开通VIP，畅享免费电子书等14项超值服
首页
好书
留言交流
下载APP
联系客服
2021.07.01
阅读模块一、二、三、四、五、六、七
导读
2020年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式下发。强调加强监督规划实施，依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。健全资源环境承载能力监测预警长效机制，建立国土空间规划定期评估制度，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。
（一）监测评估预警
2019年1月，自然资源部发布了《关于召开规划实施评估先行先试工作启动会的通知》。通知要求建立动态更新机制，积极探索国土空间总体规划的实施评估工作。空间规划监测评估是开展国土空间规划实施监督考核、制定近期建设规划与年度计划安排、开展国土空间规划动态调整完善的重要依据。监测评估与规划，两者关系紧密，作为政府了解空间政策工具影响和保障战略目标实现的重要手段，建立科学的空间规划监测评估是保障规划成功实施的必要前提。
1.实时监测
实时监测是对城市建设过程中的动态预警。能够反映出城市建设规模是否超出规划，能够反映城市发展过程中遇到的问题，能够把以前被动、静态、探究结果的中长期评估变为主动、动态、探究机制的年度体检[1]。
本文贯彻落实中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和自然资源部《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》文件要求，探索构建国土空间规划实时监测的技术路线。
[1]石晓冬，杨明，金忠民，黄慧明，罗江帆，罗小龙，张文忠，邓红蒂，杨浚，孙安军.更有效的城市体检评估[J].城市规划，2020，44(03):65-73。
图1-1国土空间规划实施监测技术路线
1.1
同步构建国土空间规划与指标体系
评估指标体系应该与国土空间规划同步构建，将定期测量到的经济、环境、社会、基础设施等各项指标的变化，置于一个更大的社会、经济、政治背景下审视、分析和响应，从而形成“实施—监测—反馈—调整—实施”的良性循环[2]。
[2]周姝天，翟国方，施益军.英国空间规划的指标监测框架与启示[J].国际城市规划，2018，33(05):126-131。
一、《国土空间规划实施评估技术指南（试行）》
城镇化测度的理论分析：基于多规合一视角的国土空间规划实施评估指标体系
满足新时期国土空间用途管制和生态保护修复要求为原则，贯彻多规合一理念构建的评估指标体系：
（1）强调全域性、战略性、引导性。
（2）评估指标体系构建从过去横向制衡关系转化为纵向协同关系，通过自上而下与自下而上双向协同，发挥各自优势，将国家意志高效传导落实在地方开发建设的全过程。
（3）指标按照底线管控、生态绿色、高质量发展三个层面进行指标体系构建，在此基础上，自下而上按照目标导向、问题导向与操作导向筛选市县级指标，并落实到创新、协调、绿色、开放、共享和安全六个维度。
指标分类图
二、《广州市功能区分类体系和规划框架思路研究》
加强功能区规划评估监测指标体系和动态调校机制研究。功能区规划也是一个动态变化的过程，需要根据实际情况对规划结果进行动态调较，因此建立一个规划评估监测平台，对规划实施效果进行及时的更新评估非常关键。要随着规划的制定，相应建立规划的评估监测指标体系，对整个国土空间实施动态监控，一方面评估规划的实施效果，另一方面为进一步科学决策提供重要依据。
1.2
从“三导向六维度”选取十三层级指标体系
紧紧围绕目标导向、问题导向和操作导向三大导向，以生态文明建设和高质量发展为价值取向，根据《市县国土空间规划实施评估指标》构建评估指标体系。分别从创新、协调、绿色、开放、共享和安全六大维度分别展开，构建规划评估十三级39项指标体系。
