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2023.04.09山东
[关键词]行政裁决；基本理论；主要问题；完善方案
一、行政裁决基本理论阐述
(一)行政裁决的概念
(二)行政裁决的性质
探讨行政裁决的性质可谓行政裁决的核心问题，它关系到对其概念的深刻理解和把握，又关系着对行政裁决所有问题的研究以及对完善行政裁决制度的设计。笔者认为，行政裁决同时具有行政行为和司法行为的特征，行政裁决权是行政权与司法权的有机结合:
1．行政裁决是行政主体行使其行政职权的一种具体行政行为
2．行政裁决是行政主体进行的司法裁判(居间)活动，属于行政司法范畴
二、我国行政裁决制度存在的主要问题
(一)行政裁决主体分散，欠缺独立性
现阶段，在我国有权解决行政裁决的机构主要有三类:(1)行政机关的执法机构。我国通过一些行政法规、规章设立有行政裁决，如建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》；(2)专门机关。专利、商标纠纷及劳动争议由专门机关管辖；(3)各级人民政府。在这里，民事争议不管由哪级行政主体管辖，均应由乡级人民政府和县级人们政府及其工作部门以上的行政主体来管辖。
从总体上来说，我国行政裁决机构绝大部分隶属于行政机关，基本上不具有独立性，中立裁判也就无从谈起，公正的行政裁决难以保障，而这也正是我国行政裁决主体的缺陷所在。
(二)行政裁决的法律名称不统一
我国现行颁布的一系列规定行政机关有权裁决处理特定民事纠纷的法律、行政法规和规章中，所使用的行政裁决的名称不尽相同。
(三)行政裁决的范围不清
目前，立法所反映的行政裁决的范围问题颇多。我国现行法律法规仅仅笼统地规定了权属纠纷、损害赔偿、侵权行为等可以提起行政裁决，但并未具体规定行政裁决的明确范围，仅是个别的法律法规规定了行政裁决，具体哪些特定的民事、经济纠纷可以进行行政裁决，法律法规并未予以明确。另外，对特定的民事经济争议，我国除一部分规定必须先由行政机关裁决之外，大多规定当事人可以选择行政裁决、行政复议或者诉讼，这就不能充分利用行政机关的专业知识。我国目前条件下，作为行政裁决对象的民事、经济纠纷的范围太窄，不能充分发挥行政机关的具有专门知识的特长。这不仅不能适应行政机关行政管理活动的发展需要，加重了法院的受案压力，也不利于满足广大人民群众利用行政裁决的方式快速、低廉、便捷地解决纠纷的要求。
(四)对行政裁决的法律救济不统一
就我国现有的法律而言，行政裁决救济途径主要集中在民事诉讼和行政诉讼两种模式。例如，《土地管理法》第16条、《中华人民共和国森林法》第14条和《民间纠纷处理办法》第6条和第21条等等都将该领域的行政裁决明确列入民事诉讼的范围。又如《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》把行政裁决中的对赔偿的裁决、对补偿的裁决和对权属的裁决(行政确权)列入了行政诉讼的范围。行政裁决本身是一种具体行政行为，对它的救济至少还应包括行政复议。但《中华人民共和国行政复议法》仅将行政确权列入行政复议的范围。这种狭隘的复议范围显然是没有考虑与行政权关系密切的行政裁决继续在行政领域里解决纠纷的必要性。另外，由于我国对行政裁决法律适用方面的规定采用列举式，从而使得行政复议和行政诉讼都没法覆盖所有的行政裁决。这样，我国的行政法目前只是从“个别”的角度而不是从“一般”的角度解决了行政裁决的性质及其法律适用。这种在适用上的不一致，造成了行政裁决救济制度的复杂无序，导致行政裁决不能有效地在行政法治建设中发挥作用。
