院校学前教育专业扩招后大量幼师生即将毕业，应适时提高招聘条件，实行“双准入机制”，即学历合格和专业对口，避免在有编制的公立幼儿园过多引入非专业人员；另一方面，设置“助理教师”岗位，为中职学前教育专业优秀毕业生提供入职机会，即通过社会公考，选取中职学前教育专业优秀毕业生进入幼儿园工作，担任助理教师，并要求其在三年内取得教师资格证，五年内取得大专学历。新增加教师优先补充农村幼儿园。对无法取得合格学历与教师资格证的教师，自然退出幼儿园教师岗位。
当地政府可根据本地区学前教育发展对师资的需求情况，加强与本地区师范类高校合作，建立“委托培养”模式、“定向培养”计划等多种途径，创新幼儿园教师培养机制，加快幼儿园教师补充步伐。在职幼儿园教师的培训应针对幼儿园教育实践问题，以提升专业能力为重点，将国家培训与区域性培训、园本培训相结合，入职培训与提高培训并重，完善国培、省培、市培、县培、园本培训的五级幼儿园教师培训体系。
(三)强化体制机制建设，为学前教育可持续发展提供保障
政府在幼儿教育中的责任定位，是判断政府行为是否公平的前提。著名经济学家熊彼特曾经说过，“政府的所有功能都需要财政支撑，政府的所有行为都会反映到财政上”。第二期“学前教育三年行动计划”要实现“上得起”的目标，就必须克服幼儿教育财政支出上固有的制度缺陷，将建设普惠型发展机制、投入保障机制与质量监管机制作为工作重心。
首先，应建立普惠型发展机制，即根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，参照义务教育阶段经费保障机制，研究制定区域内公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。同时，应积极探索和构建适合本地区的资助政策，以保障所有适龄儿童上得起幼儿园，实现“上得起”的目标。
[作者简介]沈跃珊（1967-），男，黑龙江林口人，黑龙江幼儿师范高等专科学校，教授，研究方向为学前教育。（黑龙江牡丹江157011）
[课题项目]本文系2011年黑龙江省高等教育教学改革一般项目“幼专学前教育专业《幼儿园政策法规》课程建设研究”的阶段性成果。（项目编号：1155121）
一、改革“幼儿园政策法规”课程的必要性
专科层次的幼儿教师是介于本科以上层次的研究型与中等专业层次的技能型教师之间，兼具研究能力与较强从教技能的幼儿园教师。而培养专科层次幼儿教师的学校大多又是近几年在原有的中等幼儿师范学校基础上升格而成的，这些院校在课程建设上还不够成熟，学科建设还不够完整。在已开设的各门课程中，也不同程度地存在着一些问题。作为专科学前教育专业中的“幼儿园政策法规”课程也应该重新审视，加以完善。对“幼儿园政策法规”课程建设与改革的理由主要有如下三个方面：
2.提高幼儿园教师学前教育政策法规水平是《幼儿园教师专业标准》的要求。国家制定的幼儿教师62条专业标准中，有关政策法规的要求就有2条，它们分别是：《专业标准》第二部分基本内容“职业理解与认识”领域中的“贯彻党和国家教育方针政策，遵守教育法律法规”；“幼儿发展知识”领域中的“了解关于幼儿生存、发展和保护的有关法律法规及政策规定”。
3.幼儿园教师的政策法规水平不高、法律意识淡漠导致幼儿教育存在较为严重的问题。因幼儿园教师法律意识的淡漠导致教师暴力对待幼儿事件屡次发生；因教师政策法规水平低和自身业务素质差导致对幼儿教育政策的基本思想理解偏颇，幼儿教育“小学化”倾向严重，甚至于教育活动不仅不利于幼儿的发展，却是有害于其健康发展。
基于以上三个理由，对现行的“幼儿园政策法规”课程必须从课程目标的确定、课程内容的选择、课程实施的模式、课程效果的评价等方面进行必要的改革，将其建设成目标更准确、内容更全新、方法更科学、评价更有效的一门课程。
二、课程目标的确定：彰显培养法治意识与对未来工作的指导性
课程目标要体现教育目的和培养目标的要求，针对学生的特点与个性发展、社会需求、科学发展而制定。新课程改革又将课程目标确定为“三维目标”。第一维目标（知识与技能）意指人类生存所不可或缺的核心知识和基本技能；第二维目标（过程与方法）的“过程”指应答性学习环境与交往体验，“方法”指基本学习方式和生活方式；第三维目标（情感态度与价值观）指学习兴趣、学习态度、人生态度以及个人价值与社会价值的统一。学前专业课程采用以上三个维度确定课程目标，对于学生未来从事学前教育工作更好地把握三个维度目标具有前瞻与引导意义。
