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“打架”：多重规划冲突之困
在国民经济建设中，上述这种规划“打架”的情况时有发生。比如一块地，在城乡规划中是建设用地，在国土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用地。土地性质说不清，这些地就没法用。
以陕西榆林市为例，在“多规合一”试点工作中发现，超过40%的城规与土规存在差异，林地规划与土规一致的仅有40%，加之各个规划自成体系、互不衔接，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率。
“劝架”：规划利益协调之难
有专家认为，在各类规划中，经规和城规是发展导向，而土规和环规是以资源保护为目的，各自的出发点不同，这是造成规划“打架”的根本原因。另外，规划涉及部门多，在规划目标、核心内容、规划范围、调控对象、工作方法上差异较大，协调衔接难度大、成本高。
在所有规划中，土规最为严格。“一个县的城规，市政府就可以批，但是土规必须要省政府批，乡镇的土规要市里批，而且这个数据库国土部还要备案。”山东某县国土局局长告诉记者，土规的耕地、基本农田保护指标是自上而下层层分解的，是不能突破的。而城规却是自下而上根据人口增长规模，测算得出建设用地的指标，于是“城市化和耕地保护产生了矛盾”，而发改部门确立的项目又经常不在城规确定的建设用地范围内。
不同规划的期限也存在较大差异。经规的规划期限一般为5年，又称“5年计划”，土规一般为15年，城规一般为20年。由此可见，规划期限为5年的经规难以指导15年至20年的土规和城规。此外，还存在各类规划的技术标准不衔接、各类规划的地位失衡等问题。
既然空间规划体系已经“不得不改”，那么，实践层面的探索能否跟得上改革的步子呢？
“亮点纷呈，不负所望！”国土部规划司有关负责人表示，经过两年来的探索实践，国土部指导的7个试点地区取得了显著成效。记者对其中几个地方进行了实地采访。
协调地上地下空间矛盾，是陕西榆林市“多规合一”试点的重点任务。该市矿产资源丰富，地下资源开发与城乡发展的矛盾突出，城规中有27%的空间与矿业权范围冲突，因而试点确定了“合理安排矿产开发时序及规模、划定勘查开发类型空间、协调采矿与其他空间国土开发利用”的解决路径。
针对建设用地比重大、土地碎片化严重等问题，广东佛山南海区提出要把“速度降下来、总量控制住”，打造新“南海模式”。他们的探索是，明确底数底盘底线、目标指标坐标，确立国土空间综合规划的核心、统领地位。此外，该区还在试点中建设“智慧管理”的统一信息联动管理平台，推进规划信息资源共享共用，统一协同审批项目，杜绝政出多门、审批烦琐、互相扯皮的问题。
为实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”，山东桓台县构建了以“三线”划定为核心的全域空间规划和以分类管控为重点的控制单元规划的“双层次”规划体系，按主导功能将全县划分为6片城镇单元、25片农村单元、2片生态单元，精细化管理，提高了空间管控的行政效能。
总的来说，试点地区基本上都做了以下几件事：做好“多规”技术衔接，统一各类数据基础；协调“多规”差异，强化空间规划底盘管控；开展区域资源环境承载力评价，明确国土空间综合开发战略和目标；统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系。
探索：保证“一张蓝图”干到底
试点改革已满两年，试点地方绘制的“一张蓝图”法律效力有多大？如何保障“蓝图”干到底？
一、国外研究现状
二十世纪初期，国外许多发达国家和地区为了缩小地区差距、协调区域发展就已经开始陆续开展了区域规划。特别是在二战后，英国伦敦、法国巴黎、德国柏林等大部分欧洲发达国家城市受到战争的严重破坏，道路建设、基础设施建设及产业布局都需重新规划建设。了严重的破坏，伦敦、巴黎等城市一切都百废待兴，需要重新建设。因此，基于重塑城市功能布局和发展区域经济的需要，以城市为核心的区域规划实践在战后成为欧洲发达国家经济社会重塑的导向。20世纪60年代，经过近20年的城市建设大规模建设，资源大量消耗、人口大量聚集，随之而来的人口、资源、环境问题失衡问题越来越凸显，区域经济发展不平衡、地区差距不断拉大越来越引起普遍重视，使得欧美发达国家和地区更加注重区域规划以达到协调发展，区位论、增长极理论、点―轴开发模式等区域发展理论得到广泛研究拓展，并在欧美各国进行了规划实践。
1.美国空间规划。美国在上世纪20年代对纽约进行了区域规划，而针对全国性的空间划分则是由美国经济分析局于1977年才开始的。美国是以县为单位作为空间单元，综合考虑人口规模、通勤量、报纸发行量、文化传统、资源禀赋等影响因素，在全国划分为成分经济地区、经济地区及区域经济地区组合三大层级。其划分依据是：第一，把指规模较大的城市或经济活动中心确定为节点；第二，通过其他的指标和经济合理性的考虑，将县级空间单位合并到节点上，形成成分经济地区；第三，根据区域间经济往来、产业关联、交通联系等因素，把成分经济地区合并为经济地区；第四，同理，把经济地区合并为区域经济地区组合。
2.欧盟空间规划。欧盟由许多国家构成，包含了发达国家同时又存在发展中国家，由于各个国家之间的发展不平衡，会影响到欧盟的长远协调发展。基于这样的考虑，由欧洲统计局建立地区统计单元目录（NUTS），并分别确定不同国家和地区的政策方向。NUTS分为三个层级，其划分依据是：第一，根据习惯划分，以成员国的行政区为空间单元，各国和地区可根据实际自主划分；第二，根据一般特点划分，排除矿区、农垦区、铁路交通区等特殊空间单元；第三，根据等级划分，分为NUTSlevel1、NUTSlevel2、NUTSlevel3三个等级，其中NUTSlevel1覆盖了各个成员国。
3.日本空间规划。日本建立起了自上而下的全国、地域和市町村三级国土和区域规划体系和都市规划体系，空间规划体系比较完善。1962-1998年，日本先后五次制定了全国综合开发规划，把全国划分为过密地区、整治地区和开发地区三种类型，适时采取不同的区域发展政策。与欧美国家不同的是，日本在微观层面上制定了市村盯综合发展规划，鼓励社会资本参与建设，在规划源头上防止自然生态环境的破坏。
二、国内研究现状
我国最早区域规划工作从第一个“五年计划”开始，到20世纪80年代到90年代中叶，我国借鉴西欧和日本的国土规划经验，重新开始区域规划布局，在京津唐、湖北宜昌等10多个地区开展了地区性国土规划的试点，可说这时我国的区域规划工作才是正式开始。20世纪80年代中期，我国借鉴日本的经验，编制出台了《全国国土总体规划纲要》，取得了良好的效果。但在计划经济体制下，造成了部分地区无序、盲目开发，到现在开始体会到空间布局失衡给经济社会发展带来了苦果。20世纪90年代，我国才开始城镇体系规划，不过当时主要是为城市规划服务，规划内容也缺乏深度和精度。2000年后，城镇体系规划在原有基础上，增加了与自然生态环境协调发展、划分不同类型功能区进行空间管理等内容。
2010年，《全国主体功能区规划》颁布实施，是在我国国土空间布局上具有里程碑的意义；党的十及十八届三中全会多次强调要坚定不移实施主体功能区制度，严格按照主体功能区定位推动发展。经过多年来的探索实践，我国形成了多样化规划体系。
三、结论
参考文献：
1.绪论
2.美国国土空间规划体系
大都市区国土空间规划是美国国土空间规划体系中重要的一个组成部分，在美国维护国家竞争力的国家战略当中也扮演着重要的角色。
3.美国大都市区国土空间规划模式演替分析
3.1单中心城市区域的对外扩张
