学习《行政机关公务员处分条例》宋世明国家行政学院公共管理教研部教授导言大家好，2006年1月1日公务员法全面实施，公务员法是一部框架法，它要落到实处还需要出台一系列的配套法规。
《行政机关公务员处分条例》是其中最重要的一个配套法规之一。
我今天跟大家一道来学习《行政机关公务员处分条例》。
《行政机关公务员处分条例》我学习了之后最大的一个感觉就是该条例全面规定了行政机关公务员的纪律责任，今天这个专题跟大家一块探讨三个问题。
第一，违纪行为的主客观要件。
第二，处分的种类、程序和法律后果。
第三，七大类违纪行为。
这个专题最重要的目的，用一句话概括的话，就是让各位行政机关的公务员明确自己的行为禁区，这是这个专题的主要目的。
下面先给大家做一个基本的介绍，做一个基本的导言，这是这个专题的第一个单元。
大家都知道，公务员有九项义务八项权利。
第一项义务就是全心全意为人民服务，接受人民监督。
那么既然要接受人民监督，就包括《行政机关公务员处分条例》当中规定的各项纪律责任。
当然大家对美国宪法之父麦迪逊有一句话也不陌生，美国宪法之父麦迪逊是这样说的，“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果天使统治人，就不需要对政府有任何外在或内在的控制。
”行政机关的公务员是普普通通的人，他不是天使，所以说需要方方面面的监督约束机制。
（一）公务员承担的四种责任类型根据公务员法的规定，公务员一共承担四种责任，在这四种责任当中《行政机关公务员处分条例》全面规定了行政机关公务员的纪律责任，公务员必须承担哪四种责任呢？1.道义责任第一是道义责任，所谓的道义责任是源于社会的公德力，是源于社会公德的约束力。
现行法律并没有规定一般老百姓包养情妇有何种否定性的法律后果；但是你只要是行政机关的公务员，根据处分条例，你必须承担一定的否定性的法律后果，这就是道义责任。
一般老百姓可以见死不救，如果他见死不救，也只能在道义上加以谴责；但是行政机关的公务员以及所有的公务员，他不能见死不救。
云南省元谋县原民政局的局长坐在公车上碰到一个临产的孕妇，孕妇的丈夫请求搭他一段车送到附近的医院，这个原民政局的局长振振有辞的说“公车不能私用”，所以没让这个孕妇搭他的车。
公车不能私用是对的，但是在特定的情况下这个民政局的局长这个行为他带来了一个不可挽回的后果，所以有关部门撤除原云南省元谋县民政局局长一切的职务。
这就是道义责任，道义责任源于社会公德的约束力。
公务员法当中有一句话我记得比较清楚，那就是恪守职业道德，模范遵守社会公德。
公务员是一般的老百姓，但公务员又是不一般的老百姓。
2.纪律责任第二种责任叫纪律责任。
所谓的纪律责任它是源于组织的约束力，由处分决定机关对违纪行为进行追究，这个纪律责任实际上也是一种行政法律责任。
换句话说，行政机关的行政法律责任就是它的纪律责任，它源于组织的约束力，由处分决定机关对违纪行为进行追究。
3.法律责任大家可能问，纪律责任是不是也是一种法律责任？对！纪律责任属于一种特殊的法律责任，因为纪律责任和法律责任之间还有一点根本的区别：法律责任是源于国家法律强制力，由国家司法机关予以追究，那么这叫法律责任；纪律责任，行政机关的纪律责任虽然也是由《行政机关公务员处分条例》来规定的，条例也属于法律，但是这种纪律责任是由处分决定机关，而不是由国家司法机关来追究的。
何为处分决定机关？根据《行政机关公务员处分条例》，那就是行政机关的任免机关与检查机关。
4.政治责任道义责任、纪律责任、法律责任。
还有第四种责任叫做政治责任。
所谓的政治责任是只有领导成员才承担的责任，那就叫政治责任。