三、课程内容的选择：突出实用与适时更新的特点
2.设置开放性的课程内容体系架构。从上面选择的基本内容可以看出，课程不是以某一部或某几部、或全部政策法规文件为课程内容，而是将幼儿园的举办、工作人员、经费与资产、教育工作、卫生保健工作、园舍与设备、家庭与社区工作、管理工作这八个方面作为基本的知识架构。具体的国家政策、法律、法规内容可根据知识架构的需要作必要的充实与删减，不追求每部政策法规文件的完整性。
3.适时更新课程内容。国家政策、法律、法规的建立是一个动态的、变化与发展的过程，新的内容不断出台，按照政策法规课程开放的知识体系架构可适时将新的政策、法律、法规内容补充进来。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《幼儿园教师专业标准（试行）》《3～6岁儿童学习与发展指南》等最新出台的政策、法规都可以及时补充到课程之中。
四、课程实施的模式：体现知识运用、探究与合作学习的理念
本课程采用课上课下相结合、突出运用与探究的“六步合作学习模式”。
1.典型案例引入。教师根据教学内容选择具有典型意义幼儿园教育、管理等方面的案例，设计能够突出本教学内容的认知、应用与探究的问题，指导学生本堂课学习活动。通过典型案例的选择、恰当问题的设计指导学生学习，来体现教师与全体学生的首次合作。
3.阅读、分析学习材料，解决案例中的问题。学生通过小组合作的方式对教师提供的学习材料进行分工阅读（为提高学习效率），通过讨论分析找出能够解决案例中问题的答案，解决问题。教师在此环节要深入各小组中，做个别指导，来体现教师与个别学生的合作学习。
4.交流、评价、考核。各小组指定发言人代表小组汇报学习成果，其他小组成员对汇报的答案进行评价，指出优缺点，并做考核评分。教师在学生评价的基础上，根据问题解决的具体情况，给予指导，并作评价与考核。
5.新案例分析。教师给学生提供更多案例，学生利用教师提供的学习材料去分析案例，促进知识进一步的运用，以巩固知识，发展能力。
五、课程评价的方法：凸显过程性与多元化结合的特征
“幼儿园政策法规”课的主要教育目的是让学生能够运用国家有关政策、法律、法规指导今后的学前教育工作，依法正确处理工作中存在的问题，因此，教学中要在“运用”上下功夫。评价方法是教师教育目的的直接反映，采用过程性评价和多元评价的方式是促进学生运用政策法规的重要手段。
1.教师评价与学生评价相结合。课堂上，各学习小组通过阅读学习材料、研究讨论等形式对教师提供的案例进行分析，并派专人汇报，其他小组成员对该组的汇报进行评价，指出优点和不足。教师对各小组汇报情况给予口头评价并记分；部分考核形式，各小组可参与评分，如模拟法庭。
2.课上评价与作业评价相结合。教师可通过对各小组或每个学生在课堂上的学习表现进行考核，给予一定分值的考核评价成绩。作业成绩是教师平时成绩最重要的一部分，教师通过检查学生的案例分析作业，采集平时成绩。
3.过程评价与终结评价相结合。由于本门课程强调政策法规知识的运用，因此，应重视日常学习中的考核评价，使期末考试成绩与平时成绩的比例各占50%。
4.考核形式的多样化。一是要组织多次考试。因为“幼儿园政策法规”课程中的八个方面的内容都是相对独立的，有些内容彼此联系不大，所以在不同内容结束后进行一次考核比较合适。二是要采取多种形式的考核。例如，以小组为单位的“模拟法庭”：小组成员扮演原告、被告、辩护律师、法官、证人等，模拟审理有关幼儿园的案件；用案例分析题编制试卷考试；编写幼儿园的申办报告；给幼儿园绘制一个室外环境规划图等。
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避免学前教育政策“缺席”，是需要有一定远见的，这种远见主要来自对与政策有关的政治、经济、社会、文化等因素的宏观把握，而不是基于对学前教育学科性质本身的认识。没有这种远见，学前教育政策往往会处于被动的“缺席”状态，忙于应对出现的问题，甚至不得不采用“矫枉过正”的办法加以补救，致使政府的工作处于被动状态。
例如，大批民工进城不是近些年才发生的事情，这本是我国现代化、城市化过程的必然，是改变我国城乡结构的重大事件。民工进城必然带来其子女有没有机会进入幼儿园以及进入什么样的幼儿园的问题，必然带来留守儿童的问题等。对于这类重大事件，我们在相应的政策方面准备好了没有？准备得怎么样？有没有政策“缺席”？