19世纪后期，是美国经工业化大生产阶段。产业结构的演变，使得人口迅速向城市聚集，这一时期，城市是区域经济发展的主角，并控制着周围区域的发展，为了突破城市行政辖区对中心城市发展的束缚，中心城市采取了对外扩张的发展模式。而对外扩张的实现主要是通过兼并和合并等手段来实现。
从美国大都市发展的历史上看，其中心城市的兼并和合并有着自东向西，自北朝南的发展特征。美国东部城市起步较早，也是最早实施兼并的区域，例如纽约、芝加哥等都通过兼并的方式实现了中心城市的极速扩张，而后这种趋势向西、向南扩散。
3.2多中心管治结构
进入20世纪特别是第二次世界大战之后，美国工业化进程已经成熟，中心城市中交通拥挤，环境恶化，地价飞涨等去中心化因素逐渐增强，兴起了以中产阶级为主要人群的郊区化进程。客观上增强了郊区的经济实力，郊区对中心城市的依赖性逐渐减弱，这决定了中心城市已经无法像以往那样，依靠强权的合并、兼并来进行对外的扩张。这一阶段多中心管治结构逐渐兴起。代表性的就是专区的职能分割的应用[3]。
从1952年至2002年，是美国专区规划迅速发展的阶段，这一阶段美国专区数量迅速增长，洪士建等人认为这种现象的发生是因为实践和理论互相推动的结果。他认为一方面区域经济的发展使得大都市范围内形成了数个次级中心，大都市空间格局由单中心向多中心持续转变，另一方面，公共选择学派在美国的兴起，以及其所主张的多利益体综合管治的理念深入人心，使得多中心管治结构得以持续发展和应用。
4.美国空间国土规划案例分析
4.1明尼阿波利斯一圣保罗都市区规划
规划目标改变现有不可持续的开发方式，通过对城市的无序蔓延进行限制，将城市开发集中在两个中心城市和具有发展潜力的卫星城，并由大都市区交通系统将其联系起来。
具体措施图7—5
其次，MPC编制大都市区域规划。1966年完成规划工作。本次规划提出：①交通规划和土地利用紧密联系；②提供可供选择的多样性规划模式。土地利用规划合作中的一个突出障碍是财产税分配问题。在各自的利益驱动下，各市政府在应征税的设施布局上产生激烈竞争。
5.美国国土空间规划的经验总结
纵观美国国土规划的发展历程，有效解决限制大都市区整体发展的行政分割与区际冲突问题，是美国政府、企业、社团和居民共同关心的话题和主动要求，形成了不同模式演替的主线，促使其采取了有效的规划管理措施，主要有以下几方面：
1.适度的行政区划调整，打破行政界线对生产要素的限制是美国大都市去中心城市区域规划的普遍做法，最常用的方式则是兼并或市县合并。
3.在地方自治的体制之下，普遍建立大都市区政府有一定的难度，通过建立城市联合管理体系，建立松散型的大都市地方政府协会，来协调区域间的关系，并与大都市区政府的相互补充也是一种普遍采取的方式。
4.联合组建各种单一功能的特别区和协调机构根据管理的现实需要，各地方政府联合组建各种各样的特别管辖区（特别区），设立专门管理机构，对都市区范围内的交通、水利、土地利用、基础设施建设、金融、公共服务、环境保护进行统一协调与管理。
6.对中国大都市区国土空间规划与整治的若干启示
我们经济经过30多年的迅速的增长，区域城市化趋势格外显著，目前我国已经形成了数个明显的大都市区。但是，因为机制的不健全，城市之间的协同作用明显缺乏，各个城市之间普遍存在互相争夺优质资源，却不愿承担责任的现象。城市之间互相攀比、相互封锁、各自为政严重影响了大都市区一体化发展的进程。美国大都市区的发展要比我国提前数十年，研究美国大都市区的发展经验，对于我国对于大都市区规划与管理方面将有重要借鉴意义。
1.建立区域联合管理机构
纵观美国大都市区发展历史，区域性的联合政府是美国解决区域问题的有效途径，通过联合政府的协调作用，可以实现区域资源的整合，可以以最小的代价创造最高的整体价值。而在我国目前的行政体制下，大都市区的许多成员，比如天津、北京的京津都市区，上海、苏州等组成的大上海都市区都分属不同的行政单元。行政单元与级别的不对等无疑限制了生产要素的自由流动。借鉴发达国家的发展经验，建立全球视野，逐渐淡化行政界线的限制，建立互利互惠，资源互补的协调发展长效机制，是大都市区可持续发展的基础。
2.提高非政府组织的作用
在市场条件下，仅靠政府之间的协调是远远不够的，非政府组织的作用也逐渐增强，形成了一种不可忽视的力量。在美国，由非政府组织建立的区域规划协会在美国大都市区规划与管理当中发挥了举足轻重的作用。在目前市场机制以及行政单元无法频繁划分的条件下，生产关系空前复杂，发挥市场的自动调节作用，在大都市的法制建设、基础设施建设、城市建设上协调各个利益体的利益，非政府组织将发挥更大的作用。
3.注意解决社会公平问题
社会公平问题不仅仅是一个社会问题，也应当是区域规划当中的重要命题。在美国纽约大都市区的规划当中，将解决社会公平问题当做其中一个关键组成部分。比如在该规划当中，纽约区域规划协会在规划中强调的“学校—工作联合体”的机制，该机制实行教育与培训终身制，从而保证了低收入集体的劳动竞争力。而在我国，贫富差距逐渐拉大是一个不争的事实，根据西南财经大学的中国家庭财产报告，中国家庭资产中位数是247万，而平均数却仅有47万，如此可见一斑。在珠江三角洲的大都市区也面临着产业升级，竞争加剧，劳动力素质跟不上企业发展速度等问题。而这些问题的解决，也应当是未来中国大都市区规划中的重要任务。
4.注重区域环境与经济社会的协调发展
从美国大都市区的区域国土空间规划上来看，其早期的仅注重中心城市的经济发展，而后来越来越注重区域整体协调发展，其中环境问题成为这种转变的关键要素。纽约大都市区规划提出的3E战略是后期美国国土空间规划的典型代表，该规划当中将环境提高到与经济、公平同等的地位。这也说明，环境不仅是区域竞争力的重要组成部分，也是区域可持续发展的基础性因素。而在我国，区域规划当中的环境问题还处于学术层面，对于环境治理和保护的投入远不及其他要素，粗放型增长还是我国大都市发展的基本情况。环境的持续恶化也逐渐成为我国区域发展当中的重要的消极要素。因此，总结发达国家大都市区的发展经验，避免走先污染后治理的老路，实现区域的可持续化发展，也应当是我国区域规划特别是大都市区规划当中的重要任务。
参考文献
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大学出版社，2004．
[5]毛寿龙．西方政府的治道变革[M]．北京：中国人民大学出版社，1998
Abstract:urbanandruralplanningandconstructionofourcountryisessentiallyofruralandurbandevelopmentgoals,nature,size,functionandtheplanlayout,andotherbasicproblemsinscientificandreasonableplanning.UrbanandruralplanningconstructionnotonlyfurthershowsbetweenurbanandruralareasinChinadevelopmentforegroundandstyle,butalsoforourcountrytorealizetheintegrationofurbanandruralareasthepremiseandfoundationofconstruction.Thispapermainlyanalysesthepresentsituationofthedevelopmentofurbanandruralintegrationanditsexistingproblems,andtheprospectoffutureplanning,andsotolaythefoundationforurbanandruralplanningoftherole.
