吕一平(1994-)，女，同济大学建筑与城市规划学院，博士研究生，260109380@qq.com。
赵民(1952-)，男，同济大学建筑与城市规划学院，教授、博导，中国城市规划学会国外城市规划学术委员会、规划实施学术委员会副主任委员，本文通信作者。
1导言
2国土空间规划立法与法律衔接问题概述
2.1现行国土空间治理的事项分类与立法
▲表1|现行涉及国土空间治理的法律和行政法规概况
Tab.1Overviewofcurrentlawsandadministrativeregulationsrelatedtoterritorialgovernance
2.2新时代国土空间规划的立法与法律衔接问题
3《国土空间规划法》的立法进路、模式和体系内在关联
3.1《国土空间规划法》的立法进路和模式
3.1.1立法进路
《国土空间规划法》与《国土空间开发保护法》的具体起草工作，可以根据这两部法律的调整对象和调整范围来明确。在生态文明建设的新时代，《国土空间开发保护法》的立法旨在建立统筹协调的国土空间保护、开发、利用、修复和综合治理的法律制度，内涵上似可以吸收《土地管理法》的有关内容，涵盖面可从土地扩大为国土空间开发保护的各个范畴。但需要看到，现行空间性法律中涉及的保护、开发、利用、修复和综合治理的具体制度相当复杂，且内容深度不一(表2)；若要立法建构一套统一的国土空间开发保护规则体系，需要先对各类自然资源的开发和保护等行为的内涵作出界定，然后在责任主体、规划衔接、管控原则、修复治理、利益分配和违法惩治标准等方面建立起系统规则。这是一项庞大的工程，目前的理论储备和实践经验均存在着明显不足。在此情形下，立法进路以先制定一部指导国土空间规划编制和实施的《国土空间规划法》应更为可行；同时，鉴于目前各级国土空间规划的编制工作已经取得了很大进展，相应的立法已经刻不容缓。
Tab.2Relevantsystemsonthedevelopmentandprotectionofnaturalresourcesinthecurrentlegalprovisionsonterritorialgovernance
3.1.2立法模式
作为国土空间规划的顶层制度设计，《国土空间规划法》应是对包括土地和海洋在内的所有国土空间加以统筹布局和施行用途管制的主要法源，其立法范畴还包括对城市和乡村建设行为的规划管理赋权。应在法律施行和积累经验的基础上，再考虑将《国土空间开发保护法》与《国土空间规划法》等法律作体系性整合，以形成“适度法典”和实现更高层次的立法统合[6]。
3.2《国土空间规划法》的法律定位及体系内在关联
3.2.1公法中的行政法：与私法中的民法互相依存和补强
在法律关系的性质上，《国土空间规划法》属于公法范畴，是“国家干预”思维下的行政法律；通过规制主体(包括行政主体、行政相对人、行政法制监督主体)的行为，使其在法定范围内运行。具体可包括：(1)明确行政主体的规划权力和行使方式，赋予国土空间用途管制和建设规划管理的行政权力与职责；(2)赋予行政相对人以规划参与权、知情权、监督权，并明确行政救济程序，同时也规定行政相对人的义务；(3)规定监管主体对行政主体的规划编制和实施管理的监管责任和程序。
3.2.3部门行政法中的“基本法”：是统领各空间规划部门单行立法和地方立法的上位法在法律调整对象的范围上，《国土空间规划法》是针对特定领域制定的法律规范和原则，区别于调整一般行政关系和监督关系的特别行政法，也称部门行政法。“建立国土空间规划体系并监督实施”是中央的重大部署和重大改革举措，因而《国土空间规划法》的制定应按照宪法精神和中央决策，体现“多规合一”后的规划理念、原则和制度建设的系统性，并化解以往单行法之间的矛盾。相对于空间治理中针对某类事项的“单行法”而言，《国土空间规划法》通过界定“国土空间规划”的基础概念和类型，为空间规划法律体系的建构提供指引，从而满足“基本法”对“单行法”调整范围的统筹协调要求，即明确“单行法”中涉及空间规划的内容均要以《国土空间规划法》为基本遵循。需要指出的是，“基本法”和“单行法”的概念是相对特定领域而言的，如《水法》在水资源领域中是“基本法”，而在空间规划领域则属于“单行法”。
▲图1|《国土空间规划法》在我国法律体系中的位置及关联性示意
Fig.1ThepositionandrelevanceoftheTerritorialPlanningLawinChina’slegalsystem