有时，政策“缺席”似乎有点无奈，因为某项政策的制定和推行一定会与其他方面联系在一起，这就是所谓的“牵一发，动全身”。还是以制定为民工子女入园问题的政策为例，要推行一项比较合理的政策，必然会涉及经费从哪里来、教师从哪里来等一系列棘手的微观层面的问题，会涉及民工潮的流向、城市对民工的容纳能力等中观层面的问题。但是，与诸如维护现今和未来的社会稳定、推进现代化和城市化进程等一类重大的宏观层面上需要解决的问题相比，这些政策的“缺席”不仅是不应该的，而且是不可容忍的。
我们应该认识到，对解决学前教育政策“缺席”问题不可怠慢，我们不能在学前教育问题已发展到一定程度后才去考虑政策的制定，更不能在学前教育问题已发展到一定程度后依然麻木不仁。一般而言，一方面，问题从潜隐到显现、从轻微到严重，往往会经历一个过程；另一方面，即使政策制定后，从颁布到实行、从实行到生效会存在时滞问题。因此，在某些教育政策从无到有、从存在到产生效果的过程中，政策十分容易处于“缺席”的状态，这就需要政策的制定者具有敏锐的“嗅觉”和气魄，对需要解决和能够解决的问题有清晰的认识，并有能力付诸实践。
学前教育政策“无能”
造成教育政策“无能”的原因可能有两个，其一是教育政策自身的能力限度，诸如政府的实际能力难以解决问题，需要解决的问题具有没有预期到的特殊性，推行的政策与目标群体的接受程度不一致，等等；其二是教育政策制定和实施中存在主观犯错的倾向，这些倾向往往起因于政策制定者过分信奉某些理性，或过于感情用事，或急于办成某件事而不顾实情，或谋求个人或小集团利益而不顾大局，等等。教育政策“无能”原本已会对学前教育事业带来损害，如若各级政府还要强行推行“无能”的教育政策，那么会给学前教育事业带来更大的损害。
我国是一个幅员辽阔、地区差异极大的国家，学前教育政策的一统性往往会导致学前教育政策的“无能”。具体地说，在一个地区能够推行的政策，在另一个地区可能会成为“无能”的政策；在同一个地区的某些地方能够推行的政策，在另一些地方可能会成为“无能”的政策。
例如，对幼儿园教师培养和培训的规范与要求，政策的导向、规范和管理会起重要作用，决定着教师专业发展的方向、途径、方法、结果以及对教师教育的方案制定、经费流向、人员配置等。面对“全面普及学前教育”“将学前教育的重点放在农村”等上位规划和政策的要求，该如何制定下位的、可在实际操作中运行的政策，是一个很实际的问题。如若不顾及上位规划和政策的要求，不顾及我国大部分幼儿园教师的实际水平和状况，不顾及地区之间存在的差异，不顾及我国现今幼儿园师资培养和培训的实际能力，只是凭借某些所谓的“先进理念”，凭借政策制定者的个人偏好或来自狭窄视野的自身经验等，那么就会使有关幼儿园教师的培养和培训政策处于“无能”状态。
不是辨别“是非”，而是抉择“取舍”
正确的教育政策基于两个基本点：历史条件和国情，离开了这两个基本点，教育政策就有可能导致谬误。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)有关学前教育的政策正是基于这两个基本点制定的。
在当今我国政治、经济、社会发展的历史条件下，根据我国特定文化背景下的国情，向社会弱势群体倾斜应该是当今发展我国学前教育事业的主调，学前教育政策的制定应该朝着这个方向推进。
所谓倾斜，指的是政策导向侧重于某一方面。《教育规划纲要》已经明确规定“基本普及学前教育”“重点发展农村学前教育”“对家庭经济困难幼儿入园给予补助”等，这些都是政策上规定学前教育向社会弱势群体倾斜的条文。
倾斜往往是不“平”、不“正”的，就是“故意往一侧斜去”，这样做的目的也许是为了更“平”、更“正”。例如，“给有户籍的幼儿入园予以补助”似乎是个“公平”的政策，但是这是“城乡二元体制”造成的一个现状，在社会经济发展到一定水平的背景下，在城市化进程中，在贫富差距拉大的情况下，这就是一个不公平的教育政策；相反，“对家庭经济困难幼儿入园给予补助”看似是个“不平不正”的政策，但是体现的则是政府要通过“二次分配”缩小社会贫富差距，化解社会矛盾和冲突，保持和促进社会和谐与稳定，应该说，这在最大程度上体现了公平。又如，“发展城市与农村学前教育并举”似乎是个“公平”的政策，但是当今我国城市的学前教育处于优势地位，农村的学前教育处于劣势地位，“并举”的政策只会造成优势的更优势，劣势的更劣势，这就是一个不公平的教育政策；相反，“重点发展农村学前教育”看似是个“不平不正”的政策，但是体现的则是政府将解决“三农问题”放在行政的首位，这样的政策为的是缩小城乡差距，提高农民的教育水平和生活质量，保持和促进社会和谐与稳定，应该说，这在最大程度上体现了公平。