Keywords:ruralandurbanplanningofurbanandruralintegrationdevelopmentproblems
(一)当前城乡规划建设存在的突出问题
我国在城乡规划建设进程中主要存在以下几个较为突出的问题。
（1）城乡规划建设发展不够平衡
虽然近年各级政府加大了对乡村各项建设的力度，但大多数政府把精力主要放在了调整城市产业结构、改善城市投资环境以及建设城市基础设施等方面，对乡村建设改善较小、忽视了广大乡村的统一协调发展，从而导致了城市与乡村之间的规划建设、经济水平以及产业结构出现了严重的失衡，以至于城市与乡村的贫富差距急剧加大。
（2）城乡规划建设不够科学合理
由于受到短期利益的驱使，我国城乡规划建设普遍缺乏长远的发展计划，规划建设功利性较强、不够科学合理，功能不强，空间布局也不尽合理，产业和人口等集聚程度比较低，且过于分散。
（3）城乡规划建设整体协调不足
城乡规划建设包括了城乡经济社会发展的诸多方面，这就需要我们把它们有机地组合起来统筹协调发展。但是，由于城市与乡村之间无论是发展水平还是进步速度都有很大的差距，因此导致了我国城乡之间发展的严重失衡和整体步调的极为不协调。
（4）城乡规划建设体制不够健全
由于城乡建设体制的不够完善，已经严重地影响着我国城乡规划建设的协调稳定发展。因此，我们必须进一步健全完善相应的体制机制，用适当的制度规范来约束城乡规划建设，促进我国城乡规划建设的顺利推进。
（二）城乡规划建设的对策建议
（1）加大《城乡规划法》的宣传力度
（2）进一步完善城乡规划建设体系
要在逐步健全完善城乡规划建设体系的同时，按照城乡统筹和先规后建的原则，综合考虑城乡之间、局部与全局、近期与远期、发展与保护等各种利益的关系，统筹兼顾，促进城乡规划建设工作协调稳步的推进。要坚持以人为本的科学发展理念，争取更多的人们参与到城乡规划中来，增强城乡规划建设的凝聚力，不断提高城乡规划编制水平，高标准、严要求地做好城乡统筹规划。此外，要结合土地利用总体规划，进一步完善城乡规划建设，保持城乡规划建设与土地利用总体规划的协调一致，进一步增强城乡规划建设的实用性和可操作性。
（3）积极探索城乡规划建设新机制
探索城乡规划建设新机制，不仅对搞好城乡规划建设至关重要，同时也是促进城乡规划健全发展的先决条件。探索并建立新机制，做到科学发展、与时俱进，充分发挥城乡规划建设对于城乡统筹发展的重要意义与作用；健全责任追究机制，把所有城乡建设活动纳入城乡规划范畴，并对其进行全方位管理和全过程监督，切实维护城乡规划的权威性和指导性；坚持科学利用土地，合理确定用地规划与开发强度，促进资源的持续可协调发展。完善目标考核体系，将城乡规划建设执行情况纳入目标考核内容，严格奖惩，充分激发和调动和加强人们参与城乡规划建设的积极性和责任感。
（4）加大城乡规划建设的资金投入
各级各部门要高度重视，切实加大城乡规划建设的资金投入，不断夯实和完善城乡基础设施以及配套设施的建设。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的筹资体系，积极争取和引进有关项目与资金，以弥补城乡基础设施建设以及配套设施建设中资金严重不足的问题，同时要着力解决城乡规划建设过程中的土地置换、资金补偿等突出问题，促进城乡规划建设稳步有序推进。此外，要结合城乡环境整治工作，加大对违法违章建筑的清查执法力度，不断规范城乡规划的建设与管理，形成独特的城乡建设新风貌。
（三）城乡一体化
城乡一体化是指城乡之间通过资源和生产要素的自由流动，优势互补，以城带乡，以乡促城，实现城乡经济、社会、文化持续协调发展的过程。而在当前时期，每个人对于城乡一体化的概念并不陌生，只是认识的深度不一样。总的来说，城乡一体化是城市化过程中的高级阶段，在这一进程中城乡规划的作用必不可少。城乡一体化的目标不是消灭城乡差别，而是实现城乡资源的优化配置及城乡之间的持续协调发展。
但是，长期“重城市、轻农村，重城区、轻郊区，重工业、轻农业，先市民、后农民”的城市偏向政策，使得城乡之间的差距日益加大。城市的规划与建设需要土地，在中国最大的国情是“农村包围城市”，也就是农村集体土地包围城市国有土地，城市扩展必然要征收农民土地。《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但被征地的农村集体或农民个体只能对征地补偿的数额提出异议，但不能改变土地被国家征用这一行为的发生，因此随着城市发展范围的不断扩大，农村的土地被占用的越来越多，这不但影响着农民的生产生活，拉大了城乡之间的贫富差距，同时对于农村的发展前景起到了制约，进一步阻碍了城乡一体化的发展。
从深层次的制度层面来讲，城乡二元结构的形成，不是仅靠城市规划所能解决的。城市和乡村在规划建设之间的矛盾有着深刻的社会、经济、政治上的根源。城乡之间因缺乏相互间的信任而不合作，因此，如要达到城乡一体化的目标，城市规划必须符合如下要求：（1）加强经济发展的整体性，即向城乡融合型的经济发展，完善合作型的经济体质；（2）强调区域空间上的整体性，即在一定地域内的特大城市、大城市和中小城市与乡村之间在保持密集分布的条件下，加强相互间的资源分配和规划布局上的协调，使土地得到合理的使用并保持最大的节约；（3）强调城乡发展的整体性，即城市与村镇的有机结合，使建设地区和农业、林业、畜牧业等地区以自然生态环境保护为前提达成有机结合；（4）力求阶段发展上的整体性，也就是时空系统的整体性，强调分片发展及建立在开敞空间系统基础上的远近结合，而不是一哄而起，时序不清；（5）既要发挥市场经济的活力，又要实现宏观调控，以达到市场经济与城乡发展进程的整体协调。
（四）未来规划
这里的规划当然是指空间规划，从人类对空间认识和改造的过程看，空间规划是从小的建筑聚落空间逐步走向跨国界的洲际空间规划，未来有可能走向整个生物圈的空间规划。空间规划发展到今天，作为包含区域、国土、国家联盟的综合性的规划，已经成为国家、超国家和全球层次上的规划问题。今天，空间规划具有明显的特征。它强调可持续发展的观念，用长远和广阔的视野看发展；强调综合性的观念，综合考虑社会、政治、经济、历史、文化和生态环境等因素的影响，强调以人为本。与传统的国土和区域规划不同，空间规划更强调地域或地理的观念，用空间发展远景协调行业规划，承认地域差别和发展的不平衡，采取相应的政策、措施共同发展，。
空间规划的目的是保证合理规划社会利益，着眼未来空间结构和土地利用，保护国家的自然和环境，使人们的生活条件和社会可持续发展得以保证。很明显，规划过程是高度政治的，在公共辩论和平衡不同利益的基础上，空间规划努力塑造未来的人类环境。空间规划要考虑建立在共同价值、文化和利益上的跨地域的区域概念之上，同时要考虑不同地方、国家行政体制的异同。空间规划要分析和考虑经济、社会、文化、生态和环境方面长期的发展趋势。空间规划确保各部门、各行业规划和政策的协调，并将其整合为一个统一的整体。与传统规划不同，空间规划不仅是一个共同的目标、纲领，更是一个行动计划，彰显出一种制度能力。
（五）结语
总之，随着改革开放政策的深入，市场经济不断的发育，特别是城市流通职能的进一步突出，城市多功能作用日益加强。这些给城市市经济社会发展带来了新的活力，但同时也加大了城市与乡村之间的差距。现如今，城市规划的内容和范围也变得更加广泛，城市规划的依据不能再完全靠国民经济计划，因此我们必须改变静态的计划经济观念，树立动态的市场经济观念；城市规划的内容，不能只局限于物质空间布局，而是要树立全面研究城市经济发展、社会发展的综合观念；城市规划的实践，不能光靠集中在市区本身，更要树立从一定地区范围来研究城市发展的区域观念。
参考资料：
[1]谭纵波.《城市规划》.清华大学出版社.2005.11
基金项目：教育部人文社会科学研究规划基金项目“生态文明制度保障视角下的城市地下空间规划法治研究”（13YJA820008）。
作者简介：郭庆珠（1974-），男，山东菏泽人，天津师范大学法学院副教授，法学博士，主要从事行政法学和规划法治研究。
一、现实背景与问题的提出
城市化（也称为城镇化）的快速推进是目前我国最重要的时代特色之一，与城市化相伴的是人口急剧向城市集中，公共设施、土地资源、生态环境等都面临巨大的压力，尤其在大城市，上述问题已经变得非常急迫和突出，很多城市中心区的地表土地利用已经到达了极限，在此情况下，城市地下空间的建设开发成为必然。“纵观当今世界，很多发达国家和发展中国家已把对地下空间开发利用作为解决城市资源与环境危机的重要措施、实施城市土地资源集约化使用与城市可持续发展的重要途径。”[1]我国某些大城市的地下空间开发利用程度已经非常高，其在城市发展中的重要性已经为人们所广泛认知。与此同时，某些大城市的地下空间已经成为稀缺资源。[2]
二、生态城市建设与城市地下空间规划中的生态诉求
