达州市社会科学界联合会达州市社会科学规划办公室主办
24.法治乡村视域下乡村公共法律服务供给精准化问题的调研研究（研究报告）
一、达州市乡村公共法律服务的现行成效
近年来，达州市司法行政系统按照司法部、省司法厅和市委、市政府工作部署，以深化司法行政改革为总抓手，以建设公共法律服务体系为统揽，逐渐形成地域特色“达州经验”。
（一）构建情况
达州市对于推动城乡公共法律服务一直在不断努力和创新，推动市区两级12348网络平台互联互通，打造智慧公共法律服务平台公共、全面开展法治乡村建设“五个一”工程，建立乡村涉民生案件“快执”绿色通道，开展公安派出所与司法所“两所”联动试点工作等，实现实体全覆盖。在公共法律服务事务上，市县两级公共法律服务中心、公共法律服务工作站建成率100%，村(社区)公共法律服务工作室建成率92%，已形成市、县、乡、村四级公共法律服务体系。
1、队伍建设。队伍的建设对于乡村公共法律服务体系的建设至关重要，人是体系运行的核心，一支强有力的队伍是体系良性运行的能动力。在乡村公共法律服务体系的构建中，已经形成了覆盖广、专业强、较为稳定的平台队伍、专业队伍和志愿者队伍构成的“3+”队伍。
平台服务队伍，实体平台队伍主要由公共法律服务中心、公共法律服务站和公共法律服务室的队伍构成。公共法律服务中心由中心主任负责，各窗口对应业务科室及律师事务所、公证处、司法鉴定所派人组成；公共法律服务站工作站站长由司法所所长兼任，司法所工作人员、基层法律服务工作者、乡镇人民调解员、法律顾问等组成；公共法律服务室由驻村法律顾问负责。网络平台由“12348”热线平台人员由熟悉公共法律服务各项日常业务的“全科型”法律人才和全市法律服务工作者全部纳入网络平台服务人员。
专业人才队伍，选择优秀律师组建“党政法律顾问团”“企业法律服务顾问团”和“涉法涉诉专家库”；市、县两级分别组建普法讲师团，选聘高校法学教授、司法部门和行政执法部门具有丰富法律知识和实践经验的专家379名为讲师团成员；聘请律师、法学专业人才为乡村法律顾伟；选聘215名具有法律、医疗卫生等专业知识和热爱人民调解工作的人员组建人民调解专家库。
2、平台搭建
3、保障到位
（二）运行机制
2020年6月中共达州市委全面依法治市委员会印发了《达州市乡村振兴法治工作实施意见（2020—2022年）》，该文件成为近三年我市推动法治乡村建设的重要指导与依据。乡村公共法律服务体系是法治乡村建设的重要内容之一，我市已具备了良好的乡村公共法律服务基础，有效的运行是实现其目的的关键。
从横向看，我市乡村公共法律服务运行机制已较为健全。通过“五个一工程”（即1个乡有1名法律顾问、1名法治带头人、1个法治讲堂、1个法律服务室和1个法治宣传平台）基本实现了公共法律服务深入基层“最后一公里”，基本实现了乡村公共法律服务内容的展开。“五个一工程”成为乡村公共法律服务的重要支点；通过公共法律服务中心（站、室）、“12348”热线、“四川法网”、达州司法APP等智慧体系的建设，实现了公共法律服务的全覆盖，实现了乡村法律服务的途径多元化，为精准化提供服务创建了良好的条件。
从纵向看，达州市基本已搭建镇级、村（社区）、小组（网格）三级公共法律服务综合平台。三级平台各自负责辖区范围内的法律政策宣传、社情民意登记，引导群众按照法律政策以及村规民约（居民公约）协调处理群众反映的事项；推动“两所”联动机制（即派出所与司法所联动），形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面，不仅整合乡村司法资源、提高乡村法律服务能力，更进一步破解乡村司法力量薄弱问题。
（三）成效分析
我市在城乡公共法律服务体系建设和运行上坚持均等普惠。从政策制定上，坚持城乡均等、城乡居民共享；从运行推广上，坚持力度标准一致；从执行保障上，坚持要求水平统一。但因各个乡村实际情况有所差异，导致现实状况下，各地享有和开展公共法律服务也会有所不同。
由于乡村公共法律服务覆盖未全、供需匹配度不高、均等普惠不尽使得我市公共法律服务运转成效并不是太高。
达州市乡村公共法律服务体系成效分析图（图1）
公共法律服务站（室）全覆盖
公共法律服务队伍完整
公共法律服务内容完善
公共法律服务特色化
经费保障
通川区
+
达川区
大竹县
-
开江县
宣汉县