所谓的政治责任是领导成员源于政治义务，以政治道德为基础，而承担的非过错性、间接性、连带性的责任，一般经过本人申请，公务员主管部门和任免机关审批。
这么说还是有点罗嗦，那我简单的把政治责任概括为一句话。
何为政治责任呢？所谓的政治责任是“闲在家中坐，祸从天上来”的责任，就叫政治责任。
大家可以回想一下，我们原环保局的局长是因为什么引咎辞职的呢？是因为松花江污染。
松花江污染肯定直接原因不是我们原环保局的局长，但是没有办法，环保局的局长他是公务员当中的领导成员，“闲在家中坐，祸从天上来”，这种责任就叫政治责任。
承担政治责任的方式是两种方式，一是引咎辞职，二是责令辞职。
在这个地方我顺便给大家说一下，政治责任是只有公务员才承担的责任。
所有的公务员都应该承担三种责任，一是道义责任，二是纪律责任，三是法律责任，唯有中国的公务员当中的领导成员承担四种责任。
四减三，剩一，这个“一”就是只有公务员才能承担的政治责任。
政治责任非常重要，对推动中国的民主化法制具有至关重要的作用。
但是很可惜，《行政机关公务员处分条例》它不是规定公务员的政治责任的，它只是规定行政机关公务员的纪律责任的。
（二）《行政机关公务员处分条例》出台的三大目的所谓的处分，《行政机关公务员处分条例》当中有的处分，所谓的处分，行政机关公务员处分就是行政机关公务员的一种纪律责任形式。
根据《行政机关公务员处分条例》第二条，它是这么说的，“行政机关公务员违反法律、法规、规章，以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。
”简而言之，《行政机关公务员处分条例》出台有三大目的：第一，严肃行政机关纪律；第二，规范行政机关公务员的行为；第三，保证行政机关及其公务员依法履行职责。
1.严肃行政机关纪律三大目的之一，严肃行政机关纪律。
在《行政机关公务员处分条例》出台之前，凡是已经判刑的就不再给予处分，但是根据《行政机关公务员处分条例》，只要公务员依法被判处刑罚的，一律给予开除处分，这是严肃行政机关纪律的一个最重要的体现。
另外一个方面大家如果仔细阅读《行政机关公务员处分条例》，你还会发现第二点，辞职的、免职的、被罢免的公务员究竟接受不接受处分？根据《行政机关公务员处分条例》要依法给予处分。
还有一个比较敏感的问题，某公务员在退休之前已经做了一些违纪行为，但是行政处分机关没有发现，这个公务员最后退休了，那么这个已经退休的公务员是不是再给他处分呢？根据《行政机关公务员处分条例》，它是这样规定的。
一般来说，该公务员退休之后就不再给他处分，但是如果依法应该给这位公务员降级、撤职、开除处分的，那么即使他退休了之后，一定要依法给他三种类型当中之一的一种处分。
这就意味着虽然违纪行为是在退休之前他做的，现在他已经退休了，但是只要他该得到降级、撤职、开除这三种处分当中的任何一种，那么也应该依法给予处分。
处分的直接结果那就是降低甚至取消他退休之后的待遇。
大家可要知道，中国公务员的养老金，那可是没有专门的社会保险。
你如果已经退休了之后，应该得到开除，后来行政处分机关追加了这种开除的处分，那这已经犯过错误的、现在已经退休的、在家颐养天年的公务员那可就没有更多的条件颐养天年了，因为养老金都成了问题。
这就叫严肃行政机关纪律。
2.规范行政机关公务员的行为行政机关处分条例的第二大目的就叫规范行政机关公务员的行为。
简单的说，它划定了公务员的行为禁区。
在本讲座当中我把它概括为七大类型的行为禁区。
3.保证行政机关及其公务员依法履行职责保证行政机关公务员依法履行职责。
行政机关的职能归根结底是由行政机关的公务员来履行的，所以行政机关处分条例的第三大目的就是保证行政机关这些公务员依法履行职责。