其次，规划内容要符合城市地下空间开发的客观规律要求，注重人类发展和地下生态系统的协调，满足“和谐”的要求。基于人类本性和活动的需要，在建设开发过程中往往会追求设施的舒适、方便，但是这种追求一定要合理，要与城市地下空间开发的客观规律和生态需求相协调，不能因为一时或个别的需求而影响未来地下空间开发的潜能，比如采光、通风的设计既要能满足人们的需求，又要尽可能避免过多的占用地下空间资源或对环境造成过大的压力。“人类与其生存环境之间的交互性适应即为我们现在所追求的‘和谐’。”[7]城市地下生态环境系统的良好运行是人类在地下空间设施中活动的基础，否则，无论城市地下设施建设的如何完善都会失去其存在的社会意义，二者的和谐共存是十分必要的。为实现这种“和谐”要求，在进行城市地下空间开发时既要注重对人类活动所需设施的开发，又要注重对地下生态环境保护设施的开发，在二者相对平衡的基础上来促进人和地下生态系统的和谐相处。同时，地下设施的规划建设要和相邻、相近设施相互协调、和谐共存，通过互联互通和共享采光、通风等方式提高资源利用率，减少对环境的破坏。
三、成效与缺失：我国城市地下空间规划立法中生态内容之考察
上文提及了几部目前我国比较成熟的规制城市地下空间规划开发的立法，下面就以上述立法作为样本考察实定法中有关生态内容的规定：
（一）现有城市地下空间规划立法中生态内容的成效
（二）现有城市地下空间规划立法中生态内容的缺失
三是现有城市地下空间规划立法对于生态保障中法律责任的规定还不够具体和有针对性，有待进一步完善。现有的城市地下空间规划立法一般都有“法律责任”部分，但考察现有的规定，很少有责任是针对生态保障来进行设计的，换句话说，目前的城市地下空间规划立法中因生态保障问题而对规划主体进行责任追究的内容并不多见，出于对生态价值的维护，立法在这方面显然有进一步改进的必要。
四、我国城市地下空间规划立法中生态内容的改进
城市地下空间规划并非是纯技术性的结果，同时也是社会建构的产物，因此公众的参与是必要的，公众参与既有助于监督规划权力的运行，也有助于规划利益的平衡，使规划内容更具社会性和科学性。基于地下开发中生态系统一旦受到破坏很难回复的特性，更应该集思广益，充分发挥公众参与的作用，因而强化公众参与的广度与深度是是非常必要的，尤其是规划制定前的环境影响评价更应该如此。根据我国《环境影响评价法》第11条的规定，只有对“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，才“应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”笔者认为，由于地下生态系统比较脆弱，出于保护的需要，应该将所有城市地下空间规划都认定为“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”，以便在公众参与下更好地监督和检验针对该地下空间规划所作出的环境影响报告书。
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毫无疑问，无论是城市地下空间规划理念的革新，还是城市地下空间规划技术和方法的升级换代，都有助于城市地下空间规划深挖地下空间的经济新潜力。
未来地下空间的发展趋势对地下空间规划的新要求
当今国内外大城市都在对地下空间进行有序、合理、经济、高效的开发利用，城市地下空间正在愈来愈广泛地被应用于商业、仓储、交通、物流、防空、防灾、环保、能源、生物、信息、居住、娱乐、体育、文化、科教实验等功能领域，并已取得一定成就，积累了丰富的经验。
地下空间所能容纳的功能，除了目前已经开发利用的功能以外，还可以容纳许多城市功能及设施。地下空间规划领域的权威综合多国地下空间的发展趋势，提出：地下空间未来发展有深层化、网络化、系统化三大特点。
之所以说深层化发展是城市地下空间发展的重要趋势，是因为地下空间资源作为宝贵的不可再生资源，一旦开发利用很难再进行功能的重新调整，因而，对地下空间合理有效地竖向布局设计极为重要，尤其是在未来地下空间开发设施种类繁多的情况下，地下空间的开发深度会不断增加。深层化也是伴随城市功能地下化过程中的网络化功能及系统化功能发展演变而来的。
无论是市政功能的设施，还是交通功能的设施，相应地，都有了其地下空间网络化的发展。比如纽约在城市地下250米深处建设了城市给水管网以保证城市的供水。再如巴黎拉德芳斯（LaDéfense）的地下交通网络，很好地实现了人在地上、车在地下的地下空间开发理念，有效地缓解了城市交通的压力。
城市地下空间系统化的发展也是显而易见的。就拿城市地下空间的系统化体现得最为明显的市政公用功能的方面来说。作为城市生活必不可少的“生命设施”，――市政设施，目前在城市中的分布区位主要在地面+15米的区间内，与人群经常活动的城市空间存在着竖向的交叉，从而会在景观、环境上对生活造成一定的影响。将市政设施进行系统化的地下发展，能够减少这些设施对城市地表空间的占用，将这些设施地下化后所空闲出来的土地，能够为居民生活营造更多的公共开敞空间。
在城市地下空间系统化、网络化、深层化发展这样的大背景，客观上对城市地下空间规划的要求变得更加严格，未来城市地下空间规划将会更加注重安全性、信息化和可持续发展。
其次，现代信息化、数字化的技术，不断地为地下空间的规划提供更加有效的、更加科学的途径。通过城市地下空间规划的信息化更好地把握地下系统的运动状态和规律，对地下各种设施关系进行调控，实现系统最优化，使城市地下空间成为有利于人类活动及可持续发展的新空间。
而随着信息技术与计算机图形输入技术的不断改进和智能化，地下空间规划过程中所需的地质、现状、条件等诸多数据将数字化，使其获取变得更加容易、更加方便。可以采用遥感图像直接作为背景进行设计，而各种地下管线的资料由于数据库的建立而更加方便的查询。
还有，在国际国内强调城市可持续性发展的条件之下，未来城市地下空间规划也将注重与可持续性发展的协调。在规划上，城市地下空间得以可持续发展，有赖于地下空间资源、社会活动、经济活动、生态环境等多因素不断地进行内部的和外部的相互作用，并且达到一定的和谐统一。
所以，城市地下空间规划上的可持续性发展将在经济性方面，体现对地下空间开发对城市的经济价值效益；在环境性方面，反映地下空间对城市地面负面环境影响的控制和改善；在社会性方面，突出地下空间规划过程中的城市管理能力和决策能力、以及地下空间规划公众参与。
因此，在综合资源利用、社会经济发展、生态环境保护等各方面，构建地下空间规划可持续发展协调，并知道城市的建设，有利于实现地下空间资源的适时、适度、有序开发。
城市地下空间规划编制的发展趋势
当前，城市地下空间规划行业纷纷在地上地下协调、地下各专项系统之间协调、前瞻性与实用性的统一、规划实施措施、建立动态规划机制等方面加强理论研究，规划理论本身也正朝着综合化、定量化、实用化及探究本质等方向良性发展。
同济大学地下建筑与工程系教授、城市地下空间研究会理事长束昱就特别指出，顺应规划理念转变与革新的持续加快，城市规划包括城市地下空间规划，就应实现从“目标规划”转变为“过程规划”。
城市规划领域――当然包括城市地下空间规划――一直存在一个误区，即无论是城市隶属的地方政府还是当地社会，甚至包括规划部门及规划师，都一直把城市规划的“未来空间架构”作用放在第一位，在上报审批的城市规划文本里，绝大部分的篇幅是理想蓝图的描绘，而对于如何使任务和目标得以实现，或理想蓝图是否能实现，以及使之实现的行动的顺序与实行的过程，规划的编制者们并不十分关心，规划实施章节的编制草草了事，也不作为规划审查的重点。
近些年，城市规划“新概念”强调：规划（Planning）作为一项普遍活动是指编制一个有条理的行动顺序，使预定目标得以实现。即强调城市规划一方面是指需要实现的某些任务，更重要的是指为实现任务而采取的实施顺序与手段。因为城市的发展是一个由多因素影响的动态变化过程，对城市的发展变化的认识也不可能是一次完成的，因此，城市规划也必须是一个连续的过程，而不是一次性的规划方案的设计。
关于城市地下空间规划编制方法的新进展，束昱将其概括为基于更加重视规划编制实施、基于控制与引导的平衡、基于城市的上下的和谐。
规划编制乃是编制主体针对城市规划过程中已经发生、正在发生和将要发生的问题，收集信息、判断性质、选择方案、制定政策等一系列活动过程，同时规划编制也是一个不断通过实践来实现规划目标的连续动态过程，因此，广义的规划编制，是一个以实施为导向的规划“编制―实施”统一体。
城市地下空间规划编制的另一个发展趋势是控制与引导的平衡。规划控制是城市规划直接干预城市开发的主要手段，也是保障法定的城市规划之规范功能能够正常发挥的有效手段。控制的作用体现在满足一些基本空间环境的标准上，如日照、通风，以及由此而来的体量、高度、间距、后退等。然而，由于控制对象涉及人的因素，无形中导致了控制作用的发挥，不可避免地具有复杂性、不可预见性，同时还须符合法理要求。
对此，通过制定相应的政策和一些激励措施，来鼓励和引导城市开发符合城市规划是积极有效的方式。如通过“空间开发权”来激励“利诱”开发商提供地下空间等以促进公共利益，提供可供选择的空间形态以强调整体特色等。这在今天已经是城市设计研究的重要内容和成果。城市设计方法在规划编制中的运用，正是将规划控制与引导（PlanningControlandGuide）结合在一起。也就是说，规划控制之中，控制与引导是一体的。
