肖爱，法学博士，湘潭大学法学院教授，博士研究生导师；主要研究方向为环境资源法学、立法学、纠纷解决机制。中国法学会环境资源法学研究会常务理事，中国环境科学学会环境法学分会常务委员，中国自然资源学会资源法学专业委员会委员，国家社科基金项目同行评议专家，湖南省人民政府立法咨询专家，湘潭市法学法律专家及首席法律咨询专家，湖南省生态环境事务中心专家库专家，湖南省专业特色智库“生态环境保护法治研究中心”研究员。邵阳市人大常委会立法咨询专家，湖北省重点人文社会科学研究基地“湖北水事研究中心”研究员。
迄今主持国家社科基金项目4项（其中一项重大项目子课题）、省部级项目4项。主持或核心参与“岳阳市东洞庭湖国家级自然保护区条例”立法研究、“酉水河保护条例”立法研究等服务地方法治建设项目十余项。迄今出版独著2部，合著2部，参编参著专业书籍十多部，发表论文近60篇，多篇论文被《人大复印资料》《高等学校文科学术文摘》《新华文摘》纸质版和网络版等权威媒体全文转载或转摘。
一、区域协同立法的“语境”：“区域协调发展的需要”
（一）我国区域战略发展不断加深系统性、协调性
（二）区域治理问题频发不断推动探索规范、长效解决之道
（三）区域协调发展亟需立法领域回应
二、区域协同立法的基本要义
（一）区域协同立法基于共同区域性问题而实施
（二）区域协同立法发生在跨行政区的地理空间区域
（三）区域协同立法是不同行政区立法工作协同
（四）区域协同立法是多元协同
三、区域协同立法的性质辩正
（一）区域协同立法是地方立法协同而不是“中间层立法”
（二）区域协同立法是地方立法过程协同而不是“共同立法”
（三）区域协同立法是包容差异性的地方立法协同而不是“统一立法”
（四）区域协同立法是跨行政区地方立法协同而不是“法域协同”
四、结语
区域协同立法；区域战略；区域协调发展；跨行政区；地方立法
正文内容
我国早期的区域战略大致经历了区域平衡发展战略（1949年至1978年）、区域非均衡发展战略（1978年至1999年）、统筹区域发展战略（1999年至2012年）等三个阶段，近年又步入区域战略全面协调推进阶段。纵观我国区域战略发展历程，不难归纳出以下规律。
第一，自始强调协调或协作发展。区域协调发展是指不同区域之间比较良性的分工和互动关系，以及由此形成的比较理想的发展格局。事实上，我国区域战略一直强调协调或协作发展。如早在1958年6月，《中共中央关于加强协作区工作的决定》把全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北等七个协作区，“各个协作区都成立协作区委员会，作为各个协作区的领导机构”，“必须坚决贯彻执行集中领导、全面规划、分工协作的原则”，建立和发展“彼此支援，互通有无的协作关系”，以“逐步形成若干个具有比较完整的工业体系的经济区域”。
第二，逐步形成了区域战略体系。1956年党的八大关于政治报告的决议事实上建立起了沿海和内地工业结构调整和经济事业发展协调合作的初步框架；接着在全国实施七大协作区战略；后来又先后提出了通常所说的“四大板块”战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《2035远景目标纲要》）明确提出“深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略”。“区域重大战略”包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展；“区域协调发展战略”要求“深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，支持特殊类型地区加快发展，在发展中促进相对平衡”。党的二十大报告进一步强调：“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”可见，我国已经形成了包括区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略在内的区域战略体系，也型构了我国区域战略中的协调发展政策系统。