4《国土空间规划法》与空间规划治理的法律秩序
▲图2|国土空间总体规划与专项规划的关系示意
Fig.2Therelationshipbetweentheterritorialmasterplanningandterritorialsectoralplanning
再次是关于详细规划的覆盖范围和作用。《城乡规划法》将“城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划”；《村庄和集镇规划建设管理条例》中规定，编制村庄、集镇规划，一般分为村庄、集镇总体规划和村庄、集镇建设规划两个阶段进行；《风景名胜区条例》中也将风景名胜区规划分为总体规划和详细规划阶段。根据《若干意见》，在“多规合一”的国土空间规划框架下，在市县及以下(包括乡村地区)编制详细规划，这较以前的规划编制可谓有了实质性改变；而风景名胜区、国家公园等的总体规划则可视为国土空间规划体系中的专项规划，其详细规划则是特定单元详细规划。对上述几类特殊详细规划编制的覆盖范围、审批方式和管控等，均需要在《国土空间规划法》或配套法规中作出明确安排。
4.1.2完善规划审批监管机制，明晰事权衔接
4.2规划监督与公共利益保障
4.2.1完善监督和责任机制
在国土空间规划和空间资源开发保护领域的立法中，需要汲取以往的经验教训；尤其要注意，如果长期缺乏对行政违法行为和刑事责任的明文界定，难免会影响该领域的治理能力建设和法治水平提高。
4.2.2重视公众权利保护
总体来看，现行空间规划法律中涉及公众权利保护的内容尚偏少；现有的法律条款主要是关于规划编制中的批前公示、征求意见等知情权和参与权，对违法行为检举控告的监督权，以及对侵权行为的救济权和损害赔偿请求权。城乡规划法律中规定了应当公示和听证的情形，包括规划报送审批、规划实施评估、征地补偿方案、建设工程设计方案等，基本都是听取公众意见的程序性规定；对公众意见的采信方式则没有规定，在现实中基本是由规划行政主管部门自行决定。由此可见，公众参与制度还有待完善，急需以程序公正来保障各社会主体的合法权利。此外，为了切实保护公民和法人的合法权利，对诸如划定为生态保护区和历史文化保护区后的用途管制应与补偿机制相衔接。这方面的立法和制度建设也有待完善。
5《国土空间规划法》与现行法律体系的衔接
在全面推进依法治国的进程中，建立完备的法律规范体系至关重要。就《国土空间规划法》的制定和施行而言，需要从体系衔接和事项衔接两方面与现行法律体系进行衔接。
5.1体系衔接：现有法律体系下的调整和完善
《国土空间规划法》等新法的出台必然会引起现有法律体系下的规则调整。这需要立法机关通过新立、修改、废止、解释等手段来厘清各类法律之间的关系。
5.2事项衔接：确保制度间的连贯性和制度的有效性
在体系明晰的法律框架下，不同法律之间需要在程序和实体内容上相互衔接，以免产生法律与法定规划的指引不连贯等问题，以及出现法源矛盾。
二是尽量避免重复立法。法律衔接还要求法律体系的各个组成部分之间具有逻辑性，这就要求对同一事项不能重复立法，以免导致歧义和混乱；在法律条款的具体表述上完全不重复难以做到，但要尽量避免出现大的重复。《国土空间规划法》的立法应提取现行法律中涉及空间规划的“公因式”；其本身并不需要面面俱到，只需要明确规划编制层级和重要的分区及控制线等规划编制内容，并阐明国土空间总体规划与详细规划及各专项规划的衔接关系，明确规划实施的许可制度、规划实施评估和监督制度、公众参与和救济制度、法律责任和处罚机制等要件。对总体规划、详细规划和各专项规划的内涵和编制要求，以及空间管制等具体制度，则可以在单行法律和配套法规中加以阐释；至于产权登记、自然保护地权属等立法内容，则可留有与其他法律的接口；部分事项还可以根据《立法法》的规定在地方立法中创设和规制。
6结语
国土空间规划体系建构和国土空间规划编制工作的推进已经到了一个关键阶段，国家层面的空间规划法律供给已经刻不容缓。在此背景下，对《国土空间规划法》的立法视域、法律秩序与体系衔接等问题做深入研究具有重要的现实意义。本文首先提出了国土空间规划立法与法律衔接这一命题，然后论证《国土空间规划法》的立法进路、模式和法系关联，进而阐述《国土空间规划法》的法律秩序问题，最后就《国土空间规划法》的体系衔接和事项衔接阐释了与现行法律体系的衔接问题。
注释
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