既然学前教育政策应该向社会弱势群体倾斜，那么我们就应该首先分清楚谁是优势群体、谁是弱势群体。然后才能有效地解决如何倾斜的问题。
优势群体与弱势群体是两个相对的概念。
一般而言，在城市中，相对于城市中产阶级以上的人群而言，城市贫民及其子女是弱势群体；相对于城市居民而言，进城打工的民工及其子女是弱势群体；相对于有文化和技能的民工而言，缺少文化和技能的进城打工的民工及其子女是弱势群体；相对于生活在城市的一般儿童而言，单亲家庭的儿童、残障儿童等是弱势群体。
一般而言，在农村，相对于生活在富裕地区的农民及其子女而言，贫困地区、边缘地区的农民及其子女是弱势群体；相对于居住在乡镇的农民及其子女而言，居住在村庄的农民及其子女是弱势群体；相对于有劳动力的农民及其子女而言，缺少劳动力的农民及其子女是弱势群体；相对于家长在身边的农民子女而言，留守儿童是弱势群体。
包括学前教育在内的教育政策向弱势群体倾斜，不仅是因为他们也是公民，应该享受公民应有的公平的受教育的机会，而且是因为他们相对缺少教育，缺乏教育资源，是因为他们由此而缺乏社会竞争力，从而可能导致贫穷和处境不利状况的代际循环。
包括学前教育在内的教育政策向弱势群体倾斜，解决的是社会和谐和稳定的大事，在社会经济发展到一定水平的时候，不改善弱势群体的生存状况，不解决他们改变自身命运的途径——教育的问题，社会和谐与稳定是难以实现的。
任何政策的制定都不可能使所有的人受益。换言之，任何一项政策总是会让部分人群受益，让部分人群不受益甚至受损。由此，在思考我国学前教育的有关政策问题时，我们要时时将立场转移到弱势群体一边，使他们能从政策的倾斜中受益。
将立场转移到弱势群体一边，通过政策的制定与实施让弱势群体真正受益，这在学前教育实践中应该如何落实呢
美国学者理查德·乔治曾说过，“所谓公正，就是指给予每个人应得的权益，对可以等同的人或事物平等对待，对不可等同的人或事物区别对待。”不管是优势群体还是弱势群体，都有接受学前教育的权益，但是对于弱势群体实施的学前教育应该与优势群体有所不同，并通过政策使这样的不同得到保障，否则就有可能出现看似公正实质并不公正的事情。
要将立场转移到弱势群体一边，我们需要清楚地认识到这一群体的幼儿缺少的不是“自发的、自主的、自选的，满足自身兴趣和需要的游戏”(也许他们中的不少人在一日生活中已有的主要就是学者们所谓的本体性游戏)，他们最需要的是做好“入小学准备”，主要是在语言、逻辑思维等方面的准备，而不只是行为习惯、学习态度等方面的准备。因此，旨在解决这一问题的政策应该趋向于保证处于弱势群体的儿童在入小学前做好入学准备，给予必要的、有效的“补偿”，在他们入学后不会因为学习成绩落后而辍学，特别是要能保证他们在入学后的最初几年中学习成绩不落后，以免他们丧失自信心。
要将立场转移到弱势群体一边，我们需要清楚地认识到弱势是相对而言的，要舍得将教育资源投入到真正需要投入的地方。谁都知道，越是贫困的人群，他们对于改变现状的需要越为强烈，对于改变他们现状的能力就越为薄弱。在2002年，美国总统布什曾签署过一个《不让一个儿童落后法案》，明确提出联邦政府能够而且，必须缩小处境不利儿童与同龄人之间的成绩差距，确保所有儿童在学业上都能进步，其基本保障就在于将教育资源配置到最需要的地方，即社会弱势群体所在的地方。与一些发达国家相比，我国学前教育的资源匮乏，因此更应该将有限的资源集中投在最需要投入的地方，为社会弱势群体排忧解难。
近年来随着政府对学前教育对个体、社会的重要价值的认识逐渐加深，开发多种教育资源，发挥教育的一致性和连贯性，促进儿童的健康成长，也成为政府大力发展学前教育的重要途径。2003年，教育部等十个部门共同签发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明确提出"逐步建立以社区为基础，以示范性幼儿园为中心，灵活多样的幼儿教育形式相结合的幼儿教育服务网络。"构建社区为基础的学前教育服务网络已成为我国学前教育发展的重要课题。
一、生态学理论主要观点
