——九届全国人大常委会法制讲座第八讲
王维澄
根据全国人大常委会领导的指示，成立了有中国特色社会主义法律体系专题研究小组。初步研究了以下问题：建立有中国特色社会主义法律体系的重要意义，这一法律体系的构成和基本特征，建立这一法律体系的现实基础和今后的立法任务，为达到形成有中国特色社会主义法律体系目标的主要措施。现将我们的一些看法和意见，汇报如下，供领导和同志们参考。
一、建立有中国特色社会主义法律体系的重要意义
党的十五大报告提出：“依法治国，建设社会主义法治国家”。我们党领导人民治理国家的这一基本方略已经载入我国的宪法。十五大报告同时要求：“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。九届全国人大常委会决定，在本届任期内初步形成有中国特色社会主义法律体系。我们要努力实现这个立法工作的总目标和总任务，为依法治国打下更加坚实的基础。
党的十一届三中全会以来，我们党和邓小平同志非常重视社会主义民主与法制建设，一再强调，坚持发展社会主义民主、健全社会主义法制，这是我们党坚定不移的基本方针。邓小平同志为我国的法制建设确立了一系列原则。他指出：我们的国家已经进入社会主义现代化建设的新时期，要在大幅度提高社会生产力的同时，改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制；搞四个现代化一定要有两手，一手抓建设，一手抓法制；社会主义道路，人民民主专政即无产阶段专政，党的领导，马列主义、毛泽东思想，这四项基本原则必须坚持，绝对不允许任何人加以动摇，并且要用适当的法律形式加以确定；没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化；为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化；应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究；在法律面前人人平等，任何人都没有超越法律的特权。
我们党将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，标志着我们党在执政方式上的深刻变化和重大发展。依法治国，把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证广大人民群众在党的领导下依法管理国家和社会事务，保证国家各项工作都依法进行。适应依行治国的要求，必须加强立法工作，建立有中国特色社会主义法律体系。建立这样的法律体系，是建设有中国特色社会主义伟大事业的一个重要组成部分，是关系到建设社会主义法治国家的一件大事。
我们的法律，是党领导人民建设社会主义现代化国家的实践经验的总结，也是继续推进社会主义现代化建设的一个根本保障。二十年来，我国成功地走出一条在改革开放条件下实现现代化的道路。进行广泛而深刻的经济体制改革，正在建立史无前例的社会主义市场经济体制；进行政治体制改革，社会主义民主政治建设特别是基层民主建设取得突出的成就；其他各方面的改革也取得重大进展。在改革的推动下，我国国民经济、人民生活和综合国力都上了一个很大的台阶。在这个过程中，从我国实际情况和需要出发，改革和完善立法体制，建立健全必要的立法制度和立法程序，先后通过了现行宪法和一大批基本的、重要的法律和法规，积累了丰富的立法经验。我们事业的不断发展是同法制的不断完善密不可分的，成绩卓著的法制建设，为我国社会主义现代化事业的胜利发展，提供了强有力的法律规范和保障。我们要把建设有中国特色社会主义伟大事业全面推向二十一世纪，就必须随着实践的发展，继续总结各方面的成功经验，把它上升为法律，变成国家的意志，变成全国人民为实现现代化而共同遵守的行为规范。有中国特色社会主义法律体系的建立和严格执行，实行依法治国，必将保证国家的兴旺发达、长治久安。
