专群结合是具有中国特色的国家治安工作的实现方式之一，治安保卫委员会（以下简称治保会）是专群结合的重要形式。20世纪五六十年代，中国形成了以“派出所+治保会”为特点的社会治安组织体系，使治安工作有了可靠的群众基础。80年代，中国开始经历一场深刻的社会转型，社会治安形势日趋复杂、严峻。公安工作迫切需要群众性治安保卫力量——治保会的辅助和支持。然而，50年代初期建立起来的治保会运作机制却较为滞后。改革开放初期各地采取了多种措施推动治保会的改革与创新，促进了治保会的健康发展。本文拟考察这一时期治保会面临的挑战与困境、采取的改革措施及其所体现的国家治安管理方式的变革，以期推进学术界对治保会的认识和研究。
一、治保会面临的挑战与困境
中共十一届三中全会后，随着改革开放的起步，中国经历深刻的社会转型，这给过去依靠运动式、全民参与的治安管理模式带来了巨大挑战。治保会面临的挑战与困境主要体现在以下几个方面：
（一）组织不健全
治保会是社会治安群防群治的重要组织形式。20世纪五六十年代，治保会的组织形式大体有三种，即以生产大队或小型人民公社为单位建立的农村治保会、城市居委会内设的街道治保会以及厂矿企业等单位内部的治保会。[《治安保卫委员会学习文件》，中国人民解放军山东省公安机关军事管制委员会1972年编印，第5页。]公安机关以治保会为桥梁和纽带，将广大群众广泛地发动起来，筑起了预防犯罪、保障安全的铜墙铁壁。“文化大革命”时期，各地治保会组织普遍处于瘫痪状态。
（二）人员缺额严重
20世纪五六十年代，治保人员是由在历次运动中涌现出来并经群众推选的治安积极分子组成。他们“全靠政治觉悟，义务工作”。［3］治保人员积极护厂、护矿、护路、护桥、巡夜、放哨，保护夏收、秋收，保卫社区、农村、机关、工厂（企业）和学校安全，在治安保卫工作中发挥了重要作用。但是，到了80年代初，这些治保人员随着年龄的增长，身体状况每况愈下，工作中往往力不从心。与此同时，“接班人又未培养起来，形成青黄不接、后继乏人的状况”。［4］在农村，随着大量青壮年劳动力外出务工，家中留守的多为老人、妇女和儿童，治保会缺乏有生力量，难以胜任协助维护农村社会治安的工作任务。据云南省1983年调查，“农村治保会活动开展得好的仅占10%，活动一般的占70%，基本不起作用的占20%”。［5］各地基层治保人员缺额严重，治保工作开展困难，防范工作无人管，治安案件时有发生。据北京市调查发现，有的治保会“3个月之内有两名治保主任离职，一个去宾馆打扫卫生，每月挣300元，一个回家看孩子。东板桥西巷31个居民院没人看护，防范工作出现空白点”。［6］又如上海市甚至出现个别治保会“没有治保主任和支部书记，居委主任身兼数职，顾此失彼”的情况。［7］
（三）考核与激励机制亟待建立
治保会由不脱产的农民或职工组成，改革开放后，随着在各行各业推行承包责任制，生产经营体制的重大变化极大地激发了他们劳动致富的积极性，但也在一定程度上削弱了他们参与社会治安工作的积极性。“有些地方治安保卫人员参加承包后，‘各种各的田，各挣各的钱’，原有的治安保卫组织趋于解体，已不能发挥其应有的作用。”［8］“有些治保会由于成员就业及从事经济活动，对治保工作有所忽视，出现了‘有名无实’的现象。”［9］一些生产经营单位建立了各种形式的经济承包责任制，然而，治保会的工作机制却没有同步进行改革，治保工作流于形式，人、财、物管理等难免出现一些疏漏，甚至发生“职工内外勾结，哄抢、盗窃工厂物资及职工私拿公物”的治安事件。［10］改革不适应经济和社会发展的治保会运作机制，建立行之有效的管理考核与激励体系，调动治保人员积极性，是改革开放初期治保会面临的迫切问题。
（四）资金短缺
简而言之，群众的积极参与是基层社会稳定的重要保障。改革开放初期，原有的治保会组织体系和运行机制在有计划的商品经济体制下难以发挥作用，公安机关调动治保会这一群众性治安资源维护社会治安的难度越来越大。如何将蕴含在人民群众中群防群治的巨大能量重新发挥出来，开创治保工作的新局面，是当时党和政府迫切需要解决的问题。
二、治保会改革的措施