图1-2国土空间规划实施评估三大导向六大维度
1.3
依托信息平台，多方位搜集数据
采用科技的手段，多方位的搜集数据，如借助POI、手机信令、地铁刷卡等大数据获取人口岗位的数量或分布。通过大数据分析实行公众诉求调查，了解到提高管理服务设施智能化、补充高端文化设施；加强基础体育设施、提高医疗卫生设施的专业性和便利性；增加学位供应和设施投入、提升社区养老服务机构的建设和服务标准等实际需求。
1.4
科学有效的制定“多维度”评估方法
依托基础信息平台，将现状数据与规划数据进行对比，多维度的有侧重点的对搜索到的数据进行分析与评估。例如广州设置了一套“六维”指标诊断的评估方法。包括国内一线城市指标、国际标准、国家与地方标准规范、既有规划的城市发展目标、历史数据、社会满意度调查。根据六维比对结果，判定城市是否存在问题。
1.5
动态维护更新，多部门协同解决问题
落实国家“一年一体检、五年一评估”的定期评估机制[3]，实时监测每年度对城市进行体检，适时的对城市问题进行修正。城市中出现的问题，往往涉及到多个政府职能部门。实时监测需要建立多部门协同机制和清晰的职责体系，政府部门之间互相协同与支撑，共同完善城市治理。
[3]《广东省县级国土空间规划编制技术指南（征求意见稿）》，2019年11月，广东省自然资源厅。
2.动态评估
动态评估是对空间规划实施一定阶段的动态反馈，是确保规划从静态型蓝图式规划向动态型政策式规划转变的重要环节。本文落实中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和自然资源部《市县国土空间开发保护现状评估技术指南》文件要求，参考《更有效的城市体检评估》与《广州市国土空间规划监测评估预警研究》，探索构建国土空间规划实时监测的技术路线。
图1-3国土空间规划动态评估技术路线
2.1
从目标、底线、发展、其他四方面评估
按照国家和地方事权，从目标类、底线类、发展类和其他评估内容四个层面开展评估工作。目标类包括核心指标、城市性质和战略目标、城市结构等内容；底线类包括“三线”、自然资源保护与利用、生态修复和国土综合整治；发展类包括产业、交通和公共服务设施等内容，其他评估内容包括规划决策机制、规划编制体系评估和重点建设项目评估。
2.2
建立指标、空间、内容评估的评估框架
[4]詹美旭，王龙，王建军.广州市国土空间规划监测评估预警研究[J].规划师，2020,36(02):65-70。
2.3
以多样化手段评估指标、空间和内容
运用大数据手段，合理利用遥感数据，加强对数据的采集与分析。指标评估与实时监测相同，采用“六维”指标诊断的评估方法，将现状指标与规划指标及新形势新要求下的指标体系进行对比，科学有效的对指标进行评估；空间评估采用空间叠加分析、差异对比、趋势研判等方法，运用定性评估与定量评估的方法，对空间规划进行实施评估，针对规划中的指标体系、强制性内容做定量的评估[5]；内容评估对规划总体目标和各类专项规划进行拆分，通过定性及定量的手段逐条对完成情况进行打分，查看目标完成情况。
[5]刘丽芳.厦门市国土空间规划动态评估监督模式探析[J].山西建筑，2019，45(08):225-227。
图1-4大数据对国土空间规划实施评估的重要支撑
专栏1-2《青岛市国土空间规划实施评估》
评估内容框架
2.4
建立综合的成果体系
[6]詹美旭，王龙，王建军.广州市国土空间规划监测评估预警研究[J].规划师,2020,36(02):65-70。
3.实施体系
3.1
建立自上而下、覆盖全程的评估体系
定期评估省级国土空间规划主要指标、空间布局、规划内容的执行情况，以及各市县对省级国土空间规划的落实情况，对规划实施情况开展动态监测、评估和预警。建立自上而下、覆盖全过程的“一年一体检、五年一评估”的定期评估机制，根据评估结论适时组织规划修改[7]。