在生态学理论的各流派中，布朗芬布伦纳的理论尤为广大的学前教育人士所熟知。根据生态学理论，环境对幼儿的发展有着不可忽视的影响。布朗芬布伦纳指出，"环境包含有机体本身以外的、影响人的发展或受人的发展影响的任何事件或条件"[1]。个体在与其所处的环境的相互适应过程中，受环境中各种事件、各种事件的相互关系以及更大环境的影响，而这些影响相较于心理的、物理的和社会的环境更为广泛和复杂，它是由"各种不同层次、不同性质的环境相互交织在一起而构成的，是具有一个中心又向四处扩散的网络"。布朗芬布伦纳将其总结为包括小系统、中间系统、外系统和大系统的生态环境（ecologicalenvironment）。其中小系统是指"发展的人在具有特定物理和物质特征的情境中所体验到的活动、角色和人际关系的一种样式"；中间系统是"由发展的人积极参与的两个或多个情景之间的相互关系"；外系统是指"发展的人虽然没有参与，但却受到其影响的一个或多个环境"；宏系统是指"各种较低层次的生态系统（小系统、中间系统和外系统）在整个文化或亚文化水平上存在或可能存在的内容和形式的一致性，以及与此相联系并成为其基础的信念系统或意识系统"。[2]
图1儿童发展生态系统模型[3]
二、社区学前教育资源整合的策略
生态学研究就要求在研究儿童发展时，强调描述幼儿发展所处的环境和背景，强调幼儿的发展是在生态系统环境背景下的，脱离环境探讨学前教育毫无意义。本文在上述生态学理论的基础上，分析作为幼儿发展的环境背景家庭、幼儿园、社区三者之间的相互作用，提出了整合社区学前教育资源的具体策略：
（一）以家庭为基点，实现优质学前教育资源的奠基
家庭作为幼儿发展系统环境中"小系统"，是个体生活的第一环境，同时也是"中间系统"的组成部分，对幼儿的成长与发展来说，一方面具有重要的奠基作用，另一方面也对其他环境系统与对幼儿影响之间起着重要的中介作用。因此，整合社区学前教育资源，发挥社区环境系统对幼儿发展的影响作用，首先应重视家庭教育资源的奠基作用。
（二）以幼儿园为核心，实现优质学前教育资源的共享
幼儿园虽然与家庭同样作为影响幼儿发展的小系统的组成部分，但因其为专业的学前教育机构，拥有完备的教育设施等优质硬件资源与专业的保教人员等优质的软件资源，这使得其在学前教育资源中处于无可替代的核心地位。因此，整合社区学前教育资源，发挥社区环境系统对幼儿发展的影响作用，应以幼儿园为核心，实现学前教育优质资源的共享。
以幼儿为核心，实现学前教育资源共享，首先可以幼儿提供早期教育服务作为主要形式。从目前我国学前教育领域的实践来看，由幼儿园开办亲子园为社区0-3岁幼儿提供早教育服务已经成为社区资源整合的主要途径。亲子园除承载提供早期教育的任务之外，还应成为社区内幼儿家庭互相交流、学习，共享育儿经验与方法的学习平台。其次，以幼儿园为核心实现前教育资源共享，可将幼儿园作为宣传科学教育理念、指导家庭教育的重要基地，幼儿园可定期开展社区开访日、教育讲座、入户指导等服务性活动，充分利用幼儿园优质的硬件与软件资源，为社区学前教育的发展提供支持，促进优质学前教育资源的共享。
（三）以社区为平台，实现优质学前教育资源的流动
社区是影响幼儿发展的外系统，是幼儿成长的大环境。社区内的教育、卫生保健、文化娱乐、社会服务、福利保障等资源对幼儿存在或直接或间接的影响。因此，整合社区学前教育资源，发挥社区环境系统对幼儿发展的影响作用，应重视多种社区资源的整合与流动。
以社区为平台整合学前教育资源，首先需要完善制度建设，形成有效的管理、执行和监督机制。仅依靠社区的力量不足以完成此工作，应借助政府力量，通过制定相应工作制度，整合各部门、各种资源之间的相互协调与配合。以政府为主导的资源整合模式也是国外学前教育资源配置的经验。发挥政府在制度完善方面的领导作用，可将管理权力下放至社区的行政部门，应充分发挥统筹、协调、整合与互动功能，横向协调社区各个有关职能部门，纵向管理各个社区的早期教育工作，实现资源的整合与流动。特别需要注意的是，政府在完善学前教育资源整合制度建设的过程中应注意对社区行政部门工作考核评量标准的建立，其次，应注意社区学前教育环境的营造与创设。这包括，创设社区户外活动场所、社区图书资料室等物质环境，也包括和谐、积极、爱幼、护幼的社区精神环境，通过物质环境与精神环境的双重建设，促进学前教育资源的流动。
参考文献
[1]Bronfenbrener，U.Theecologyofhumandevelopment：Experimentsbynatureanddesign.Cambridge：HarvardUniversityPress，1979.357.