治保会是公安专门工作与群众路线相结合的桥梁与纽带，其作用发挥的强弱直接关系社会的稳定。各地在加强公安队伍建设的同时大力推进治保会的改革与建设。
（一）建立健全组织，力求全覆盖
在组织建设方面，各地采取了“双管齐下”的策略。
首先，健全原有的治保会。在农村，为顺应农村改革发展的新形势，村民委员会根据需要内设治保会，村民委员会成员可以兼任治保会成员；人口较少村的村民委员会可以不设治保会，由村民委员会成员分工负责治安保卫工作。［12］在城市，街道居民委员会内设的治保会，居民委员会成员可以兼任治保会成员；居民较少社区的居民委员会可以不设治保会，由居民委员会成员分工负责有关工作。［13］企事业单位和其他经济组织以基层生产组织和基层行政组织为单位建立治保会。“一般由主管保卫工作的行政负责人担任主任，推选热心治安保卫工作的职工担任委员。下面按生产班组、基层门市部设立治保小组或治安员。在水、电、煤、财会、仓库、变电室、锅炉房等要害部位，有条件的设立专责安全员。”［7］（pp.20~21）
（二）充实治保力量，优化治保队伍
各地还组建了治安积极分子队伍，使之成为治保会的助手，协助治保人员做好治保工作。如北京市西城区要求治保会组建治安积极分子队伍时，其人数（含值班巡逻人员和看门护院人员）为“街道每100户中不少于10人”，“机关、团体、企事业单位、学校每100名职工中不少于5人”，“集贸市场每100个摊位不少于8人”，“建筑工地每100名施工人员不少于8人”，“个体经营场所每100户不少于5人”。［2］（p.54）治安积极分子壮大了治保会的队伍，增强了群防群治的力量。
（三）推行治安承包责任制，明确治保人员的责、权、利
从20世纪80年代初开始，治保会尝试推行承包责任制，将治安的好坏与治保人员的经济利益挂钩。最先实行治安承包责任制的是广东省南海、顺德两县。“1983年，南海、顺德实行由治保会组织治安承包队，协助基层公安机关落实农村治安工作承包责任制。”广东省公安厅专门总结了“南海、顺德的经验，中央政法委向全国推广”。［16］
（四）建立评比、表彰制度，激发治保人员积极性
物质保障是治保会存在和发展的基础，包括办公场所、办公用品、通信、交通工具、活动经费和治保人员从事治安工作的报酬等。各地政府着力解决了治保会的活动经费、办公用房、通信设备和治保会成员的生活补贴等问题。
第二，从乡村农业生产提留、工副业生产收入和城镇居委会兴办的第三产业收入中解决。在经济不发达的农村地区，采取多划分土地、发放误工补贴或适当减免义务工的办法解决。[公安部：《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见（1988年9月16日）》。]在经济状况较好的地方，乡镇财政、村委会或居委会的集体经济组织给予一定的照顾。如北京市动员房管、工商、公安、交通等部门积极支持居委会开办“三产”，“从收入中提取相当比例的资金用于治保会建设”。［2］（p.44）
第三，从治保会开办的废品代收点和自行车、机动车存放处等方便群众生活，又有利于治安管理的服务性网点所得收入中解决。[公安部：《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见（1988年9月16日）》。]如辽宁省大连市香炉礁地区“治保会先后开办了3个停车场，一个废品收购点和外来劳务服务站等实体”，“1989年，街道地区治保会创收138000元，用于购买通讯设备，建造办公用房、购买汽车和看护楼院人员工资的开支就达11万余元”。［19］
第四，签订责、权、利三者挂钩的治安承包合同，收取一定的承包费。
第五，按照地方治安管理法规，本着取之于民、用之于民的原则向受益单位和居民收取一定费用。
第六，从暂住人口管理费中提取部分费用。[公安部：《关于新形势下加强城乡治保会工作的意见（1988年9月16日）》。]例如，北京市大兴县旧宫镇外来人口逐年增长，社会治安问题日益突出，为加强治保工作，派出所确定“全镇19个村和45个企业单位的治保主任、保卫干部作为兼职外管员”，并“从外来人口管理费中拿出一部分资金，解决了他们的待遇问题”，［2］（p.99）提高了他们的工作积极性，扭转了治保工作的不利局面。