[7]《广东省县级国土空间规划编制技术指南（征求意见稿）》，2019年11月，广东省自然资源厅。
一、《大鹏新区“多规融合”研究》
建立自上而下、覆盖全过程的定期评估体系。借鉴英国规划评估体系，新区建立自上而下的定期评估体系，覆盖规划全过程。一是推进对各部门土地利用年度计划的执行情况和规划实施成果等的评估考核工作，定期对各部门执行重点工作分工和执行的情况进行监督检查和通报。二是编制“多规融合”规划实施评估报告，及时对新出现的问题进行预警，对规划目标和实施策略进行检讨。该报告采用年度报告的形式，主要包括新区“多规融合”规划实施的进程、对规划实施的评价、对规划目标和近期工作计划的调整建议等内容。三是所有新的规划建设用地必须在建设用地增长边界控制线内进行许可，严格控制在生态控制线内的规划许可，对生态控制线实施定桩放线，设立统一的保护标志，并备案监督。
阶段性评估机制图
二、《广州市萝岗区“三规合一”规划(2012-2020)》
建立一套由实施评估、检讨和监控制度组成的监督体系。
完善规划实施考核制度。推进对各部门土地利用年度计划的执行情况和规划实施成果等的评估考核工作，定期对各部门执行重点工作分工和执行的情况进行监督检查和通报。
编制规划实施评估报告。编制“三规合一”规划实施评估报告，及时对新出现的问题进行预警，对规划目标和实施策略进行检讨。该报告采用年度报告的形式，主要包括“三规合一”规划实施的进程、对规划实施的评价、对规划目标和近期工作计划的调整建议等内容。
建立全域空间管治制度。所有新的规划建设用地必须在城市增长边界内进行许可，严格控制在基本生态控制线内的规划许可，对生态控制线实施定桩放线，设立统一的保护标志，并备案监督。
三规合一空间管制图
3.2
建立规划动态优化机制，完善规划内容
国土空间规划实施评估为完善规划内容，并推动规划落地实施，应以建设生态文明和高质量发展作为衡量的标尺，并通过规划实施评估找出规划与实施的问题，提出相应优化规划的建议，不断完善规划，并落地实施，避免规划、实施和发展偏离。
3.3
明确动态监测在规划实施中的必要性
健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制。明确动态监测的重要性和必要性是实现规划目标的关键保障。我国应在规划法律法规中明确规划过程动态监测制度化、常态化的开展，并尽可能保证监测结果的公开透明，从法律层面保证规划监测评估不沦为形式化、功利化的政策工具[8]。
[8]周姝天，翟国方，施益军.英国空间规划的指标监测框架与启示[J].国际城市规划,2018,33(05):126-131。
4.小结
（1）与国土空间规划同步，建立上下一致的切实可评的指标体系
规划实施评估应同步考虑空间规划实施机制的搭建，自上而下的建立一套可量化评估的指标检测体系，形成“实施—监测—反馈—调整—实施”的良性循环。规划将三大导向和六大维度转变为衡量价值的标尺，把是否能够满足人民的美好生活、有利于生态环境的改善、促进文化的传承与发展作为实施评估的准绳，构建符合国情的空间规划目标—监测指标体系。
（2）构建一年一体检的实时监测机制
实时监测是对城市建设过程中的动态预警，能够反映出城市建设规模是否超出规划，能够反映城市发展过程中遇到的问题。落实国家一年一体检的要求，围绕“三导向六维度”选取指标进行监测，依托基础信息平台将定期测量到的经济、环境、社会、基础设施等各项指标的变化，一年一度的进行审视、分析和响应，多部门联合协同，适时对城市问题进行修正。
（3）构建五年一评估的动态评估机制
动态评估是对空间规划实施一定阶段的动态反馈，是确保规划从静态型蓝图式规划向动态型政策式规划转变的重要环节。规划从目标类、底线类、发展类和其他评估四个层面对规划进行分类，建立指标评估、空间评估、内容评估的评估框架，采用多样化的分析手段进行分析与评估，最终生成建立“规划评估、政策建议、公众参与”的多方面成果体系。
（4）采用定性和定量分析的方法，多层面构建规划评估逻辑