二、有中国特色社会主义法律体系的构成和基本特征
法律体系，一般讲，是指一国全部法律规范依照一定的原则和要求所组成的有机的统一整体。它以法律形式反映和规范国家政治、经济、文化和社会的各项制度。由于各国的政治制度、经济制度、历史文化传统的不同，各国的法律体系必然会各具特点，尤其是不同社会制度国家的法律的实体内容有根本区别。我们要建立有中国特色社会主义法律体系，需要研究和明确两方面的问题：一个方面要科学地界定这一法律的构成，确定它包括哪些不同效力的规范性文件，即法律体系的范围，确定它由哪些法律部门组成，即法律的分类。另一个方面要阐明这一法律体系所具有的本质特征，揭示我国法律体系的社会主义性质。有中国特色社会主义法律体系，应该是适应我国社会主义初级阶段的基本国情，与社会主义的根本任务相一致，以宪法为统帅和根本依据，由部门齐全、结构严谨、内部协调、体例科学的法律及其配套法规所构成，是保证我们的国家沿着建设有中国特色社会主义道路前进的各项法律制度的有机的统一整体。
(一)关于我国法律体系的范围
法律体系的构成，首先涉及到这一体系所包括的法律的范围。有中国特色社会主义法律体系的范围如何确定，目前有三种意见。第一种意见认为，我国的法律体系只包括宪法和法律，不应包括行政法规、地方性法规及其他规范性文件。主要理由是，在我国宪法所规定的立法体制下，只有全国人大及其常委会才有权制定法律，其它规范性文件都是根据宪法和法律制定的，不能同宪法和法律相提并论。
(二)关于我国法律的分类
法律体系的构成，还涉及到法律的分类问题。我国在实际工作和法学研究中，一般有两种分类方法：一是按照法律所涉及的基本社会活动划分为若干方面，如分成政治的、经济的、教育科学文化卫生等方面的法律；二是按照法律调整的特定社会关系和调整方法划分，如把法律分为刑法、民法、行政法、诉讼法等法律部门。前一种分类方法，虽然比较直观，但按这种方法划分，不同性质的法律关系会相互交叉混同，很难体现法律体系的科学性和严密性。后一种分类方法，主要是按照法律部门来划分。每个法律部门都有自己特定的调整对象和方法，采用这种分类方法，符合法律自身的特点和内在的规律，也能够反映社会关系的实际状况。多数意见认为，法律体系按法律部门分类，是比较科学可行的。
我国的法律体系按照法律部门来划分，多年来法学界和立法工作部门对此进行了广泛研究和探讨，提出了多种方案。这些方案的分类标准略有不同，有的划分得粗一点，有的划分得细一点，比如：有的认为由6个部门构成(民法、民诉法、刑法、刑诉法、行政法、行诉法)；有的认为由9个部门构成(在6个部门的基础上，增加了宪法、经济法、社会法)；有的则认为由10个部门构成(将上述分类中的三个诉讼法合并为司法程序法，另增加了商法、环境资源法、劳动法等)。有的同志还提出，有关我国已经参加的国际条约在国内适用的冲突规范，也应考虑成为我国法律体系的组成部分。
(2)民法商法
民法商法是规范社会民事和商事活动的基础性法律。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是调整平等主体的自然人之间、法人之间、自然人和法人之间的财产关系和调整公民人身关系的法律规范的总和。民法是市场经济的基本法律。它包括自然人制度、法人制度、代理制度、时效制度、物权制度、债权制度、知识产权制度、人身权制度、亲属和继承制度等。民法的调整方法主要是平等、自愿、等价、有偿、公平和诚实信用等。商法是民法中的一个特殊部分，是在民法基本原则的基础上、适应现代商事交易迅速便捷的需要发展起来的。商法调整的是自然人、法人之间的商事关系，主要包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。
(3)行政法