[
关键词]学前教育；成本分担；政府分担；家庭分担
一、问题提出
进入新世纪，我国政府的学前教育经费投入总量逐年增加。有数据表明，财政性学前教育经费占学前教育总经费的百分比约为60%。然而，“入园难、人园贵”一度成为我国学前教育面临的突出问题。为此，从2010年起，中央政府连续出台了一系列政策，各省开始实施学前教育三年行动计划，大力增加财政扶持力度，力图实现学前教育的普惠性、公益性。长期以来，我国施行“地方负责、分级管理”的教育管理体制，实行非义务教育阶段成本分担制度。这就在体制上为地方政府执行中央的学前教育政策、制定本地区的学前教育投入目标，提供了充满弹性的自主空间，而我国各区域经济社会发展水平非常不平衡，因此描述并分析我国各区域学前教育成本分担的现状与发展轨迹，对于切实了解我国当前学前教育成本分担情况，以及制定合理的成本分担机制与有效的财政投入政策，具有重大意义。
二、研究方法
需要特别说明的是，《中国教育经费统计年鉴》统计口径存在前后不一致的情况：1999-2009年，其数据统计的范围主要是教育部门办幼儿园以及其他部门办幼儿园；2010-2011年，数据统计的范围扩展到了国有企业及国有控股企业举办的幼儿园和民办园。由于国家财政性经费基本都流向了教育部门办园和其他部门办园，故可以把1999-2009年政府对它们的财政投入近似看成是政府对所有幼儿园的投入。基于此，年鉴上1999-2011年的财政性学前教育经费、生均财政拨款数据，还是可以反映政府对学前教育投入规模的变化的。
为了对我国学前教育成本分担的区域差异进行研究，本研究按照年鉴里常用的区域划分标准，将31个省市划分为东部、中部、西部三个区域。其中，东部区域共11个省（市），包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部区域共8个省，包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部区域共12个省（区），包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。
三、研究结果与分析
离开成本分担的绝对量单谈比例，难以客观描述并准确比较地区间的学前教育成本分担状况。基于此，本研究从成本分担量和分担比来考察东部、中部、西部学前教育成本分担的现状。其中，成本分担量指政府、家庭投入学前教育的经费数量，本研究分别以生均政府财政投入、生均学杂费来描述，以便于区域间与省际间的比较。成本分担比指政府与家庭在学前教育总成本中负担的经费比例。
（一）东部、中部、西部学前教育成本分担量
1．生均财政拨款。
从全国来看，我国的生均财政拨款两极分化严重，较高的集中在东部和西部。如图1所示，2011年生均财政拨款在2000元以上的省份有8个，在1000元以下的省份共15个。其中，较高的有上海(10001)、西藏(6888)、北京(5841)、天津(5448)、内蒙古(3115)、新疆(2895)等，较低的有广西(356)、江西(360)、湖南(378)、湖北(538)、广东(574)等。对2011年的生均财政拨款进行单因素方差分析，发现三个地区间不存在显著性差异(F(2，28)=2.213，sig.=0.128)。
东部财政性经费与生均财政拨款最高，增长速度也最快。从图2可以看出，1999-2011年，东部财政性经费远远高于中西部，其增长速度也显著高于中西部。在2009年和2010年，中部的财政性经费明显低于西部。从图3可以看出，1999-2011年，东部政府生均财政拨款高于中西部。其中，中部地区生均政府投入最低，且增长最慢。2010年和2011年，三个区域的财政性经费和生均财政拨款增长都较为迅速。其中，东部、中部、西部的生均财政拨款，2010年比2009年分别增长了28.22%、36.84%、37.52%；2011年比2010年分别增长了56.17%、59.74%、35.51%。
生均财政拨款的省际差距逐年增大，西部地区两极分化现象较为明显。如表1所示，东部、中部、西部以及全国各省的生均政府拨款标准差，都呈明显上升趋势。这说明我国学前教育生均政府拨款的省际差距正在逐年扩大。2011年，东部、中部以及全国各省的生均政府拨款极差率，较上一年明显下降，而西部地区的极差率有所增长。这说明从全国范围看，两极分化的发展速率有所下降，但西部地区两极分化有进一步增大的趋势。总体而言，东部地区的生均政府拨款标准差较大，省际差异更显著；西部地区的极差率较高，两极分化倾向更明显。
2．生均学杂费。