（三）出台《行政机关公务员处分条例》的原因这里面有一个问题大家可能要问，根据《公务员法》，公务员的范围包括七大类型机关的公务员，为什么单单出台一部《行政机关公务员处分条例》？我给大家稍微做一点简单的解释，这也是作为导言的一部分内容。
各位，根据《公务员法》，公务员的范围跟1993年的国家公务员暂行条例相比，范围的确是扩大了，包括七大类型机关的工作人员，比如说它包括党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、法院、检察院的机关、民主党派、工商联机关的工作人员。
那么为什么单单出台一部《行政机关公务员处分条例》呢？基本的解释有两条。
1.行政权利最强大、最持续、最具有渗透性第一，行政权利最强大、最持续、最具有渗透性。
行政机关的公务员在整个公务员队伍当中他占绝大部分，大概占到60%以上，所以有效的约束行政权力、有效的约束行政机关的公务员对加强整个公务员的监督机制至关重要，可以说它发挥了一个决定性的作用。
这是第一个解释。
2.由立法的惯性使然第二个解释，这是由立法的惯性使然。
什么叫立法的惯性呢？《行政机关公务员处分条例》是2007年4月4日国务院第173次常务会议通过的，这个行政机关的公务员处分条例于2007年6月1日开始实施。
那么大家可能要问，这部《行政机关公务员处分条例》是哪年开始起草的呢？1997年国家行政机关公务员处分草案已经开始起草了。
三年之后，也就是2000年的时候，国家《行政机关公务员处分条例》送审稿，所谓送到国务院进行审议的送审稿已经提交上去了，大家可要知道，2000年的时候，中国的《公务员法》还没有开始起草。
2005年的时候，《公务员法》出台。
换句话说，《行政机关公务员处分条例》先起草，从1997年就开始起草的。
《公务员法》是哪年起草的呢？我记得是从2002年的3月份，也就是5年之后才开始起草的。
简单的说，国家《行政机关公务员处分条例》的草案以前已经有一个良好的基础，所以现在优先把《行政机关公务员处分条例》制定出来可以说是发乎天道、顺乎自然，它是顺势而发。
各位，这是本讲座的第一单元，给大家做一个简单的导言。
一、违纪行为的构成要件下面我们切入正题，我给大家说的第一部分内容违纪行为的构成要件。
本讲座的中心目的就是一个—要让公务员明确自己的行为禁区。
那么第一个问题紧紧围绕这一个讲座的目的。
公务员的何种行为就构成了《行政机关公务员处分条例》当中的违纪行为呢？这是每个公务员关心的问题。
在这一部分我给大家说两层意思。
（一）违纪行为的主体与主观要件第一，违纪行为的主题与主观要件是什么？所谓违纪行为的主体，指的是违纪行为的实施者，或者另外一个说法叫违纪行为的行为人。
根据《行政机关公务员处分条例》，违纪行为的主体指的是既包括自然人又包括组织。
所谓的自然人就是指行政机关的公务员，这个好理解。
所谓的组织，违纪行为的主体还包括组织，此处所指的组织是指的行政机关及其所属机关或者派驻机构。
违纪行为的主体既包括自然人又包括组织，在这个地方我想给大家强调的是处分的载体只能是针对自然人，处分种类直接针对的是自然人。
违纪行为的主体是两类，既包括自然人又包括组织，但是处分的种类，处分的最终载体是直接针对自然人。
也就是说当组织作为违纪行为的主体的话，那么处分的最终载体是负有责任的领导人员和直接责任人员，这个问题特别特别的重要。