行政法是调整国家行政管理活动的法律规范的总和。它包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监察与监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法涉及的范围很广，包括国防、外交、人事、民政、公安、国家安全、民族、宗教、侨务、教育、科学技术、文化体育卫生、城市建设、环境保护等行政管理方面的法律。
(4)经济法
经济法是调整因国家从社会整体利益出发对经济活动实行干预、管理或调控所产生的社会经济关系的法律规范的总和。经济法大体包含两个部分，一是创造平等竞争环境、维护市场秩序方面的法律，主要是有关反垄断、反不正当竞争、反倾销和反补贴等方面的法律；二是国家宏观调控和经济管理方面的法律，主要是有关财政、税务、金融、审计、统计、物价、技术监督、工商管理、对外贸易和经济合作等方面的法律。
(5)社会法
社会法是调整有关劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律规范的总和，它主要是保障劳动者、失业者、丧失劳动能力的人和其他需要扶助的人的权益的法律。社会法的目的在于，从社会整体利益出发，对上述各种人的权益实行必需的、切实的保障。它包括劳动用工、工资福利、职业安全卫生、社会保险、社会救济、特殊保障等方面的法律。
(6)刑法
刑法是规定犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法所调整的是因犯罪而产生的社会关系。刑法所采取的调整方法是最严厉的一种法律制裁方法，即刑罚的方法。它是在个人或单位的行为严重危害社会、触犯刑事法律的情况下，给予刑事处罚。刑法执行着保护社会和保护人民的功能，承担惩治各种刑事犯罪，维护社会正常秩序，保护国家利益、集体利益以及公民各项合法权利的重要任务。
(7)诉讼与非诉讼程序法
诉讼与非诉讼程序法是调整因诉讼活动和非诉讼活动而产生的社会关系的法律规范的总和。它包括民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼和仲裁等方面的法律。这方面的法律不仅是实体法的实现形式和内部生命力的表现，而且也是人民权利实现的最重要保障，其目的在于保证实体法的公正实施。
总之，为了维护我国社会主义法制的统一和尊严，作为国家的法律体系应当是一个统一的体系，各法律部门之间、各个法律部门内部、不同层次的法律规范之间，都应当相互协调、成龙配套，既不能重复相混，也不能互相矛盾。各地方各部门都不能各搞各的相互割裂、矛盾、重复的所谓“法律体系”。要形成有中国特色社会主义法律体系，首先，构成这个法律体系的法律部门应当齐全；其次，每个法律部门中调整该类社会关系的基本的、主要的法律应当制定出来，使社会生活的各个领域、各个方面都基本有法可循；再次，各法律部门之间、不同阶位和不同效力等级的法律规范之间、实体法与程序法之间，应当做到上下左右紧密配合、相互协调，使这个法律体系结构严谨、形式科学。可以说，这三条是构成法律体系的主要标志。
当然，由于社会关系错综复杂，并不断发生变化，因此调整社会关系的法律规范也会随之发生变化。有的法律中会同时包含其他法律的一些规范，这就需要按这个法律的主体内容而决定其归类。法律部门的划分也不是一成不变的，随着社会的发展，会产生新的社会关系，新的法律部门将可能出现，原有的法律部门也会有所调整。
(三)我国法律体系的基本特征
有中国特色社会主义法律体系，从本质上看，与西方国家有根本的区别；从法律体系的范围看，包括行政法规、地方性法规等规范性文件，也区别于中央集权制国家或联邦制国家的法律体系；从法律规范的表现形式和体系结构看，我国立法采取成文法形式，根据法律关系和调整方法划分为若干法律部门，虽然与大陆法系的国家立法形式相接近，但也借鉴了普通法国家立法中的可取之处，建立有中国特色社会主义法律体系，应该体现以下几个基本特征。