着眼于城市的上下和谐，则是城市地下空间规划编制的另一大发展趋势。面对城市这一复杂的巨大的系统，“和谐”的地下空间利用规划意味着应当本着实践理性、务实求真的态度，以系统整合、多元共生为原则，挖掘地下空间的潜在价值，探索地下空间的发展规律，实践地下空间资源的集约利用，寻找解决城市问题的有效方法。
上下和谐的地下空间规划编制需明确城市地下空间的发展方向，协调地面、地下设施直接的关系，本着上下空间功能对应原则，拓展城市空间容量，改善城市功能和环境，实现城市和区域的可持续发展
城市规划和建设中涉及的问题，往往是多因素的复杂系统，系统的优劣是多因素的综合结果。而各因素又常常是互不相容的，如建筑密度高，经济效果好，但同时往往环境质量较差。面对大量的类似的复杂的问题，就必须逐渐摆脱经验阶段的许多盲目性，自觉地采取科学的解决方法。通过对城市有关大量资料、数据的整理加工，进行系统分析，可以揭示城市各经济要素的内在联系和发展规律，预测城市的发展，为规划提供科学的依据。
地下空间规划是城市规划的重要组成部分，规划的编制也是一个完整的、复杂的系统过程，充分运用基于系统工程的分析方法，尤其是层次分析法，将复杂的问题分解为若干层次的子系统，在比原问题简单得多的层面上进行分析、比较、量化、排序，然后再逐级地进行综合，使地下空间规划更具合理性和科学性。
GIS在城市地下空间规划领域的运用
在地下空间的规划与设计当中，首先建立一个地理数据库，然后可用GIS进行各构筑物的规划、选址等。GIS具有计算机辅助设计的功能，能为设计人员提供车道、交叉路口等的设计工具，为地下空间的优化设计提供方便，大大提高了规划的工作效率，使规划研究人员从繁重的设计工作中解脱出来，将主要精力投入于方案的综合比选分析中。同时，GIS可结合虚拟现实技术使方案的筛选、优化显得非常形象、直观，直接用计算机就可对模型图进行各种修改（如各构筑物位置的布局、规模的大小、与其他构筑物的连接方式等），且非常简单明了，可提高规划设计的速度和质量。GIS在规划设计中主要解决了信息管理、提供分析工具并满足决策的要求。另外，GIS还能很好地解决项目涉及的地下管线、环境分析等问题。
在城市地下空间的开发中，建设单位要在工程尚未进行施工设计之前，评估该工程是否具有修建的社会价值、经济价值及技术价值，并且要评估该工程完成后的城市景观、工程与环境的协调情况。利用GIS可以直观地表达地下空间建（构）筑物的形状、规模及其与地上建（构）筑物的位置关系，更清楚地表示新建地下建（构）筑物与既有地下建（构）筑物（如既有地铁、地下商业街、地下停车场等）的位置及通道连接关系。因此，GIS在地下空间规划设计中的应用有助于辅助进行工程评价，可以使工程设计人员和管理人员对所规划的设计方案建成后的情况在规划设计阶段就有一个形象、直观的了解，为领导决策和设计人员的设计工作创造有利条件。
VISSIM行人仿真模块儿在城市地下空间规划领域的运用
作为VISSIM的一个模块，VISSIM行人仿真模块在交通工程、设计评价、工程展示，以及城市规划中都有着极大的应用。
该模块采用在行人仿真领域广泛使用的社会力模型，适时地模拟实现行人和车辆的动态交互行为。同时，创新性地允许用户自定义部分人的行为，比方红灯时过街等不遵守交通规则的行为。因此，很大程度提升了仿真的准确性。
在地下交通枢纽（轨道站点）、地下综合体、地下公共空间可应用行人仿真模块进行纯行人交通，行人与车辆的动态交互模拟，以及行人的违法行为模拟，验证地下交通规划方案、地下人行疏散系统规划方案等是否可行。
CDA软件在城市地下空间规划领域的运用
通过对区域的实地调查和资料收集，结合规划区的实际情况，制定分析指标体系，利用Auto-CDA软件和Arcgis软件，建立多指标数据库并确定各指标的分值，建立评价模型，分析地下空间资源评价结果，最终划定地下空间资源“四区”，以指导城市地下空间资源的可持续开发。
通过CDA软件、GIS技术与控规编制方法、步骤和实施管理结合，通过各类数据相互关联和转化，搭建本次工作的数据标准平台，为规划贬值与决策提供所需的数据、模型分析、指标研究、优化方案，并实现规划蓝图快捷化、智能化的输出和转化。
一、引言
目前，随着我国改革开放的不断深入，城乡发展和建设中积累的一些问题日益凸现，有些已经严重制约经济社会的发展[1]。突出的表现是：空间规划相互冲突、缺乏统一的空间规划管理体系、审批效率低下、规划信息不公开导致社会矛盾。
规划间相互矛盾问题的越演越烈，导致城市发展空间分割严重，基础设施与公共服务设施配置失衡，城市空间利用效率低下，无法实现空间优化开发和耕地保护的作用。实施“多规合一”是新形势下规划工作的新任务。探索从“多规分立”走向“多规合一”的有效途径是新形势下规划工作的新任务[2]。市县“多规合一”是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，强化政府空间管控能力和改革政府规划体制的必经之路，是对规划编制、审批、管理和实施等现行制度的规划体制改革创新，是提高规划公信力和完善地方政府治理体系的重要内容[3]。
二、研究背景及研究区域情况
1.研究背景
党的十三中全会以来，中央政府高度重视推进“多规合一”工作，在《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》指出：要推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用总体规划等“多规合一”[4]。2016年12月召开的中央城市会议强调：以主体功能区规划统筹各类规划，推进“多规合一”。四川省积极推进以“县”为单位的多规合一工作，其中南充市西充县纳入四川第二批县域全域规划试点之一。这些足以见证南充市在全市推进“多规合一”工作迫在眉睫。
2.研究区域概况
（1）发展概况
南充位于四川东北部，成渝经济区北部，嘉陵江中游。幅员面积12494平方公里，现辖3区5县，截止2014年末常住人口达常住人口633.38万人，城镇化率42.4%，形成油气化工、汽车汽配、丝纺服装、农产品加工4大优势产业，夺得中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家规划定位的成渝经济区北部中心城市和川东北地区中心城市等桂冠，是四川第三大城市。
（2）规划编制情况
①国民经济社会发展规划
国民经济和社会发展规划是由发改部门组织编制的，对市域一定时期内（通常为5年）经济与社会的发展各项内容做出具体安排的规划，是指导地方经济社会发展的阶段性纲领。内容涵盖南充市生产力分布、重大建设项目和区域经济重要比例关系等方面，为南充市的社会、经济、文化建设工作指明方向。目前，南充市已经完成国民经济社会发展第十三个五年纲要。
②土地利用总体规划
③城乡规划
城乡规划作为我国规划体系中一种重要的法定规划，一旦通过审批将成为协调城乡空间布局、引导和调控城乡建设、保护和管理城乡空间资源的法律依据[5]。对于南充市而言，政府部门合理安排城乡建设发展空间布局的重要抓手，是改善生态环境的关键指南，是促进资源、能源节约和综合利用的重要依据。
三、规划间存在的问题
1.空间规划冲突
由于不同的规划由不同的部门负责编制，从而出发点不同、战略目标不同、依据不同，技术手段与方法不同，最终导致城市经济发展与实际社会发展空间布局不吻合，大量的资源被浪费，没有得到合理利用。比如对比南充市的土地利用规划和城乡规划发现，有的土地在土地利用规划里属于非建设用地，而在城乡规划里属于建设用地，由此而引发的土地利用矛盾，延迟城市的建设工期，影响城市的正常运行。
2.规划审批效率低下
3.各规划水平不高
多次指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。就南充市而言，目前需要一个多专业合作的规划编制团队，统筹各规划的编制。缺乏一个统一的规划体系，造成一些基础设施建设重复建设，脱离发展需求。规划种类繁多、规划水平稂莠不齐、各部门的规划体现部门利益、很难保证规划宗旨的实现。
4.法律依据和保障不同
四、推进“多规合一”的途径
1.建立多规合一的问题解决机制
2.成立高规格领导小组实施“三线”管控
3.探索市县空间规划衔接协调机制
4.构建统一衔接的规划体系
结合十三五规划编制，拟构建“1+3+x”市县规划体系。“1”指南充市“十三五”规划纲要，“3”指城乡、土地利用和环境保护规划等空间规划，“X”指各类专项规划或行动方案。结合全市实际发展，完善城乡、土地利用和环境保护规划等三大空间规划。以一个重点领域或行业编制一个专项规划为原则，合理确定专项规划数量，精简各规划内容，促进专项规划向实施方案和行动计划转变，增强专项规划的可行性。
5.建立高效的审批程序
在构建“多规合一”协作平台的基础上，搭建业务协同办理“多规合一”信息平台，建立一套全市统一的建设项目审批与用地管理的办事规则，构建发改、规划、国土、环保等多部门联动会审工作机制。开展项目生成和审批的业务协同作业，实现业务协同管理，优化审批程序，推进项目审批流程改革。建立“多规合一”保障监督体系和反馈机制，确保项目高效推进。
[1]王蒙徽.推动政府职能转变，实现城乡区域资源环境统筹发展――厦门市开展“多规合一”改革的思考与实践[J].城市规划，2015，06：9-13+42.