现在公务员队伍当中，特别是行政机关公务员队伍当中有一种说法，“只要我不把钱装在腰包里，我就不算违纪违法”，“只要我不把钱装在腰包里，那么我就没有什么后顾之忧”，“只要我不把钱装在腰包里，我把钱（当然是公共资金）挪用其中的一部分为本单位、本部门谋求集体利益，谋求共同利益，简单的说花公家的钱为本部门谋私利，我不但没有什么成本而且还有巨大的收益”，这就是现在方方面面都在关心为什么部门利益依然在膨胀的主要根源之一，大家对把钱装在腰包里还是持高度警惕的；把钱不装在腰包里，为本部门利益不以为耻，反以为荣，这在某些机关，某些公务员群体已蔚然成风。
那么《行政机关公务员处分条例》针对这个问题规定得特别特别的清楚，当违纪行为的实施者是组织的时候，那么处分的直接载体是负有责任的领导人员和直接责任人员。
这里面有一个案例大家看一下。
大家看这幅图，这就是著名的云峰阁。
云峰阁是谁建的呢？是山西省粮食局在国家级风景名胜区、山西省永济县五老峰修建的，它对外称培训中心，大家可能说这有什么大惊小怪的？修一个培训中心，它本身就是宾馆，这是很多机关的通行做法。
在本案里而言，山西省粮食局不仅仅在风景名胜区修云峰阁宾馆、修培训中心，它还有别的花样。
大家请看，山西省粮食局在云峰阁宾馆附近修建了粮神殿，大搞封建迷信活动，在殿中为个人歌功颂德、树碑立传，并将各省区市粮食部门负责人的题词刻在石碑或牌位上，与神像一并供奉。
山西省粮食局的局长高志信振振有辞的说，“是粮神殿也罢，还是云峰阁宾馆也罢，这是山西省粮食局的集体决定，这个跟我没有关系。
”那么根据《行政机关公务员处分条例》，山西省粮食局它当然是违纪行为的主体，但是直接承担责任的就应该是山西省粮食局的一把手。
不久前，山西的省委省政府决定免去高志信山西省粮食局党组书记、局长职务，并对高志信的其他案情给予立案调查。
这个我请大家务必注意，尤其是个别领导应该稍加注意。
主观要件。
刚才说的是违纪行为的主体，到底什么叫主观要件呢？所谓违纪行为的主观要件是指违纪行为人对其所进行的违纪行为及造成的后果所持的故意或过失的心理状态。
这种故意分两种故意。
第一种故意是抱希望心理的，是直接故意，你比如说典型的权钱交易，它就是以公共权力谋取个人的金钱，那么这就是直接故意。
第二种故意是间接故意。
抱放任心理的，是间接故意。
对其所进行的违纪行为及造成的后果所持的故意或过失的心理状态。
刚才所说的是故意，包括直接故意和间接故意。
还有过失。
一是疏忽大意的过失。
二是过于自信的过失，比如说违反保密纪律。
违反保密纪律从案例来看，相当一部分是疏忽大意，是过于自信。
（二）违纪行为的客体与客观要件第二层次我给大家说一下违纪行为的客体与客观要件。
刚才说了主体，下面给大家说客体。
刚才给大家说了主观要件，下面给大家说客观要件。
违纪行为的客体，一句话：是受我国法律保护的，为违纪行为所侵害的社会关系，这是《行政机关公务员处分条例》当中违纪行为的客体。
比如说公务员拒不执行上级依法做出的决定和命令的行为，侵害的是法律所保护的行政机关内部管理秩序。
那对不起！张三一旦有拒不执行上级依法做出的决定和命令这种行为，不管他有没有造成什么样的负面后果，他都应该受到处分，因为他侵害的是法律所保护的行政机关内部管理秩序，有道是“没有规矩不成方圆”。
再比如，有的同志说现在有一种观点，说公务员包养情人的行为应该具体问题具体分析。
根据《行政机关公务员处分条例》第二十九条第三项，凡是有包养情人行为的公务员要么撤职，要么开除，没有第三种处分。
按说这个过于一刀切了，违纪行为，包养情人这种违纪行为它的客体是它侵害的是婚姻家庭关系和社会主义道德，所以包养情人的行为不管双方是情投意合还是互有利用，那么他必须受到惩戒，必须受到处分，这是违纪行为的客体。
酒后驾车，可能没撞到任何人，但是酒后驾车它侵害的是正常的交通秩序，酒后驾车就应该受到惩戒。