第一,有中国特色社会主义法律体系，是在马列主义、毛泽东思想、邓小平理论指导下建立的。马列主义、毛泽东思想揭示了社会主义社会发展的基本规律，科学地回答了法律产生的社会经济基础、本质、特征、作用和发展等一系列问题。邓小平理论继承和发展了马列主义、毛泽东思想，第一次比较系统地初步回答了中国社会主义的发展道路、发展阶段、根本任务、发展动力、外部条件、政治保证、战略步骤、党的领导和依靠力量以及祖国统一等一系列基本问题，形成了比较完备的科学体系。这个科学理论体系也为正确把握有中国特色社会主义法律体系的性质、功能和价值提供了理论基础和依据。邓小平关于社会主义民主法制建设的一系列论述，推动我国民主法制建设进入一个新的发展时期，加快了立法步伐，为构建有中国特色社会主义法律体系奠定了坚实的基础。在邓小平理论指导下，我国的法律体现了建设有中国特色社会主义的要求和客观规律。
第二，有中国特色社会主义法律体系，体现了国家的整体利益和人民的根本利益。我国实行的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，是人民长期奋斗的成果和历史的选择，是我们国家和人民根本利益之所在，也是我国沿着社会主义道路不断向前发展的最可靠的政治保证。我国的法律，必须有利于巩固工人阶级的领导地位，有利于加强工农联盟这一基础，有利于团结一切可以团结的力量来建设我们的国家；必须坚持和完善人民代表大会制度这个根本政治制度，保障人民当家作主的权利，有利于人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这就集中地反映了国家的整体利益和人民的根本利益，体现了党的主张和人民意志的统一，为我国沿着社会主义道路不断向前发展从制度上建立起了最可靠的保证，彻底杜绝了照搬西方政治制度的模式。
第四，有中国特色社会主义法律体系，具有改革开放和现代化建设的时代特点。我国正处在社会主义改革开放和现代化建设的新时期，这就决定了这一时期形成的法律体系具有鲜明的时代特点。它必然要反映改革开放和现代化建设的实践经验，肯定改革开放和现代化建设的成果，引导、规范、保障和促进改革开放和现代化建设。在经济全球化的大环境下，我们要积极参与国际经济合作和竞争，也要注意维护我国的经济安全与国家利益。我们制定的法律要体现党关于改革、发展和稳定的重大决策，将立法决策和改革决策相结合。法律应该是稳定的，有了稳定性、连续性，才能树立起权威性，才能发挥法律应有的作用。由于我国正在由计划经济向社会主义市场经济过渡，各方面都在逐步走向法治，在此过程中制定的有些法律就不可避免地带有过渡性、阶段性的特点。因此，对法律的稳定性又不能过份强调，以免影响甚至阻碍社会经济、政治、文化等方面的改革和发展。在这一时期建立的法律体系具有稳定性和变动性、前瞻性和阶段性相统一的特点。即使到2010年形成了有中国特色社会主义法律体系，它也不是完美无缺、一成不变的，而是要随着我国经济和社会的发展不断加以完善。
三、建立有中国特色社会主义法律体系的现实基础和今后的立法任务
二十年来，在党中央的领导下，全国人大及其常委会根据党的基本理论和基本路线，紧紧围绕经济建设这个中心，适应改革开放和现代化建设的需要，坚持发展社会主义民主、健全社会主义法制和依法治国的方针，将立法工作作为首位任务，通过了新宪法，相继制定了一大批法律和有关法律问题的决定。截止本届全国人大二次会议闭幕，共审议通过法律案246件(另通过有关法律问题的决定105件)，除去修订、废止和失效的以外，现行有效的法律178件。此外，1979年以前制定并继续有效的法律还有16件，总计194件。另据到1998年10月的统计，国务院制定了818件行政法规，其中现行有效的646件；享有地方性法规制定权的人大及其常委会制定了6000多件地方性法规。我国立法工作取得了巨大成果。(上述立法项目数字是1999年4月全国人大常委会第八次法制讲座时的统计。据新的统计，到2002年8月底止，审议通过法律案301件(另通过有关法律问题的决定122件、法律解释7件)，除去修订、废止和失效的以外，现行有效法律218件(包括1979年以前制定并继续有效的法律11件)；国务院制定了923件行政法规，其中现行有效的629件；享有地方性法规制定权的人大及常委会制定了8000多件地方性法规)