[2].从多规分立走向多规合一[J].环境保护，2015，Z1：16.
[3]刘志平.“多规合一”第三方评估及“十三五”展望[J].探索与争鸣，2015，06：34-35.
中图分类号：TU984文献标识码：A
1引言
城市公共空间作为我国城市空间体系中的重要组成部分，是提高城市整体水平的重要内容和途径。近年来对其所进行的理论和实践探索在设计技术方面已有长足的进步，但是缺乏将城市公共空间的建设作为一个体系去系统的研究，公共空间体系规划相对于国内现阶段其他类型的规划编制还是一薄弱环节。
我国处于快速城市化与积极融入全球经济体系的进程中，从东部沿海发达地区到中西部欠发达地区兴起的城市公共空间建设热潮，其促成的动力既有显性的城市发展政策、民间资本的推动，也有城市市民社会崛起、公共生活需求等潜在的社会影响。转型期对我国城市公共空间建设提出了新的挑战，而公共空间规划体系的建立则是实现高品质城市空间的保障。
2、对应于城市规划编制体系的城市公共空间规划体系建构
就大尺度（区域总体层面）而言，公共空间可以是绿环、绿带、绿楔、绿色走廊和城市分区之间的开阔缓冲地带；而对小尺度（局部层面）因素来说则表现为市内广场、公共场地与城市空间网络的结合。这种公共空间体系的建立运用，可以使城市群、城市地区乃至小地区表现出有秩序、有效率的延展。
因此，根据体系构成原理，分解讨论城市公共空间的规划设计层次，有利于研究的深入及实践工作的开展。公共空间规划体系层次划分对应于相应的空间规模和工作深度，各层次的对象意义不同，涉及学科范围不同。
城市公共空间规划体系研究如果按照研究范围来划分，可以分为区域、总体（城市）和局部（片区或节点）研究。研究范围是根据不同的个案和目标要求有所不同，对于城市整体或较大区域范围的城市公共空间研究，着重研究城市整体的空间形态结构，构造城市的景观体系，组织城市的公共活动空间系统等；而对多数针对城市局部地段的城市空间研究而言，更注重多项具体实质要素的研究。
区域、总体层面和局部层面的城市公共空间研究范围划分，也是对应于我国城市现行规划编制体系中的区域、总体规划（含分区规划）和详细规划（含控制性详细规划和修建性详规）的阶段。不同层面的城市公共空间系统规划体系的具体形成需要依赖规划的控制和引导来完成。（图1）
2.1区域层面城市公共空间规划的研究任务与目标
区域层面的城市公共空间规划是指以城市的自然环境和历史人文环境为依托的城市公共空间体系，也是一种与城市社会、经济发展相结合的空间发展对策。
区域层面的城市公共空间体系是一个需要上升到泛城市的区域范畴来讨论的问题。在区域规划中，把公共空间作为与城市实体空间同等重要的要素来进行构造，将会在很大程度上避免特大城市所面临的诸多困扰。实际上，区域层次的城市公共空间与城市建设实体共同构成了共轭互生的关系，前者避免或是限制了城市无休止的蔓延，为城市提供良好的环境，后者则提升了前者的生态、文化等内涵，体现了其存在的价值。
区域层面的城市公共空间规划主要针对市域范围内公共空间的整体结构和分布格局。这一阶段的设计目标在于构筑城市公共空间的总体框架，从总体上把握形成整体有序的城市公共空间体系。在实际操作中，它通常与城市区域及国土规划过程相结合，设计成果多以政策导向和导则取向为主，起到定性的作用，一般不涉及具体明确的空间形态。
对于该层次的城市公共空间注重依托城市道路、广场、绿地、滨水区等公共活动场所，梳理城市公共空间的总体结构。在区域层次，城市公共空间与城市空间系统的其他要素关系密切，包括总体空间形态，城市景观体系、城市交通体系等，因此，需要对城市物质环境、经济活动和交通系统进行全面分析。
区域层面的城市公共空间属于一种超视域的范畴，是城市自然环境与社会经济发展共同作用的产物，会直接影响到城市总体的外在形态和生活环境品质。
2.2总体层面的城市公共空间规划设计编制
（一）总体研究层面的任务
总体研究城市公共空间是对应于城市总体规划（包含城市分区规划）阶段，以整个城市或城市分区作为研究对象，任务是配合城市总体规划，在充分调查和收集现状资料的基础上，研究城市的公共空间形态与结构，分析由自然和人文环境组成的城市景观体系、城市公共活动空间系统，以及交通系统等其它要素，从而根据城市整体发展格局，提炼城市公共空间的意向和特色。
（二）总体研究层面的资料分析与构思
总体层面的研究应对城市的社会经济、自然环境、城市建设、土地利用、文化遗产等历史与现状情况进行深入的调查研究。其基础资料内容主要包括城市自然历史背景资料、城市形态和空间结构、城市景观、城市公共活动与重要区域、城市交通体系以及城市土地使用现状等。
1)城市环境与城市公共空间发展对策。总体研究应根据城市总体规划，在充分了解自然地理环境和历史文化等人文环境等特点的基础上，结合城市的社会、经济发展战略，制定相应的城市公共空间发展对策。
2)城市形态与空间结构。基于城市形态格局的发展沿革和空间结构的现状分析，研究城市的总体格局、空间结构、主要发展区域（轴线）和重要节点。
3)城市景观。根据城市环境特征和发展格局，研究城市主要景点、景观带和景区的布局及相应的视廊、视域等空间视觉分析；挖掘和提炼有特色和景观意义的城市传统空间（街区、街道、广场）、地方建筑风格、地方色彩等。
4)城市公共活动空间。根据城市功能布局，研究城市公共活动的人群及活动特征、类型及其在城市中的分布；了解依托与城市空间结构的街道、广场、街区等公共活动区域的空间类型和分布。
5)城市交通系统。依据城市总体规划，研究包括城市地铁、轻轨、立交和地面交通组成的立体交通体系，配合城市公共活动地区布局，研究城市步行系统区域的分布。
6)城市特色分区和重点地区。结合不同地区在功能配置和环境上的特点，明确特色分区和重点地区，为深入进行局部城市设计，确定了定位和定性的研究基础。
7)生态与自然空间网络体系
2.3局部层面的城市公共空间规划设计编制
（一）局部研究层面的任务
局部层面的城市公共空间研究是把城市的局部地区和地段（如中心区、商业区、特色地区、商业街、步行街等）作为研究内容，是在城市规划和总体城市设计的指导下，深入研究局部地区公共空间环境的结构、形态和建筑形态、景观和自然人文环境、史迹保护、微观交通与市民步行、活动场所、环境艺术和设施等。
一般对应于详细规划的尺度和阶段，可以从街区和地块两个层面进行研究。
（二）局部研究层面的资料分析与构思
局部研究的分析与构思阶段，是对设计研究区域的现状基础资料加以分析，总结存在的问题，分析体形环境及组成要素和内容；也是综合现有信息，提出以形态结构为主的设计构思和创意，综合性的解决环境问题，塑造环境特色的重要过程。重点是提炼和挖掘城市局部地区的环境特色。主要研究：
1)城市局部公共空间的形态结构。包括设计区域的功能分区、主要轴线和重要节点；设计区域建设高度分布、城市轮廓线、城市标志、高度控制点；规划区域内重要地块（街区）等。
2)城市景观。研究城市公园、公共绿地、广场等城市景观要素的布局；分析视点、视域等视线组织分布；确定城市道路、街道等结构性城市景观的设计意向。
3)建筑群形态。从设计区域整体入手，研究建筑体量、沿街退后、高度、界面、色彩等建筑形态的控制和要求。
4)公共空间及活动。确定城市公共空间（广场、公园等）的位置、面积、性质、归属，活动的内容和设施安排；研究城市公共空间与公共交通、步行区域的联系。
5)运动体系。研究区域内道路交通组织及重要道路和街道的断面，确定停车场、公交站点等的分布；组织步行系统，研究主要步行街的形式、断面及与公共交通的联系。
7)重要节点。建立重要地块和街区的设计意向及其关于形态结构、景观、建筑形态、公共空间、交通与步行及环境艺术等方面的设计原则。
8)其他。容纳重要城市公共事件与活动、庆典、礼仪的场所；公共空间城市文化结构属性（结构型、外来型、混合兼并）；特性公共活动区（主流文化圈、亚文化圈）
2.4城市公共空间规划体系层次框架
根据上述分析，建立城市公共空间体系分类规划框架如下（表1）
3、结语
本文通过研究城市公共空间体系的构成要素及结构，探求影响其发展的深层机制，进而提出建设我国城市公共空间规划体系的对策框架，作为城市公共空间规划体系建设的依据和指导。
以《城市规划编制办法》为依托，将城市公共空间体系分为区域、总体和局部来研究，在城市规划与城市设计领域建立更为规范、合理、明确的公共空间设计准则。包括区域领域、城市领域、局部地段、特殊管理区、重要公共节点等对应区域、总体和详细规划及城市设计，编制相应层次的公共空间系统规划。从而探讨了公共空间规划体系如何与城市规划体系各层次内容合理对接的问题。该城市公共空间规划体系的建立是本文对适应我国转型期城市规划编制体系理论研究的有益尝试，对于规划体系的转型具有一定现实意义。
[1]MontrealMasterPlan，EditedbyExecutiveCommitteeResponsibleforUrbanPlanningandArchitecture，2004
[2]CityofChicago，ChicagoParkDistrict&ForestPreserveDistrictofCookCountry.CitySpace―AnOpenSpacePlanforChicago，1998.