（5）从行政和法律等层面，建立科学有效的评估机制
从行政层面、法律层面和方法技术层面建立、健全规划评估机制。在法律层面明确规划过程动态检测在规划实施过程中的必要性，保证规划监测评估不沦为形式化、功利化的政策工具；从行政层面建立自上而下的评估机制，定期对规划实施情况开展动态监测、评估和预警，做到“一年一体检、五年一评估”。
（二）国土空间基础信息建设平台
自《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发以来，国家强调建立全国统一的国土空间规划基础信息平台（以下简称“信息平台”）的重要性，以第三次全国国土调查成果为基础，推动国土空间规划与基础信息平台同步建设，为国土空间规划编制、行政审批、国土空间开发利用监测监管、空间决策分析等业务应用提供数据支撑、平台支撑和技术保障。
1.建设目标
建设完善全国统一的信息平台
国家政策强调建设完善全国统一的国土空间基础信息平台。2017年7月，《国土空间基础信息平台建设总体方案》和《省级国土空间基础信息平台建设要求》明确建立健全省国土空间数据资源体系，建立国土空间基础信息云管理与服务平台，和建立并完善国土空间基础信息应用服务的有效机制，为国土空间基础信息平台打下政策基础[9]。
[9]《省级国土空间基础信息平台建设要求》，2017年7月，国土资源部国家测绘地理信息局。
整合基础信息，使数据资源标准化
通过数据资源标准化整合来完善各类国土基础信息[10]。信息平台搭建突出部门联动、开放共享、安全高效等特征。早在2007年，现任自然资源部党组成员、副部长王广华同志就提出数据资源标准化整合的理念，通过对不同格式、存储在不同介质上的数据资料进行规模化、标准化加工整理和统计，形成了一批具有统一元数据标准、统一分类编码、统一命名规则的标准规范的数据库或数据集产品。
[10]王广华.国土资源科学数据共享研究综述[J].测绘通报,2007(04):34-37。
图2-1国土资源科学数据共享的总体框架
一、《北京分区规划》
北京分区规划中，各分区规划统筹拼和后形成全域空间一个数据库、一张规划图。北京分区规划具有“一张规划蓝图、一套管控系统”的规划理念，制定一套规划实施运行规则，包括国土空间用途分区管控规则、规划单元划定与管控要求、战略留白用地划定和管控办法等。在保障体系中，提出2020年完成市、区国土空间基础信息平台建设，并建设市、区级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。
一张（本）蓝图和一套实施运行规则示意图
二、《大鹏新区“多规融合”研究》
规划整合流程示意图
三、《广州市萝岗区“三规合一”规划（2012-2020）》
建立“一张图”，统筹城乡发展。广州市萝岗区建立一张反映所有规划要素的空间平台、一套共同的目标、一套共用的技术标准、一套部门和上下级政府协作的流程以及一套可在全区推行的办事规章来共同作用实现的。通过“一张图”、“一套共同目标”、“一套技术标准”、“一套协作流程”和“一套办事章”，使目标（发展资源）、指标（用地指标）和坐标（空间安排）高度融合，建立起一套空间和政策相结合的双平台统筹机制，使各种空间规划形成合力，真正实现城乡统筹发展。
“三规合一”技术路线示意图
2.平台特征
数据共享服务机制实现部门协同
[12]《自然资源部信息化建设总体方案》，2019年11月，自然资源部。
建立科学规范的数据共享开放机制，推动国土空间基础信息在系统内及政府部门间的共享[13]。稳步有序推进国土空间基础信息向社会开放。构建安全、规范的国土空间基础信息平台应用环境，妥善处理数据开放与安全的关系，切实保障数据安全。针对数据共享、开放互联的需要，加快制定云管理与服务平台的接口、数据接入等一系列标准规范，确保建成后的国土空间基础信息平台能够全国覆盖、贯通四级、部门协同、统一管理。