从总体上看，现有法律基本适应我国社会主义现代化事业发展的客观要求，使我国的政治生活、经济生活、社会生活的主要方面，基本上有法可依。可以说，以宪法为核心的有中国特色社会主义法律体系的框架已经初步形成，为建立完备的法律体系奠定了良好的、坚实的基础。当然，也存在一些不足和问题。一是有些重要的急需的法律，由于实践经验不足，立法难度较大，尚未制定出来。二是有的法律本身不够完善，规定得比较原则，操作性受到较大影响。同时，随着经济体制改革和政治体制改革以及其他方面改革的不断推进，社会关系也会发生新的变化，客观上要求制定新的法律来加以调整，原有的法律也需要根据新的情况加以修改。因此，到2010年要形成有中国特色社会主义法律体系，全国人大及其常委会的立法任务是很繁重的，即使在这一法律体系基本形成之后，适时地修改和完善已有的法律，根据社会发展需要进行新领域的立法，也将是长期的任务。
下面，对全国人大及其常委会制定的、作为我国法律体系主体的法律的基础现状和为形成有中国特色社会主义法律体系今后需要制定和修改的法律作一基本分析。
(二)关于民法商法
我国已制定民法商法方面的法律20件(1999年4月统计数字。新的统计为22件)。在民事法律方面，制定了民法通则、合同法、担保法、拍卖法、商标法、专利法、著作权法以婚姻法、继承法、收养法等。涉及土地、采矿及其他专项财产权等民法规范，在有关单行法中也作出了规定。在商事法律方面，制定了公司法、合伙企业法、证券法、保险法、票据法、海商法、商业银行法、企业破产法(试行)等。
(三)关于行政法
我国已制定行政法方面的法律60件(1999年4月统计数字。新的统计为66件)。在规范行政机关行政权力、加强内部监督方面，制定了行政处罚法、行政监察法；在国防、外交方面，制定了兵役法、预备役军官法、军事设施保护法、人民防空法、外交特权与豁免条例、领事特权与豁免条例、缔结条约程序法等；在公安、国家安全方面，制定了人民警察法、中国公民出境入境管理法、外国人入境出境管理法、治安管理处罚条例、枪支管理法、消防法、国家安全法、保守国家秘密法等；在教育、科学技术、文化、卫生、体育等方面，制定了教育法、义务教育法、职业教育法、高等教育法、教师法，科学技术进步法、促进科技成果转化法、农业技术推广法、文物保护法、母婴保健法、传染病防治法、执业医师法、献血法、体育法等；在司法行政方面，制定了律师法、监狱法；在环境保护方面，制定了环境保护法、海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、环境噪声污染防治法等。
今后，需要抓紧完善行政法方面的基础性法律，一是制定规范行政行为的程序法，在形成统一的行政程序法之前，可先分别制定行政许可法、行政收费法、行政强制措施法、行政复议法等(行政复议法已于1999年4月29日通过；行政许可法草案已于2002年8月提交全国人大常委会审议)。二是为了适应人事制度改革，建设一支高素质、专业化和清正廉洁的国家行政管理干部队伍，需要制定国家公务员法和有关国家公务人员财产收入申报法律。三是实施可持续发展战略，坚持保护环境的基本国策，制定人口与计划生育法、荒漠化防治法、环境影响评价法、放射性污染防治法，修改海洋环境保护法、大气污染防治法等(人口与计划生育法已于2001年12月29日通过；防沙治沙法已于2001年8月31日通过；海洋环境保护法已于1999年12月25日修订；大气污染防治法已于2000年4月29日修订；环境影响评价法草案已提交全国人大常委会审议)。四是进一步加强国防教育和国防建设，制定国防教育法(国防教育法已于2001年4月28日通过)、国防动员法。
(四)关于经济法