注：1、+为肯定性标识，-为否定性标识；2、此表以2019年的数据为准。
二、乡村公共法律服务供给体系
达州市对于乡村公共法律服务体系的建设是相对完善的，实现了多种方式、模式的创新，实现了“供”的多方位化。但是这些“供”的效果是否达到理想状态，乡村公共法律服务对象的获得感、体验感是验证“供”的有效性的最重要、最关键的方式。达州市对于乡村公共法律服务的工作开展充分且丰富，但农民的获得感与之并不匹配，这便是公共法律服务供与寄不相匹配的结果。
根据图一不难看出，我市乡村公共法律服务体系建设较为完整，乡村公共法律服务基本健全，但仍可看出诸多不足。除了一些硬件上的不足，更多是细节上的不足，随着乡村社会矛盾的转变和社会经济的发展，乡镇居民对于公共法律服务的需要不再是单一的、被动的，这就对乡村公共法律服务提出了更高的要求，特别是精准化需要。
（一）达州市乡村公共法律服务供给体系的不足
作为提高公共法律服务主体获得感和提高公共法律服务水平的重要体系——供给体系，是当前公共法律服务体系完善发展的新方向。供给体系是公共法律服务体系的一部分，长久以来都是以自然的方式存在，随着社会管理水平的提高，成为了新的发展线，这也是促进法治乡村的新的“增长极”。长久以来，公共法律服务是以政府提供为主导，政府提供什么，人民就享有什么，不管是否是人民所需。因此形成了供与需的不匹配。
1、内容上不对口
2、方式不对味
服务主体的自身特性，对于公共法律服务的接受也会有所不同。外出务工人员的流动，使得乡村“空心化”严重，大部分常住居民为老年人和儿童，同时他们的文化程度不高，因此他们对于法律知识的接受能力有限，专业化的术语对于他们而言比较难以理解，这就需要我们在提供公共法律服务的时候针对他们的特性进行展开。法律知识是相对比较专业的，法律讲堂、法律宣传、法律援助、人民调解等公共法律服务活动需要更多元化。更接地气，这才能使得乡村公共法律服务更为精准。在公共法律服务智能化不断提升的过程中，怎样使乡镇居民能够更好地运用也成为当前需要落实的。达州市对于乡村公共法律服务活动的开展多是以乡镇居民能够接受的方式展开，如达川区412个村（居）委普遍建立以法治宣传专栏、法治宣传长廊、法治标识牌为主要形式，以宪法及法律知识、村规民约为主要内容的法治文化阵地，形成集休闲、娱乐、学习于一体的法治文化平台。法治宣传栏、法治标识牌都是易懂的法治宣传方式，但是，乡村社会的不断发展和法律知识的不断累积，人们对于接受的方式要求也不断提高，不可再以一层不变的思维和方式落实工作。
3、执行上不对称
（二）成因
乡村公共法律服务精准化不足的主要原因有：
一是认识上不足。乡村振兴不仅是物质丰裕，而是物质与精神共富有。法治乡村的建设就是满足乡镇居民日益增长的精神需要，也是乡村良性自治的需要。公共法律服务是满足乡镇居民的精神需求、提高乡镇居民的素养、是推进基层治理有效性的有效途径和助推器。近几年，在乡村不断发展的同时，乡村的公共服务提供能力也不断加强，但是对于公共服务的提供更多地是“锦上添花”，从认识层面上，缺乏主动性，更多地是完成任务。首先，基层领导干部缺乏法治观念；其次，公共法律服务工作的效果并不是立呈立现。依法治市要求下，公共法律服务是司法系统重要工作之一，形成了长效的运行机制，但对乡村一层的公共法律服务工作重视不够，在制定公共法律服务制度和政策时缺乏对乡村情况的考虑与估量，主要体现在规则的细化上。
三、推动法治乡村，完善乡村公共法律服务供给精准化
法律需求无限性与法律资源有限性之间的平衡是乡村公共法律服务供给精准化的理论难点。随着乡村社会经济文化的不断发展，乡镇居民对于公共法律服务的需求不断增加，当下乡村具备多重特殊性。从群体出发，一是乡村常居人群多为老人、妇女和儿童，法律知识与意识比较欠缺。二是外出务工人员较多，涉及到保护农民工土地权益，妥善处理好农民工及其随迁家属进城落户后的集体经济收益分配权问题。对于他们的司法救助，我市大胆创新，开设了异地法律援助工作站；从服务内容来说，多为农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、集体林草权等确权或流转法律服；乡村外嫁女、入赘婿的合法权益等；从服务范围来说，服务对象分布广泛且散，服务范围广但不够精。面对乡村公共法律服务对象的特殊性，提高乡村公共法律服务精准化有利于提高乡村公共法律服务水平，有利于提高乡镇居民满意度，有利于法治乡村的建设。