[13]《国土空间基础信息平台建设总体方案》，2017年7月，国土资源部国家测绘地理信息局。
实现国土资源信息化
按照“共建、共用、共享、互联”的原则，实现国土资源信息化[14]。采用集中式数据与分布式服务相结合的信息汇聚融合方式，建成数据更全面、应用更广泛、共享更顺畅的国土空间平台，为全省政府各部门、事业单位和科研机构提供国土空间数据和信息技术保障，为企业和公众提供国土空间信息开放与查询服务。
[14]黄炎，陈舒燕，汤赛.政府数字化转型背景下的省级国土空间基础信息平台设计与实现[J].国土资源信息化,2019(05):29-34。
构建上下贯通、横向连通的信息平台
广州建立了上下贯通、横向连通的信息平台。通过完善规划全流程的平台功能，汇集各类空间性规划数据，与全市各类系统平台建立广泛深入的互联互通和业务协同，实现对规划实施的定期监测和动态监管。信息平台的建设不仅是数据的汇总，也是深度信息化社会的有机载体。
一、《珠三角城乡规划一体化规划》
惠州一级空间管治信息平台界面
3.建设模式
建成贯穿部、省、市、县的服务平台
[17]《国土空间基础信息平台建设总体方案》，2017年7月，国土资源部国家测绘地理信息局。
省级以下平台建设由省级主管部门统筹
可采取省内统一建设模式，建立省市县共用的统一平台；也可以采用独立建设模式，省市县分别建立本级平台；或采用统分结合的建设模式，省市县部分统一建立、部分独立建立本级平台。各省在建设工作中，结合本地实际，因地制宜，充分利用已有基础，选择适合本省的建设模式[18]。
[18]《国土空间规划“一张图”建设指南（试行）》，2019年7月，自然资源部。
图2-2分级统建模式
各政府部门实现业务协同
[19]《自然资源部信息化建设总体方案》，2019年11月，自然资源部。
一、《河源市城市总体规划（2009-2020）》
以“一张图”统筹各部门规划工作开展。城乡的空间载体只有一个，在一个平台上实现统一规划与管理是统筹发展的必要条件。改变以往以部门管理为核心的做法，率先在全省尝试通过“一张图、一套技术标准、一套协作流程、一套办事规程”的方法，建立国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划相协调的规划编制与实施机制，提高城市总体规划的可实施性及对城市发展建设的调控作用，促进河源经济社会的健康快速发展。
城乡建设现状图
二、《深圳市近期建设与土地利用规划年度实施计划创新研究及其管理操作细则制定》
内容体系创新图
4.技术架构
4.1
信息化技术确保平台质量，以用促建
国土空间地理基础信息平台的建设在技术选型上遵循“先进成熟、稳定高效、安全可靠”的原则，基于分布式、云计算、大数据等技术进行建设，搭建硬件基础设施层、软件运行环境层、信息资源层、应用支撑层等六层次，和安全保障体系、运维保障体系、标准规范三大体系的技术架构[20]。
[20]国土空间基础信息平台建设总体方案》，2017年7月，国土资源部国家测绘地理信息局。
4.2
以分布式应用与服务架构优化平台功能
[21]《自然资源部信息化建设总体方案》，2019年11月，自然资源部。
图2-3国土空间基础信息平台分布式体系
4.3
以现代信息技术驱动国土空间治理信息
在传统数据的基础上，结合大数据技术和手段，建立国土空间大数据体系，实现国土空间全域数字化成果覆盖，在范围上应覆盖自然资源本底各要素、国土空间规划各要素和人类空间利用各要素，形成国土空间全域的数字化，国土空间治理工作网络化和国土空间规划监管智能化[22]。
[22]李晓波，吴洪涛，赵越.通过信息化推进国土空间治理现代化[J].中国测绘,2019(06):46-51。
5.应用平台
5.1
强化平台专题服务应用
在《国土空间基础信息平台建设总体方案》中，除了数据服务、基础服务和接口服务等通用应用服务，将平台功能应用上升到专题应用服务，包括规划应用服务、审批应用服务、监管应用服务和决策应用服务等，功能上延展到多个领域，为政府部门工作提供了充分的技术支持[23]。