经济法方面的法律，下一步需要制定和修改的主要是六个方面：一是为了建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失，需要制定国有资产法。二是为了加强金融监管，维护国家外汇秩序和货币市场秩序，需要制定外汇管理法、信贷法、投资基金法等(投资基金法的名称改为证券投资基金法，该草案已于2002年8月提交全国人大常委会审议)。三是为了规范税收行为，整顿税收秩序，保证国家财政收入，合理地调节国民收入的再分配，需要制定税收基本法，并对目前近20个税种分别制定法律。四是继续完善规范市场竞争行为和维护公平竞争秩序的法律，需要制定招标投标法、政府采购法(招标投标法已于1999年8月30日通过；政府采购法已于2002年6月29日通过)、反垄断法、反倾销和反补贴法等。五是继续完善产业振兴和发展方面的法律，需要制定港口法、电信法(上述2件已列入规划)、原子能法等。六是随着我国将加入世贸组织和对外商逐步实行国民待遇，需要研究将内资、外资所适用的规则逐步并轨，在适当的时机，将几个涉外企业法律合并修改为外商投资法。
(五)关于社会法
我国已制定社会法方面的法律12件(1999年4月统计数字。新的统计为14件)。为了建立稳定、和谐的劳动关系，保护劳动者的合法权益，确立适应社会主义市场经济的劳动制度，制定了劳动法。为了加强劳动安全保护，保障矿工的安全和健康，制定了矿山安全法。为了加强对社会特殊群体的保护，制定了残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、老年人权益保障法等。为了发挥社会团体的作用，规范其活动，制定了工会法、红十字会法。
在社会法方面，当前急需制定有关社会保障的法律，一是制定社会保险法和社会保险基金管理法，对医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险等制度作出法律规范。二是就社会福利、社会救济、优抚安置等方面作出法律规范。三是制定劳动合同法以及职业安全卫生和重大事故控制等法律(职业病防治法已于2001年10月27日通过；安全生产法已于2002年6月29日通过)。
(六)关于刑法
我国在原刑法及一批有关刑事处罚补充规定的基础上，重新修订了刑法，已经形成了比较完备的刑法典。刑法典基本可以适应惩治犯罪，保护人民，保障国家安全和社会安定，维护社会秩序，保障社会主义经济建设顺利进行的需要。今后，随着社会实践的发展，可以对这部刑法典作必要的修改和补充(刑法及刑法修正案等刑事法律为11件)。
(七)关于诉讼与非诉讼程序法
我国已制定诉讼程序法以及非诉讼程序法5件(1999年4月统计数字。新的统计为7件)。为了规范诉讼活动，使司法机关能够查明事实，正确运用法律，保证民事、刑事、行政等实体法的执行，已经制定了民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法，对保护公民、法人合法的民事权益，打击和制裁违法犯罪活动，纠正行政机关的错误行政行为，发挥了重要作用。我国的诉讼法律，反映了人民的意见，体现了时代精神，实现了诉讼程序的公开化、民主化、现代化，标志着我国法制建设的重大进步。此外，为了简便、快捷地处理经济纠纷，规范非诉讼程序，还制定了仲裁法。上述法律的制定，能够较好地适应诉讼活动和仲裁活动的需要。下一步需要制定引渡法、海事特别程序法等法律(引渡法已于2000年12月28日通过；海事诉讼特别程序法已于1999年12月25日通过)。
从上述分析看，7个法律部门现有的法律已初具规模，但需要制定的法律和需作重大修改的法律还有相当的数量，初步考虑约有100件左右(此数字是研究有中国特色社会主义法律体系专题时，根据立法规划所列项目提出的数字。经过九届全国人大常委会的努力，已经制定、修改和提交审议了81件)。其中有一些重要的法律，如立法法、监督法、新闻法、出版法、结社法、物权法、行政程序法、税收方面的法律和社会保障方面的法律等，都是形成法律体系所必不可缺少的。