（一）加强意识，加强规划、从根本上重视
公共法律服务供给精准化首要侧重点还是在于供，如何更好地供、有效地供。而供的重点在于政府，特别是乡村，更需要政府资源的倾斜。所以，首先需要强化乡村公共法律服务精准化意识，提高重视程度，作为“十四五”乡村公共法律服务的发展方向。
一是政策、工作计划制定阶段，加强对乡村公共法律服务的规划，从设计层面，为乡村公共法律服务精准化工作开展提供政策支持和计划引导，有计划、有部署地开展。我市乡村公共法律服务还处于零基础阶段，即便有零星探索，也并全面化、系统化。加强意识和规划可以有效提炼和宣传扩展现实已有经验和实践依据。同时它也是政府加强乡村公共法律服务精准化工作信息的释放，可以提高乡镇政府对乡村公共法律服务精准化工作的重视，能够有效推动这项工作的推动。
二是足够的重视可以促进对乡村公共法律服务供给精准化工作的经费、资源支持。乡村的经济实力发展不均，多数不足以支撑公共服务更精准的开展，这便需要政府从总体进行经费与资源的分配，如乡村缺乏法律队伍与法律人才，需要进行政府购买服务的方式进行补充，同时乡村法律明白人法律知识欠缺，也需要加大对他们的培训，这些都需要经费予以保障。充足的经费和资源是推动乡村公共法律服务精准化的推动器。在对乡村公共法律服务精准化制定政策和计划时，应当将经费、资源等保障考虑在内，作出一定的专项经费保障，可以更好地促进这项工作的展开。
（二）加强考核、结果管理有所监督
实践是检验工作的重要标准，即便有科学有效的政策和计划，如何落实、怎样落实会直接影响政策与计划的实现。
其次，制定推动乡村公共法律服务精准化工作的考核，制定考核细则和标准，督促该项工作的规范和标准化。建立工作奖惩制度，定期开展综合评估、回访、群众满意度调查，把公共法律服务人员的出勤率、服务效率和群众满意率等综合评价考核结果与值班补助、评先评优等挂钩，确保服务实效。合理有效的考核是工作科学推动的推动力，也是该项工作有结果监督的重要手段。作为公共法律服务高水平的表现，供给精准化对公共法律服务提出更高的要求，要使该项工作常态化必须建立其自身的考核标准和体系，督促其标准和要求的统一，为该项工作从结果上监督提供依据。
强化乡村公共法律服务供给精准化的监督是对公权力行为监督的行使。乡村公共法律服务供给是政府公共服务职能的要求，政府对于乡村公共法律服务予以保障，从政府管理上需要对乡镇政府该项工作的开展进行监督。同时，作为该项工作的服务对象也是主体，人民对于政府公共服务职能的履行可以进行监督。良好地监督能够推动该项工作在过程中合理高效，在结果中科学有效。
（四）加强人才队伍的建设
人是实践的主体，是落实工作的关键。强化乡村公共法律服务的人才队伍是提高公共法律服务水平，精准化提供公共法律服务的基础。乡村公共法律服务队伍除了面对队伍力量不足的问题，因法律的专业性高，还面临着队伍水平不高的问题。
队伍水平不高的问题主要因为乡村法律服务专业专职人员占比不够，大部分服务者法律知识不足。增加专业法律人员扩充到乡村法律服务队伍，提高专业专职比例是最佳办法，但并不是最适宜的办法，乡村面临着诸多现实困难。结合我市乡村实际情况，提高乡村法律服务辅助工作者的法律知识水平是最有效的措施。加强法律明白人等法律服务辅助人员的法律知识培训，提高法律知识水平。同时对于司法辅助人员应该提高费用保障，对志愿者辅助人员应该适当予以补贴，充分调动他们的积极性，减低流动性，保障队伍的稳定。
乡村公共法律服务供给精准化是优化乡村公共法律服务供给的新方向，是乡村公共法律服务水平提高的新要求。法治乡村的建设是全面乡村振兴的重要内容，公共法律服务供给的有效性及精准化是实现法治乡村的重要手段。虽然达州市对于乡村公共法律服务供给精准化还没有形成系统，但已经有所探索，如针对大量的外出务工的农民，开展了异地法律援助。达州市乡村公共法律服务体系的完善为提供精准的公共法律服务创造了良好的条件，打下了良好的基础。
参考文献
[1]马建荣.基层法律服务[M].北京:中国政法大学出版社,2018.
[2]高国梁.公共法律服务体系的欠缺与优化[J].人民论坛,2019,(15).
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