[3]Evans.R..PublicSpaces，PeoplePlaces.UrbanDesignQuarterly，No.68,Oct.1998.
[4]周进，城市公共空间建设的规划控制与引导，北京：中国建筑工业出版社，2005.10
[5][加]约翰彭特，美国城市设计指南――西海岸五城市的设计政策与指导（庞译），北京：中国建筑工业出版社，2006.8
[6][丹麦]杨盖尔（YahnGehl）著，何人可译，交往与空间，北京：中国建筑工业出版社，1992
[7]扈万泰，城市设计运行机制，南京：东南大学出版社，2002
[8]高源，美国现代城市设计运作研究，南京：东南大学出版社，2006年10月
文／沈迟目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。
2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，“多规合一”试点是深化改革的一项要务，旨在推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合。这项试点如果广泛推进，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用。
多规矛盾由来已久
据城市规划学会统计，目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。从分类上看，有综合性规划，如发展规划；有建设计划型的规划，如交通运输规划、产业规划；有控制性规划，如环境保护规划、生态规划等。政府、企业的各类建设、管控和治理行为，绝大多数都先编制规划，规划的重要性不言而喻。
由于各种显性的、隐性的矛盾，法定的、非法定的规划之间的矛盾，使各实施主体“选择性”实施规划的自由裁量权过大，在各地建设当中因为规划有矛盾而消耗的成本太高。为解决各种规划的矛盾，国家发改委于2004年就提出在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市等六个市县开展“三规合一”（发展规划、城市规划、土地利用规划）试点工作，由于当时规划在空间上的矛盾不甚突出，上级政府、人大对规划执行的监督不够严格，使得试点工作并未得到全面推行。直到现在各种规划之间的矛盾，尤其是各种涉及空间的规划之间的矛盾愈演愈烈，成为各地发展建设的普遍障碍。2014年中央新型城镇化工作会议和新型城镇化规划再次提出要开展“多规合一”，在中央高层的重视之下，发改委、住建部、国土部和环保部联合发文在全国28个市县开展“多规合一”试点，各地积极响应，“多规合一”的工作才在各地如火如荼地展开。
“多规合一”的新探索和成效
上海、广州、厦门：几规合一初见成效
上海实践的核心是将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由其组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。按照坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变的总体思路，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。
各地目前的普遍做法
城土环合一，“沉淀”的土地用完后怎么办？
把因为城、土、环不一致而沉淀的用地潜力挖掘出来是目前大多数城市推进“三规合一”工作最大的动力。“多规合一”实现以后，今后的建设用地指标在土地利用规划中仍然紧缺，仅仅是规划同时乃至统一编制，并不能解决根本问题。
如何应对不同规划的不同弹性？
土地规划当中建设用地指标由国家分配到省以后，国土部还有一定的指标以应急用；而省国土部门给各地分配指标时大多也留15%左右的机动指标。但城市在编制总体规划时到某个规划期时用地规模是个定量，在国土管理部门自上而下确定的规模限定下，城市规划还要确定每一块土地的具体用途。城市规划的刚性如何应对土地利用规划的弹性仍有待解答。
不同主管部门的规划主次如何区分？
城市规划、土地利用规划的编制都提出要相互协调，但又都有一个谁先谁后，谁实际上服从谁的问题。一般后编制的规划都要把现在已经有的经过协调和批准的规划作为前置条件，一个规划因客观条件发生了变化需要修改，而属于不同部门主管的其他规划大多数时候都是不可能同时修编的，要求经修改（编）的新的规划去服从一个将来也要修编但目前还没有修编的既有规划，显然也是不合理的。
多规不协调的根源分析
不同部门编制规划的出发点和目标的不同是多规不协调的根源。简单表述如下：
国民经济和社会发展规划由政府的发改部门负责编制，是对地区重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出5年计划规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。
城乡规划由政府城乡规划管理部门负责，主要是为了规范城市规划区内的建设活动。
土地利用规划则是为了落实土地宏观调控和土地用途管制；其主要任务是确定耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和规模，是自上而下的严格的管控规划。
城乡规划、土地利用规划编制办法的上位规划法《城乡规划法》和《土地管理法》都提到这两个规划需要以国民经济和社会发展为依据，而这两个规划的编制办法却没有明确这点。
环境保护规划只是在《环境保护法》第13条里提到，“国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。”虽没有编制办法出台，但不少地方在2年前已经开始试行。
其他行业规划多数也是以各自为政，比较典型的是原铁道部“十二五”规划，在预计“到2015年我国城镇化率将达到51.5%”的情景下做出了超乎寻常的铁路建设规划。
由于“经、城、土、环”四个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，受编制内容、审批机构和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。
上述四个规划如果还不抛弃部门管理的狭隘概念，综合规划真正做到统揽全局，部门的行业的规划做到服从整体，科学定位规划的地位并辅之以技术手段的进步，规划“打架”的情景将会再次重演。
变革与创新是“多规合一”的根本出路
树立系统全局思维，建立国家空间规划体系
目前我国尚未建立全面的国家空间规划体系是各类规划依据打架、目标打架、标准打架的根源。国家的整体目标、近期目标，地方的分区目标都没有建立一个完整的体系，各项规划即便想找到依据也很难。因此，“多规合一”的顺利实施还有待建立国家空间规划体系，树立系统的全局思维，解决各项规划无据可依的现实需求。
各类规划要摆正位置，各司其职
在发展规划方面：《宪法》中明确了国民经济和社会发展规划的最高规划地位，但其科学性（尤其是各地和各行业的规划，如前面提到的原铁道部“十二五”规划）由于普遍的下位规划在制定目标时参照上位规划平均目标层层加码广泛受到质疑、对各类规划的指导和衔接也很有限，而各地发展规划内容和深度也没有明确的标准。需要补充空间规划内容，加强科学性论证，真正起到统领全局、指导分区和行业规划的作用。
城市规划要在如何既有刚性又有弹性，增加科学性，减少主观性方面下功夫。
土地利用规划本是行业规划，层层指标叠加的做法看似严密却禁不住拷问。如2000年以后，进入城镇化快速发展阶段，尽管城市建设用地和农村宅基地占用农田地面积大幅增长，但粮食产量已经实现了“十一连增”，仅仅从节约土地，保住耕地面积底线的原则出发编制的规划难以服众。并且建设用地指标的分配一般掌握在上级政府手中，难免出现以偏盖全、不合理地分解指标的现象。一旦如此，其他规划如何与之衔接而又保持科学性呢？
目前各地的环境保护规划还是由各地自行组织编制，除了涉及生态红线、环境分区界限以外尚未和其他规划有其他交叉．但实际上并非如此。例如环境保护目标的确定，就不能从当前的水平推导是不是继续改善，而要以经济社会发展目标出发预测未来可能的碳耗、污染物排放等，环境保护规划如果不结合发展规划，环境目标可能就是一句空话。一旦用环境目标反馈到发展规划，则产业负面清单的编制可能就随着发展规模的扩大而更加严格，这样又会影响到城市的产业结构，要求其他规划调整发展速度或结构。