四、达到形成有中国特色社会主义法律体系目标的主要措施
为了达到形成有中国特色社会主义法律体系的目标，建议采取以下措施。
(一)制定科学的立法纲要和立法规划
按照党的十五大提出的立法目标和要求，今后十二年立法的任务仍然十分繁重。需要通盘考虑，妥善安排，有计划、有重点、有步骤地进行，做到年度有计划，五年有规划，长远有纲要。九届全国人大常委会已经制定了本届的五年立法规划。下一步需要拟订出一个统揽全局，指导今后十二年立法工作的纲要。
(二)进一步完善法律案的起草、审议制度
为了提高常委会审议法律案的效率和质量，需要进一步完善法律案的审议制度。一是坚持法律案要一般实行三审的制度。提出法律案的部门和常委会工作机构应提供比较详细的说明和有关的参考材料。二是审议法律案时，要围绕难点问题进行充分讨论乃至进行辩论，除分组审议外，对一些重大问题可以进行大会讨论，并要求有关部门到会提供背景情况和有关资料，听取有利害关系群体的代表的意见。在法律草案的修改过程中，要做好草案修改的协调工作，充分发挥专门委员会的作用。协调工作也需要规范化，讲求效率和实效。根据常委委员和专门委员会的审议意见，法律委员会要做好统一审议的工作。三是完善立法中的修正案制度。对法律草案中的重要规定分歧意见较大、又是实际迫切需要解决的问题，在反复进行协调仍难统一意见的情况下，可以将不同意见作为修正案，或者提出备选方案，交付常委会以表决方式决定。
立法工作要坚持走群众路线，广泛听取各方面的意见，特别是注意听取基层的意见和不同意见。要进一步扩大公众参与立法的渠道，对一些关系到广大人民群众切身利益的重要法律案，在制定过程中继续公布于众，广泛征集意见。要使立法过程成为一种深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智的决策过程。
宪法和有关法律对各层次的立法权限作了原则的规定，但还不够具体，有必要进一步作出明确划分，并通过制定立法法来加以确定(九届全国人大三次会议通过的立法法对我国的立法制度、立法权限、立法程序、法律解释以及适用与备案等，作出了统一的规定。本文的下述部分是在1999年研究有中国特色社会主义法律体系专题时提出的意见和建议)。
1.关于全国人大和全国人大常委会的权限划分。专属于全国人大及其常委会的立法事项，一般认为应包括：有关国家主权方面的立法；有关公民基本权利义务方面的立法；有关全国人大及其常委会、地方人大和国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关的职权及相互关系的立法；有关刑事法律制度、民事法律制度和国家司法制度方面的立法；有关国防、外交方面的立法；有关国家财政、税收制度、劳动和社会保障制度以及国家的统一历法、标准、计量方面的立法等。上述立法事项，在代表大会和常委会之间如何划分，还有待继续研究确定若干基本界限。
(四)加强立法监督和法律解释，维护社会主义法制的统一
坚持和维护社会主义法制统一，是宪法确定的一条基本原则。从近几年的情况看，有些规范性文件出现了与法律规范相冲突的问题，这主要是因为备案审查等立法监督的制度不够完备。需要对立法监督工作采取以下措施：
1.对不同层次法律规范的效力等级作出更加明确的法律规定。即法律优于法规、规章；行政法规优于地方性法规；地方性法规优于本地方政府规章；地方性法规与各部委规章在各自的权限范围内施行。同时明确同一层次法律规范的适用原则，即：后法优于前法，特别法优于普通法，法律不溯及既往。
2.进一步完善备案制度，加强对备案法规的审查。法律规定必须上报备案而未履行备案手续的，应视为未完成法定的程序。要认真核查和纠正不报、漏报的问题，严肃备案责任制度。鉴于备案的法规数量相当大，需要研究加强对备案法规的审查工作，并采取必要的措施，充实机构和人员。还可以考虑规定公民、法人和其他组织在认为有关法规、规范性文件同宪法、法律相抵触时，有权提出申诉，有关机关应当进行审查。