违纪行为的客观要件是指法律规定的违纪行为在何种条件下实施、实施了何种行为、产生了何种后果。
行为、后果，看行为、后果之间的因果关系，这就是指涉及到具体案件的时候，在量级的过程当中应该充分考虑到客观要件，在何种条件下实现了何种行为、这种行为产生了何种后果。
违纪的行为可以分为很多类，在这个地方我把它分为三类。
第一，不履行职务的行为属于失职行为，这是第一类。
这类行为当然属于违纪行为。
第二类，超越法定职权的行为，属于越权行为。
根据依法行政的要求，职权法定，越权无效。
所以超越法定职权的行为属于越权行为，越权行为也应该受到纪律处分。
第三种行为属于滥用职权的行为。
以其身份从事根本无权进行的行为，比如说公务员以其身份从事无权进行的侵犯公民权利的行为就属于滥用职权的行为。
这三种行为在任何条件下实施都属于违纪行为，因为它满足了违纪行为的客观要件。
失职行为、越权行为、滥用职权的行为都满足了违纪行为的客观要件，满足了主体、客体，满足了违纪行为的主观要件、客观要件，那么具体的公务员就应该受到相应的纪律处分，这是跟大家说的第一个问题。
二、处分的种类、法律后果及处分程序给大家说的第二个问题是处分的种类、法律后果及处分程序。
这一部分也是服从于本讲座的中心目的，就是要让行政机关的公务员明确自己的行为禁区到底在哪里。
（一）处分种类首先给大家说处分的种类。
处分的种类一共分六种，它既不是一种，也不是八种，它就是六种。
从轻到重依次分为警告（处分期六个月）、记过（12个月）、记大过（18个月）、降级（24个月）、撤职（24个月）、开除。
请允许我重复一遍，处分的种类就是六种，警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，就是这六种。
那么大家看一下，下列人事处理办法属于不属于处分？一是自动离职，二是除名，三是开除留用察看，四是降职，五是辞退。
大家看自动离职属于不属于处分呢？对不起，它不属于处分。
如果某公务员已经有了明显的违纪行为，有关部门已经开始对他立案调查，一旦立案调查，公务员不能自动离职，也不能辞职，必须接受调查，必须接受行政机关公务员的处分。
所以，自动离职它不是行政机关公务员的处分种类。
这个公务员在A部门自动离职，他可能再到B部门去做公务员，如果这个自动离职的公务员根据《行政机关公务员处分条例》，如果他本来应该得到开除处分的话，被开除的公务员在中国的内地永远不能再当公务员，任何部门不能录用开除的公务员再做公务员了。
所以，自动离职和开除有本质的区别。
请大家再看一下除名。
所谓的除名也是一种人事处理决定，这种人事处理决定，对不起，它也不是行政机关公务员的处分种类。
在A部门除名，那么他在B部门可能是榜上有名，所以除名不是行政机关公务员的处分种类。
还有一个叫开除留用察看。
开除留用察看究竟是不是处分种类呢？它当然不是。
请大家看一下2007年6月17日，合肥日报报道了一个小的案例。
2007年5月下旬，来自河南平顶山的未成年人朱广辉刚被山西省永济市劳动局劳动保障监察大队解救，中途就被劳动监察队员尚广泽私自送到了自己亲戚开的窑场。
永济市劳动局给了这个违纪的公务员一个什么样的处分呢？给他的美其名曰的处分是给予“开除留用”、降两级工资等处罚。
对不起，处理倒卖黑窑童工的公务员不能儿戏，既不能开除留用察看，又不用降两级工资等处罚。
2007年的5月发生的这个倒卖童工的事件如果根据《行政机关公务员处分条例》来处分的话，他应该得到的处分是开除，而不是开除留用察看。
请大家再看一下降职。
降职属于不属于行政机关公务员的处分呢？降职是职务任免的一种正常的手段。
职务有升有降，干部能上能下，这不是一种处分，这是职务任免的一种正常手段。