东部地区的生均学杂费普遍较高，西部相对较低。从图4可以看出，生均学杂费高的省份集中在东部，较低的省份多在西部。生均学杂费在1000元以上的省份，东部、中部、西部分别有10个、6个、4个。对2011年的生均学杂费进行单因素方差分析，发现三个区域间存在显著性差异(F(2，28)=13.652，sig．=0.000)。其中，东部与西部地区(sig.=0.000)、东部与中部(sig．=0.001)存在显著性差异，中部与西部不存在显著性差异(sig.=0.602)。
从生均学杂费与人均可支配收入（纯收入）的比值，可以看出家庭承担的成本与其承受力之间的关系。图5和图6是2011年生均学杂费与人均可支配收入（纯收入）的比值，及其与2010年相比的增长率。2011年，该比值较高的省份多在东部，较低的集中在中西部。从与城镇人均可支配收入的比值来看，较高的省份有北京(15%)、上海(11%)、辽宁(11%)、天津(11%)、广东(9%)、海南(9%)，较低的省份有贵州(3010)、新疆(3%)、广西(4%)、云南(4010)。从与农村人均纯收入的比值来看，较高的省份有北京(32%)、辽宁(28%)、广东(26%)、海南(26%)、宁夏(26%)、上海(25%)，较低的省份有新疆(10%)、江西(11%)、河北(12%)。由图5和图6还可以发现，全国近2/3省份的生均学杂费与城镇人均可支配收入比值，在2011年较上一年有所下降。生均学杂费与农村人均纯收入的比值，缩减幅度更为明显。这说明2011年全国大多数省份的家庭学前教育经济负担较上一年减轻。值得注意的是，海南2011年生均学杂费与城镇人均可支配收入、农村人均纯收入的比值，分别增长了7%、19%。
生均学杂费的省际差距逐年增大．家庭投入两极分化的速率下降。如表1所示，与2007年相比，2009年中部、西部生均学杂费标准差呈明显上升趋势；东部和全国生均学杂费标准差则有所下降。2011年，中部、西部生均学杂费标准差继续上升，就全国标准差来说也在上升。这说明我国学前教育家庭投入水平的省际差距在扩大。2011年，东部、中部、西部以及全国的生均学杂费极差率都降低了。这说明在全国范围内，家庭投入两极分化的发展速率在减缓。总体而言，在生均学杂费的标准差和极差率上，东部高于中西部，省际差异更明显。
（二）东部、中部、西部学前教育成本分担比
1．横向区域比较。
政府分担比较高的省份集中在东部和西部，家庭分担比较高的多在东部和中部。如表2所示，政府分担比例在60%以上的省份共有8个，分别是西藏(87%)、新疆(80%)、青海(71%)、上海(70%)、内蒙古(65%)、天津(64%)、陕西(60%)、甘肃(60%)。在30%以下的省份有6个，分别为广东(16%)、湖南(17%)、湖北(25%)、江西(26%)、重庆(28%)、辽宁(28%)。
区域间政府分担比、家庭分担比差异显著。对政府分担比进行单因素方差分析，发现2011年三个区域间存在显著性差异(F(2，28)=4.102，sig.=0.027)。其中，中部与西部地区存在显著性差异(sig．=0.009)，东部与中部(sig.=0.250)、东部与西部(sig.=0.090)不存在显著性差异。对2011年的家庭分担比进行单因素方差分析，发现三个区域间存在显著性差异(F(2，28)=5.917，sig.=0.007)。其中，东部与西部(sig.=0.012)、中部与西部(sig.=0.004)存在显著性差异，东部与中部不存在显著性差异(sig．=0.537)。
除政府和家庭以外，其他分担主体在我国学前教育成本分担中所占的比重很小。基于此，本研究根据2011年的政府分担比、家庭分担比以及二者之间的比值，将我国各省学前教育成本分担情况进行聚类分析，把31个省市划分为5种类型（见表4）。
2．纵向年代比较。
东部、中部、西部的政府分担比呈增长趋势，家庭分担比呈下降趋势，如图7和图8所示，1999-2009年，三个区域政府分担比都有所增加，家庭分担比也都有所上升。与1999年相比，2009年东部、中部、西部的政府分担比分别增长了13%、13%、10%，家庭分担比分别上升了9%、3%、3%。东部、中部、西部的政府分担比在2011年比上一年，分别上升了7%、6%、8%，家庭分担比分别下降了2%、5%、8%。
全国各省政府分担比普遍上升，多数省份家庭分担比呈下降趋势，如图9所示，除青海和新疆外，各省的政府分担比在2011年较2010年升高。其中，有9个省份增长幅度大于10%，分别为山东(21%)、宁夏(18%%)、陕西(16%)、河南(13%)、安徽(12%)、江西(12%)、浙江(12%)、江苏(11%)、重庆(11%)。2011年，除广东、海南、广西、辽宁、山西、新疆6省外，其他各省的家庭分担比较上一年有所下降。其中，有7个省份降幅超过10%，分别是浙江(11%)、河南(11%)、山东(12%)、青海(12%)、江西(13%)、宁夏(15%)、陕西(24%)。值得注意的是，家庭分担比增长率最高的是海南，增长了19%。