三、治保会改革的成效
改革开放初期，治保会改革取得了明显的成效，逐步解决了治保会成员的经济补贴和活动经费，稳定了治保队伍，在治保人员的数量稳步增长的同时优化了人员结构，激发了治保人员的积极性。
（一）逐步解决了治保会成员的经济补贴和活动经费问题，稳定了治保队伍
（二）实现了治保会组织和人员数量的稳步增长、人员结构的优化
（三）将工作业绩与报酬直接挂钩，调动了治保人员的积极性
20世纪80年代之前，治保人员几乎都是兼职、义务地做治保工作，干好干坏一个样。从80年代开始，各地治保会实施治安承包责任制，执行“三包一统”岗位责任制，即“治保主任包面，委员包片，安全员包院，民警统一指导的分工责任制”。如上海市公安局南市分局小东门派出所实行“治保主任包面、治保委员包块、治保员包组、安全员包幢（户）的治保岗位责任制”［7］（p.211），将工作业绩与报酬直接挂钩，实行数额不定的弹性报酬，调动了治保人员的积极性，提升了治保工作的成效。又如上海市南汇县横沔乡治保会规定，“发现帮教人员重新犯罪的，就要扣除承包人员的年终收入的3%~5%。由于采取了工作实绩与经济利益相互制约的措施，使帮教工作落到实处，24名帮教人员均有不同程度的转变”。［7］（p.220）
总之，各地治保会经过改革与整顿后，提升了工作成效，在宣传组织群众、落实安防措施、打击违法犯罪活动以及调解纠纷、化解矛盾等方面发挥了桥梁和纽带作用，成为社会治安防控体系的重要力量，为维护地区稳定和安全提供了可靠保障。
治保会的改革是改革开放初期党和政府坚持推进治安管理社会化的重要举措。通过建立健全治保会的组织结构和推行治安承包责任制，构建了多层次、多形式、覆盖城乡的群防群治网络，积极探索和建立了符合经济发展规律的治保会运行机制，保障了治保会基本的业务经费和工作人员报酬，将治安防范与经济利益挂钩，实现了权、责、利的统一，顺应了改革开放初期计划经济向有计划的商品经济转变的时代潮流，较好地发挥了治保会的治安辅助作用，形成了以公安机关为主导、社会力量（治保会为主体的群防群治力量）为辅助、物质利益和精神激励并重的治安管理新机制，有效维护了改革开放初期的社会稳定和安全。
［参引文献］
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［7］上海市公安局户政处编：《治保会工作教程》，上海人民出版社1991年版，第250页。
［8］《新疆年鉴（1986）》，新疆人民出版社1986年版，第220页。
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［10］公安部二局编：《经济文化保卫工作经验汇编》第2辑，群众出版社1986年版，第227页。
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［15］公安部三局编：《治安保卫委员会工作经验汇编》第2辑，群众出版社1984年版，第2~3页。
［16］《佛山市志（1979~2002）》第3册，方志出版社2011年版，第1915页。
［17］浙江省公安厅治安管理处编：《治保会工作简明教程》，浙江人民出版社1997年版，第63页。
［18］《大同市志》中册，中华书局2000年版，第1251页。
［19］香炉礁派出所：《派出所与专职治保会关系谈》，《公安大学学报》1990年第6期。
［20］孙尧主编：《派出所治安管理》，辽宁人民出版社1990年版，第400页。
［21］《中国法律年鉴（1987~1997）》，法律出版社1998年版，第739、795、811、827页。
［22］《福州市志》第6册，方志出版社1999年版，第574页。
本文发表在《当代中国史研究》2019年第3期
［责任编辑：周进］
［作者简介］钟金燕，政治学博士，助理研究员，中国社会科学院当代中国研究所，100009。