3.人大常委会应行使改变和撤销权。要明确行使改变和撤销权的条件和规范。对与宪法和法律相抵触的、超越权限或违反法定程序制定的，以及同一层次的规范对同一事项规定不一致的行政法规、地方性法规，应当作出撤销或改变的决定。撤销是撤销整个规范性文件，还是撤销其中有抵触的部分，以及被撤销的规范性文件在撤销前的实施效力等问题，也应当明确。
4.对备案审查的标准加以具体化。如何看待低层次法律规范同高层次法律规范是否发生抵触，目前有几种意见。一种意见认为，应从严理解，法律已有原则规定的，法规或规章违背了法律原则就是抵触；另一种意见认为，应从宽理解，只有法律有明确规定，法规或规章作出与之相反的规定的，才是抵触。有些地方根据本地的实际情况对法律作一些变通，不应作为抵触处理。再一种意见认为，理解抵触原则应从法律规范的权利义务关系上加以界定，如法规、规章在法律已有规定的情况下，增加公民的义务、扩大国家机关的权力，应视为与法律相抵触。如果是扩大公民的权利或严格国家机关行使职权的程序，不应作为抵触处理。考虑到我国现行法律一般都存在着强制性的规范和非强制性的规范，另外对有些事项是允许还是限制也未作明示性规定，因此，审查是否发生抵触问题，需要分别不同情况进行判断。作为一般原则，应当是根据立法原意加以确定。
立法解释是立法的一个重要补充形式，其任务是对法律规定的原意作出解释，进一步明确界限，使法律规范便于执行。同时，立法解释对于纠正执法中的错误理解和适用问题，也具有重要的指导意义。近些年来法律解释工作存在的主要问题是，立法解释工作远远不能适应实施法律的需要，全国人大及其常委会这些年来以明示的方式进行法律解释的为数甚少。由于立法解释工作薄弱，使司法解释的量比较大，其中具有明显的立法性质，如司法机关针对有些民事、刑事等法律发布的解释，规定了一些实体性的内容，也使审判机关和检察机关之间对同一法律问题的解释出现矛盾。今后，全国人大常委会需要加强立法解释工作，将它作为一项经常的立法活动。可考虑先由全国人大常委会的有关工作部门整理和列出需要进行立法解释的主要问题，分两类处理：一是从一些地方、部门就如何理解法律中的有关规定提出的询问中，挑选一些对实施法律有普遍指导意义的问题，形成立法解释性文件，提请人大常委会通过。二是对有些法律规定的含义各方面争议较大、难于实施、必须进行立法解释的，由立法机关进行系统研究作出立法解释。
(五)加强法理研究，加强立法队伍建设
构建有中国特色社会主义法律体系，制定和修改法律，需要有系统的理论指导。许多法律只有从法理上加以研究，才能搞清楚。特别是重要的基本法律，更必须联系法学理论进行研究。立法工作中遇到的一些争议问题解决不了，也往往与法理上没有搞清楚有关。我国立法工作已经积累了丰富的经验，应当以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，认真进行总结，逐步建立起适合我国国情的科学的法学理论体系，指导立法工作。
立法是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作。需要有一支政治素质、业务素质都比较高，能够从政治上，从全局和长远角度把握政策，具有丰富的法律知识、基本专业知识和立法工作经验的立法专业队伍。目前，我国立法工作队伍还不能完全适应这个要求，迫切需要加强立法专业队伍建设。原有队伍要加强培训。新增立法工作人员要有一定的资格要求。
我们要在以江泽民同志为核心的党中央领导下，进一步做好立法工作，努力完成建立有中国特色社会主义法律体系的光荣任务。
(作者为全国人大法律委员会主任委员，有中国特色社会主义法律体系专题研究小组成员还有：顾昂然、甘子玉、于友民、王利明、王叔文、王家福、厉以宁、乔晓阳、刘政、刘海年、吴志攀、应松年、张晋藩、杨景宇、姜云宝、胡康生、高铭暄、程湘清)