(五)行政裁决程序有待进一步完善
对行政裁决的司法审查是指管理相对人认为行政裁决对自己的合法民事权益产生影响而向人民法院提讼，人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》审理后，除行政处罚显失公正外，只能就被诉的行政裁决作出或维持原判，或驳回诉讼请求，确认、撤销、强制履行的判决，但不能作出变更判决。目前我国法院对行政机关的行政行为进行司法审查的方法是针对一般具体行政行为规定的。审查的内容除了行政处罚行为外，一般采取合法性审查方式，而不对其是否合理予以审查；审理时在举证责任上，采用的是由被告对作出具体行政行为举证；在审理期间，对于行政行为一般不予停止执行，除非法定的情形出现；在审理程序上，不适用调解，只能由法院裁判结案。审理结果，只能就显失公正的行政行为作出变更判决。这些规定对于其他具体行政行为来说并无不可，但相对行政裁决来说就不太适合，因为行政裁决不仅仅是裁决民事纠纷调整民事关系，还要处理行政机关与当事人之间形成的第三方法律关系。法院在审理的程序上若仅按行政纠纷的裁判方式处理，就会造成审理时的不便，既会影响案件事实的查明，而且可能造成裁判的不公正。
三、完善我国行政裁决制度的建议
(一)成立相对独立的行政裁决机构
笔者以为，如果要成立相对独立的裁决机构，就必须有针对性地在某些职权性行政裁决的领域如交通运输、食品环境卫生、医疗卫生等领域设立专门的行政裁判所；而对于其他大多数领域，可以仍然沿袭把裁决机构设在行政机关内部的做法，但必须使其成为一个有独立职能的部门，而非目前的由行政机关内的法律部门兼顾。在此前提下，只要在制度上、程序上予以独立性保障即可。
(二)统一其法律名称，合理限定其范围
我国目前并没有一般性的行政裁决法律制度，而只有散见于各种法律、法规和规章中的涉及行政裁决的规定条款，这些条款规定共同构成了我国目前松散的行政裁决制度。基于此，笔者主张，一方面，必须明确行政机关的行政裁决权只能由法律明确授予，而且这个法律只能是全国人大及其常委会制定的最高位阶的法律；另一方面，制定统一的《行政裁决法》，明确规定裁决机关的种类、裁决程序及救济途径，使行政裁决机关的行为有法可依、有法可循、违法必究。
(三)通过立法规范行政裁决程序
(四)完善行政裁决的法律救济制度
权利依赖于救济。行政裁决的救济不仅仅体现了对相对人裁决权利的救济，同时还是对行政机关裁决权的监督和纠正。就我国现有的法律而言，行政裁决救济途径主要是复议和诉讼(民事诉讼和行政诉讼)两种。
就行政复议而言，我国《行政复议法》仅把行政确权列入行政复议范围。这种狭隘的复议范围显然是没有考虑到行政机关内部自我纠错能力的优越性。因此，我们首先要建立不服行政裁决案件的行政复议制度。当然，由于行政裁决及其涉及的法律关系性质和种类不同，因此，笼统地将所有的行政裁决都纳入行政复议范围也不尽合理。因此，笔者建议，处理行政裁决与行政复议的关系要遵循两条原则:(1)当事人自由选择原则。行政复议并非行政裁决救济的必经阶段，当事人可以通过法律依据行政裁决事项的性质和种类具体决定是否需要复议；(2)行政复议不是终局行政行为。不服复议的当事人可以向法院。
就诉讼救济模式而言，笔者认为，学界目前在不服行政裁决案件诉讼性质问题上的困惑在短时期内是很难消除的，而要寻求一种绝对合理的方案似乎也是不太可能的。因此，笔者这里依据纠纷性质不同，提出如下解决方案:以民事纠纷为主，行政问题为辅的案件，采取民事诉讼的救济方式；以行政争议为主，民事问题为辅的重合案件，采取行政诉讼的救济方式；行政争议和民事争议并重的重合案件，采取行政附带民事诉讼的救济方式。