其他行业，如水利规划、交通规划等不仅要考虑本行业的发展，更应该考虑投入与收益、社会与生态的正负效益之比，以及与当时地方的发展水平匹配的问题。此外，各类规划技术和方法也要进行大幅度地创新，弥补各自的不足。结语
当前，“多规合一”虽然取得了良好的开局，但仅仅靠近期空间上的统一解决不了根本问题，尤其是城市建设用地不足的问题。5年后，甚至不到5年，老的问题依旧会产生。真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”，而是成系统的对未来的不断修正的、进步的、细化的谋划。
主要
1.加强管控与改造提升相结合，环境质量持续向好。一是加强扬尘管控。以PM10改善排名和各级交办问题整改为重点，增加扬尘监测站，对责任单位进行排名考核奖惩，倒逼履职尽责。坚持车路场统筹管理，开展货运车辆排查检查专项行动、洗城行动，全面降低扬尘污染。二是交办问题全面整改。按照问题交办、督导整改、核查销号的工作模式，市大气办、大督查交办问题****个全部整改到位，第二轮省生态环境保护督察交办问题****个，除雨污分流工程和**工地监测点外全部整改到位。三是实施企业提标改造。抓住源头治理，推动****、****、****、****等企业改造提升，切实优化排放指标。上半年二级以上优良天数****天，同比增加****天，重污染天数同比减少****天，PM2.5同比下降****%，PM10同比下降****%。
2.空间规划与产业谋划相结合，产城融合夯实基础。一是推动与****、****公司合作，高标准编制我区国土空间规划及产业规划，为发展空间及产业布局打下良好基础。二是处置批而未供土地****亩，全面摸排低效用地并组织研究盘活方案，切实提升土地利用效益。三是根据发展需求，对****产业链项目、文旅产业项目等推进实施总规过渡性调整。四是抢抓机遇，积极谋划包装项目，争取专项债券资金。通过市级审核项目****个，总投资****亿元；谋划中包装项目****个，总投资****元。五是做好****建设服务保障，手续审批、外围保障工程建设高效推进。六是****片区积极探索打造农旅产业链，激发“后旅发时代”新活力。
3.县城建设与精细管理相结合，城市品位有效提升。一是对标先进，提高标准。组织人员多次赴外地考察学习，充实我区县城建设实践经验。省、市县城建设43项考核指标已达标40项，达标率93.02%。二是全力推进****、****棚户区、****棚户区、城中村改造施工进度。组织棚户区群众工作攻坚行动，征地拆迁工作不断取得新突破。三是全力做好城市品位提升、精细化管理。推进“洁净城市”专项行动，城区机械化清扫率达92.1%，精细化修复行动有效开展。建立垃圾分类试点，重点打造2个示范小区和2家样板单位。加强流动摊户管理，探索免费进屋新模式，市容市貌切实提升。
4.民生保障硬件与软件相结合，群众获得感显著增强。一是推进供热设施改造、城区民用天然气切改工作，全面提升供热、供气效果。二是推进****水流域治理项目建设，水利惠民工程有序开展。三是在2019年全市农村人居环境整治考核中位列****、全省上半年排名****的基础上，继续探索农村环卫市场化，推进问题厕所改造，农村人居环境持续提升。四是落实社保“减免”政策。减免社会保险费****万元，稳岗返还资金****万元，临时价格补贴****万元。五是深化“不见面审批”改革，网办率达100%，提前完成全年任务，排名****，群众办事体验显著改善。
地下空间作为一种新型土地资源，在城市开发和建设方面，正在发挥越来越大的作用。发达国家的发展历程表明，人均GDP在2000～3000美元之间，地下空间将具备大规模开发利用地下空间的条件和实力，2013年我国人均GDP超过了6000美元，已经进入大规模开发利用地下空间的高速发展期。资料显示，到2010年我国已建成地铁480公里，预计到2020年总里程达到6200公里；到2011年，仅城市供水、排水、燃气、供热四类市政地下管网总长度就已超过148万公里；北京市现有地下空间面积已达3000万平方米，上海更是达到了4000万平方米，各大城市已经着手开始规划和建设地下综合体工程。目前，我国地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列，已经成为世界地下空间开发利用的大国。
在国家层面，对这一新型国土资源重视不够，相配套的法律法规、技术规范和政策体系不完善，宏观层面的规划及管理指导不深入，《城市地下空间开发利用管理规定》（1997年10月27日建设部令第58号，2001年11月20日修正），作为部门行政法规，法律约束性不强且未涉及地下空间权属划分，已不能很好地适应现状。在地方层面，地下空间建设与管理滞后于城市建设的总体水平，由于缺乏统一的指导和管理，行政部门和建设使用单位各自为政，规划、建设、管理及运行维护方面问题突出，各类事故时有发生，造成了人身伤亡和严重的经济损失。
因此，针对我国经济社会的发展现状，全面加强地下空间规划与管理，已经显得十分必要和非常迫切。
二、我国地下空间规划与管理存在的主要问题
近几年由于地下空间规划与管理不到位造成的事故令人触目惊心：2010年7月28日南京地下废弃化工管道爆炸事故导致13人死亡，120人受伤；2013年11月22日，中石化黄潍输油管线泄漏引发的城市地下管网爆燃特大事故，共造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元；2012年北京“721”暴雨造成严重内涝，导致因灾死亡78人，受灾人口190万人，直接经济损失116.4亿元；哈尔滨曾在8天内出现7次路面塌陷，造成2人死亡2人受伤等。
惨痛的事故教训，不仅暴露出我国地下空间存在底数不清、信息不全、状况不明、带病运行等现实问题，更反映出在地下空间规划、管理方面存在的深层次问题。
1.法规体系不健全，专业规范时效性差。
2.规划滞后，总体性不强。
地下空间利用缺乏科学的整体目标和全面规划，功能布局不详细，地域之间和行业之间未联动，低效、无序和重复开发利用问题突出。各行业按照各自眼前需要自行开发和安排地下工程，缺乏联通，整体性和系统性差；地面建筑、市政设施的布局之间缺乏有机联系，对于公共用地即规划红线以外的地下空间，一直以来更是存在任其自然发展的无管理现象。这不仅导致产生了我国地下空间开发建设上的各类问题，更重要的是，地下空间开发利用的综合效益不仅不能体现，还造成了空间资源的严重浪费，甚至导致后续开发无法进行，严重影响了城市的可持续发展。
3.管理缺乏统一协调，体制机制不完善。
4.基础资料缺失，信息化管理落后。
以城市地下管网为例，按照规定，各地的城建档案管理机构应当绘制城市地下管网综合图，建立城市地下管网信息系统，并及时接收普查和补测、补绘所形成的地下管网。而事实上，全国拥有城建档案管理机构的城市并不多，2012年统计，在253个做过普查的城市中，只有少数设立了城建档案管理机构，也存在信息没有形成动态更新的机制问题。另外，当前的城建档案没有得到高效、低成本的利用，企业如果需要资料数据还需要花钱购买，如果想铺设管网，需要自己到城市各个部门去收集，去探测施工地域的地下管网资料。
三、解决地下空间规划与管理问题的建议
地下空间具有稀缺性和不可替代性，战略地位突出，发展前景广阔。建议国家从法律法规、统筹规划、体制机制、信息化等多方面着手，科学规划并有效监管地下空间。
1.加快立法，完善法规体系建设。
2.统筹规划，实现节约高效利用。
建议在国家层面修订完善土地利用总体规划，将地下空间资源利用规划纳入其中，明确规划主要控制指标，进行宏观控制和引导，同时制定跨省市地域空间的整体规划；在地方层面，在国家土地利用总体规划和地下空间利用规划指导下，结合自身发展特点，在地下空间利用状况全面普查、安全及风险评估的基础上，全面编制城市地下空间开发利用总体规划、控制性详细规划或修建性详细规划，同城市地平面和立面规划一样进行法制化、规范化和程序化管理，以确保城市地下空间合理、有序开发。
3.统一管理，健全管理体制和运行机制。
政府部门应建立统一的管理体制和业务流程，统筹规划、审批、建设、监察和档案管理等全过程。建议国家层面有部门统筹地下空间规划管理工作，地方政府因地制宜地设立地下空间综合管理机构，统一协调规划、建设、市政、城管、施工企业和产权单位等众多部门、诸多行业，保证地下空间开发利用的有序、高效运行。