第三，战略目标从备战求存到推进经济社会高质量发展。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中明晰地提出：“新的工业大部分应当摆在内地，使工业布局逐步平衡，并且利于备战，这是毫无疑义的。”20世纪60年代，为了应对当时世界形势的变化，国家工业布局由“有利于备战”转向“以备战为中心”。2018年《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《区域协调发展意见》）则强调“坚持新发展理念”“按照高质量发展要求”“立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距”。换言之，区域战略目标从最初的备战求存和培育工业体系、从偏重效率和突出经济发展，发展到兼顾“效率”和“公平”以推进经济社会高质量发展。
第四，由中央自上而下推进到发挥央地两个积极性。与上述战略目标调整相适应，区域战略最初基本专属于中央事权，主要由中央统一领导决策并命令与督促地方严格执行，以保障国家整体目标的实现。随着分税制改革的推进尤其是2003年党的十六届三中全会后，区域战略更加强调中央统筹，“加强对区域发展的协调和指导”，“充分发挥中央和地方两个积极性”。我国区域战略逐渐由“命令—控制”管理转向中央统筹下的协同治理，一定程度上也创造了中央参与地方事务协作的新机制。《区域协调发展意见》明确规定：“坚持中央统筹与地方负责相结合。加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计，明确地方政府的实施主体责任，充分调动地方按照区域协调发展新机制推动本地区协调发展的主动性和积极性。”
概言之，我国区域战略演进的规律是：从求生存到求发展，从求保障、讲效率到求公平、讲质量，“自上而下”不断调整和推进区域协调发展政策体系，以引领、推进、监督和保障区域协调发展并激励自下而上协作解决区域性问题，服务于不同时期党和国家发展总战略。这是区域协同立法得以发生发展的根基。因为我国区域战略自始以促进协调、协作为核心，区域协同立法中的“区域协调发展的需要”意指所有区域战略中的协调发展之需要，不应局限于狭义的“区域协调发展战略”的需要。《区域协调发展意见》也是统筹从“国家重大区域战略”到“流域上下游”“省际交界地区”甚至“国际区域”的合作协调发展。
从问题的影响范围看，这些区域性环境问题主要包括整体性区域生态环境问题和行政边界区域生态环境问题。前者存在于京津冀及周边地区、长三角地区和汾渭平原这类大气污染防治重点区域以及青藏高原这样的综合性生态环境区域，长江流域、黄河流域等大流域治理更多面对这类问题。后者则存在于行政边界区域，如湘渝黔边界的“锰三角”污染事件等。
从问题涉及的主体看，这些区域性环境问题可能发生在不同行政区民事主体之间、政府（及其有关部门）之间，也可能发生在一个行政区民事主体与其他行政区公权力主体之间，甚至可能发生在不同行政区各类主体之间。主体及其相应利益的多元性决定了区域性环境问题处理机制建设的复杂性，并且因为所涉利益的多层次性，有关问题或纠纷的解决，也需要不同层次和不同行政区的主体协作。
综上所述，区域生态环境问题形式多样且互相牵连、范围跨越多个行政区、所涉主体和利益多元、相互关系错综复杂，既导致区域生态环境治理的困难，又不断向各类主体提出定分止争、协同治理的紧迫要求。“要适应区域高质量一体化发展的要求，破除现阶段区域政策协同的实践困境，必须调整现有的静态分析视角，重视政策协同的状态和过程，找寻政策协同要素与政策协同过程的有效匹配模式。”但是，在这些区域性问题及其有关争议或案件处理过程中，普遍存在跨行政区的区域（流域）制度供给不足，迫切需要建立健全区域治理法律制度体系、建立健全跨行政区尤其是跨省级行政区协同立法体制机制。在全面推进生态文明建设背景下，尤其在环境保护目标责任制和考核评价制度普遍实施的情况下，中央制度供给不能及时满足要求时，地方各行政区之间为了避免被问责，不断发挥主动性、积极性、创造性，寻求有关问题和纠纷的个案解决，并推动有关政府之间、人大之间的跨行政区立法协作，试图通过地方立法协作机制在地方立法层面为区域性问题与纠纷解决提供长效机制。