[23]《国土空间基础信息平台建设总体方案》，2017年7月，国土资源部国家测绘地理信息局。
5.2
强化平台支撑服务应用
面向自然资源调查监测评价、监管决策、政务服务应用需求，遵循“先进成熟、稳定高效、安全有序”的原则，扩展国土空间基础信息平台的通用服务功能。信息平台提供统一的身份认证、电子签章、电子证照、安全审计等技术支撑，强化智能分析服务，支持统一技术服务支撑和应用服务基础支撑[23]。从平台调用国土空间规划“一张图”，提供包括资源浏览、专题图制作、对比分析、查询统计等功能。
[23]《自然资源部信息化建设总体方案》，2019年11月，自然资源部。
专栏2-3《深圳市陆海统筹战略研究》
一、建设陆海规划信息平台，实现陆海全域管控。深圳市创新陆海衔接地带，要求通过“刚性控制+弹性引导”对海岸带实施管控。统筹各类规划的空间数据，建立陆海一体化的信息平台和陆海管理公共信息平台。实现深圳陆海一张图管控，充分利用深圳规划、国土、海洋合一的体制优势，建立以生态系统为前提、海岸带为基础的规划编制体系。
深圳市海洋规划体系图
5.3
强化平台三维数据管理与展示的应用
5.4
从信息平台调用“一张图”功能
图2-4国土空间规划实施监督信息系统与国土空间基础平台关系图
6.小结
（1）肯定以往的规划成果
国土空间规划基础信息平台肯定以往规划成果。中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确提出，要建立全国统一的国土空间规划的基础信息平台，并形成全国国土规划的“一张图”。平台建设既肯定了过去“三规融合”、“多规合一”和“陆海统筹”等规划研究成果意义。在整合各类空间数据的基础上，利用先进的信息化手段来构建，最终实现全国国土空间规划“一张图”，推动信息平台与规划协同建设，建立可持续更新的国土空间规划“一张图”大数据体系，制定数据汇交标准及更新机制，作为支撑系统运行的基础。
（2）构建统一指标体系与数据体系
图2-5国土空间规划现状与三调现状的对应类型
（3）打造上下联动的内部结构关系
国土空间基础信息平台打造内部上下联动。以国土空间基础信息平台为底版，横向上实现多部门统一的自然资源数据互通和联动，纵向上的分布式平台建设和传导共享。全国国土空间规划“一张图”，推进政府部门之间的数据共享，对城市的监督评估，以及政府与社会之间的信息交互。通过统筹要素资源配置，强化政府对国土空间的战略引领和刚性管控的作用，在国土空间基础信息平台架构下，为科学开展国土空间规划提供指导。
（4）多种技术层面融入支撑
图2-6信息化建设基本框架
（5）从各系统平台的共性角度考虑数据建设
国土空间规划基础信息平台的数据建设并不是零基础，而是基于当前的信息化现状，如“地理空间框架”、“多规合一信息平台”、“国土资源一张图”等。各地在统筹考虑国土空间基础信息平台建设的时候，可以结合具体的信息化机构设置、信息化建设基础，来选择最适合自己的建设模式。从技术层面，积极发挥各信息化平台的优势，强化数据资源体系、应用服务体系、应用支撑体系等系统的功能，构建数据更全面、服务更广泛、共享更顺畅的国土空间基础信息平台。
（6）信息平台与“五级三类四体系”协同建设
图2-7国土空间规划强制性内容体系基本框架示意
（7）协调工作组织和技术统筹问题
目前，整合各类空间关联数据，统筹各层级、各部门工作组织与技术是本轮国土空间规划的难点工作之一。以自然资源一张底图为基础，融合国土空间规划“一张图”实施监督信息系统及其他自然资源应用系统，只有建成国家、省、市、县上下贯通、部门联动、安全可靠的国土空间信息平台，才能发挥其强大的服务作用。省级以下的信息平台搭建考验的是地方政府的组织统筹能力和技术牵头单位的统筹整合能力，机构整合使分散在各部门的管理职责向自然资源部门统一，国土空间规划是一项庞大的综合性规划，加大了各部门、技术团队的协调工作的难度。