政府分担比、家庭分担比的省际差距呈缩小趋势。如表5所示，西部地区乃至全国各省的政府分担比、家庭分担比的标准差和极差率，在2011年较上一年都有所下降。在政府分担比的标准差与极差率上，东部高于中西部，这意味着东部政府分担比的省际差距大于中西部。在家庭分担比的标准差与极差率上，西部高于东部和中部，这意味着西部家庭分担比的省际差距大于东部和中部。
四、讨论
（一）区域差异：东西高、中部凹
我国政府学前教育成本分担形成东西高、中部凹的格局，造成这种现象的主要原因有：第一，区域经济的失衡。我国东部、中部、西部的经济发展水平，呈现由高向低递减的格局，且区域间的差距有继续扩大趋势。经济发展水平从供给和需求两个方面影响政府对学前教育的投入。一方面经济发展水平直接规限政府的财力，同时在较大程度上决定了家庭对学前教育成本的负担能力，另一方面经济发展水平直接制约着妇女的就业状况，从而影响着家庭对学前教育的需求。相对而言，东部的妇女就业率高，家庭和社会对学前教育的需求量较大，而东部政府财力也相对充足，因此对学前教育的投入较高。
第二，投入体制的缺陷。首先，我国实行地方政府负责的财政投入体制。在分税制下，中央财政和地方财政相互独立。地方学前教育的发展主要依靠当地政府的财政投入，很少获得中央财政支持，由此必然默认地区发展差距对学前教育投入的制约。其次，“中央奖补”的财政支持原则，在表面上每个地区都有均等的获取机会。实际上，获得中央学前教育奖补资金的主要是东部发达省份与西部少数欠发达地区，中部的大多数省份被排除在“中央奖补”之外。
第四，义务教育的影响。相对于东部而言，中西部的义务教育普及广度和发展质量较低。西部地区有国家财政的鼎力支持，义务教育获得飞速发展。而中部地区经济发展水平相对较低，且学龄儿童众多，义务教育发展任务依然繁重，而我国学前教育经费长期未能单独列项，中部省份在国家要求下必然重点发展义务教育，由此难免存在义务教育挤压学前教育经费的情况。
（二）省际差异显著
政府分担意愿的差异，实际上是利益选择的差异。学前教育的收益不易观测，且具有严重的滞后性，这种收益特性让政府决策者可能会有一种不确定感、模糊感。根据美国著名行为经济学家特沃斯基（Tver-aky，A）的“不确定排斥”理论，政府对这种收益不确定性的排斥，可能会使其对学前教育投入缺乏兴趣。在特定的经济发展水平与社会结构中，不同省份的地方政府在权衡利益时，由此有的选择了经济利益，将公办园全部卖掉或者“转企”，不过也有的选择了长远利益，虽然羟济不算发达，但逐渐构建起了以政府和集体办园为主的农村学前教育发展格局。如广东省政府一向不太重视学前教育，对学前教育的投入明显落后于其经济发展水平。如表6和表7所示，从2000-2011年，广东省的生均财政拨款都低于河北省，尤其在2007年以后。当前我国各省政府对学前教育重视程度差异较大，生均政府拨款两极分化严重。这可能会造成我国学前教育发展水平的区域悬殊，不利于学前教育公平理想的实现。
（三）共同趋势：投入水平提升、分担结构优化
本研究结果显示，2010年全国大多数省份政府分担比偏低，家庭在学前教育上的经济负担比较重。这一年，全国11个省份政府分担比在30%以下，其中广东省政府分担比仅为11%。全国有10个省份家庭分担比在60%以上，其中河南、湖南家庭分担比高达72%。有14个省份，其生均学杂费占农村人均纯收入的比值在200/0以上，其中北京、陕西在30%以上。但到了2011年，东、中、西部的财政性学前教育经费与生均政府投入都明显增加，多数省份家庭分担比呈下降趋势。造成这一结果的直接原因是，“入园难”“入园贵”的矛盾日益尖锐，成为重大的民生问题，迫使中央政府给地方政府施加压力，地方政府不得不切实增加学前教育投入。可见，我国当前学前教育投入制度的发展属于一种自上而下的强制性制度变迁。
五、政策建议
（一）建立合理的成本分担机制，确定适宜的成本分担比例
（二）加大对中部区域的财政扶持力度
我国政府投入目前呈现东西高、中部凹的格局，为此中央政府应建立规范的学前教育转移支付制度，加大对中部的财政转移支付力度，确定合理的转移支付资金规模，同时通过立法加强对学前教育转移支付资金的约束与监督。此外，对于学前教育中央专项资金，在规划布局和实际分配上也要向中部区域倾斜，切实增加中部的学前教育公共资源，这对缩小学前教育区域发展不平衡也是必不呵少的。
注释：
①极差率是最大值与最小值的比值，反映某种差异的极端情况。
参考文献：
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