中央层面对区域协调发展的生态环境立法回应早就有所体现，《中华人民共和国环境保护法》和主要的环境保护单行法都规定了跨行政区纠纷的“商调机制”和跨行政区生态环境保护的联防联控、联合防治协调机制等，虽然“商调机制”制度化程度弱，缺乏具体程序与规范，但是其制度化价值不容忽视。此外，《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995年制定，2011年修改）和《太湖流域管理条例》（2011年）等行政法规也是中央对区域性、流域性生态环境保护的专门立法。近年来，国家对长江流域、黄河流域、青藏高原以及黑土地等具有国家战略意义的区域环境资源保护进行了专门立法，从中央立法层面对区域协调发展有关机制建设进行了规定。
区域协同立法目的重在不同行政区之间立法工作的“协”，而不在“同”，更不是“统”，“协同”主要是程序上的同步、形式上的近似。与“合作”“协作”“协调”等概念相比较，“协同”更强调组织中协作行动的程度和结果，强调合作的融合度、灵活性、复合性和人性化，强调合作的整体性和协调性。协同是一种以共同利益为动机、以相互关系增进为导向，以立足长远、广泛而灵活、积极、高度融合为特点的组织化行为模式。区域协同立法在内容上寻求“协而不统”；在制度规范上尽可能增强意见的一致性、协调性和融合性；在过程或者行动上则追求“同知”“同理”“同步”，协商一致，协调行动，同频共振，同步推进。
在生态环境保护领域区域协同立法的实践探索中，各行政区在立法规划、调研起草、形成建议稿甚至立法后评估、执法检查等各阶段都加以协作，而在立法规划决定、立法审议、表决、发布、备案等具有国家权力结构实体内涵的方面，由各行政区立法权主体分别实施。也就是说，各行政区立法的决策权、表决权、公布实施权等实体性立法权力由各自的立法权主体依法独立行使。当然，区域协同立法备案时，可以由各行政区“联合”“打包”报全国人大常委会和国务院备案。因为这里的备案审查权是由全国人大常委会和国务院统一行使的，不会对区域协同立法产生实质影响。
（表1云贵川赤水河流域保护条例形式差异）
有学者认为，区域协同立法是地方政府通过“合作制定区域共同规章”或者地方“联合立法”并“统一适用”。当然，“统一立法”确实是解决区域性问题和纠纷的立法方式之一。除了立法主体统一制定普遍适用于本行政区的立法外，实践中还有两种多少有些“特殊”的“统一立法”。
此外，区域协同立法与欧盟立法、美国州际协定这类立法现象有本质区别。欧盟立法属于特殊的国际法范畴。美国的州际协定的签订主体是具有平等主权权力的州，州际协定在未获得国会同意（congressionalconsent）之前也只是一般的行政管理性协议（administrativeagreement），获得国会的正式同意，才能成为联邦的特别法律。不能简单地把美国州际关系与我国省际关系对等起来，我国省级行政区属于我国最高级别的“地方”，但是美国的各州根本不是这样的“地方”，而是拥有与联邦政府几乎同等主权的政治实体。国体、政体以及立法和司法体制乃至程序上的本质差异，决定了我国区域协同立法根本不同于美国州际协定制度。无论从哪个角度将我国跨省级行政区的区域（流域）协同立法实践类同欧盟立法和美国的州际协定，都可能脱离我国的法治土壤。
区域协同立法实践和理论研究已经全面展开，《地方组织法》和《立法法》也为其提供了宪法性法律层面的依据。然而，无论是在理论界还是在实践探索中，指称该事务的术语及其性质内涵仍然存在不利于该领域共同话语体系和共识形成的杂乱性。既然《地方组织法》和《立法法》采用了“区域协同立法”的表述，这个领域的实践探索和理论思考就应该围绕这一法定术语的科学、合法、合理阐释与适用而展开。应当看到，这一术语之所以获得立法认可，既是对长期开展的区域协作治理制度探索的权衡和对其“最大公约数”的提取，也是中华人民共和国成立以来区域战略演进的必然产物。可以说，这是理解和阐释这一术语的前提和基础。