此稿系胡建淼同志2020年初在全国新型冠状病毒感染肺炎防治战中，为提高地方领导干部依法抗击新冠肺炎的能力和水平所紧急撰写的稿子，接着又通过媒体等方式进行了宣讲。其核心内容已发表于《学习时报》（2020年3月4日）
报告人简介
胡建淼，中央党校（国家行政学院）一级教授、博士生导师，胡建淼专家工作室领衔专家，中国法学会常务理事兼学术委员会委员，中国法学会行政法学研究会顾问，中国行为法学会副会长兼行政法治研究会会长，最高人民法院特邀咨询员和案例指导工作委员会委员，最高人民检察院专家咨询委员，北京市人大代表和法制委员会成员，北京市法官检察官惩戒委员会主任。
1957年11月生于浙江省慈溪市，1989年7月，毕业于中国政法大学研究生院，曾任杭州大学副校长、浙江大学副校长、浙江工商大学校长、国家行政学院法学部主任。1993年起享受国务院“人民政府特殊津贴”，1995年被评为中国首届十大“杰出青年法学家”，1997年入选国家百千万人才。
长期从事宪法与行政法研究，自1990年以来，曾到美国斯坦福大学、英国爱丁堡大学、澳大利亚西澳大学、德国基尔大学、法国马赛大学等作过访问学者或学术交流。自1987年来，共出版著作100余部（含合著），发表论文100余篇（含合著）。
2011年3月28日在中央政治局讲解《推进依法行政和弘扬社会主义法治精神》。
领导干部应当学点应急法律知识
——应急法律知识入门
报告人胡建淼
2020年3月5日
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在这次新型冠状病毒感染肺炎防治战中，有的地方政府和地方领导，至今还不知道县级以上政府有发布预警的权力和职责；将应急状态的确认和宣布与针对应急状态的响应机制混为一谈；不清楚在应急状态下政府到底拥有哪些紧急处置权；不知道是否有权宣布紧急状态和“战时管制令”，等等。
总之，我们的地方政府和地方干部对我国应急法律知识的了解和掌握是不够的。我国的普法工作虽然进入到第七个五年（“七五普法”），但对应急法律知识的普及显然还是一个短板。
为此，我想在全国新型冠状病毒感染肺炎的“抗战”已看到曙光，但尚未最终胜利的今天，紧急为领导干部们补讲一点有关应急法律方面的知识，以提高我们领导干部依法抗击新冠肺炎的能力和水平，也算是我作为一个法律人对这次新冠肺炎防治抗战的一点贡献。
一、什么是应急法律体系？它由哪些法律组成？
二、什么是突发事件？它分为哪几个等级？
三、什么是应急状态？我国有哪几种应急状态？
四、什么是应急响应？法律设定了哪几种响应机制？
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（一）应急法律体系
国家管理所面对的社会状态可分为两类：一是平时状态；二是应急状态。适用平时状态的法称“常态法”；适用应急状态的法则称“应急法”。我国现行法律大多属于“常态法”，是为调整平时状态下的各种社会关系而设置。应急状态由于社会出现突发事件而使国家和社会处于危急之中，便需要由特别的法律来规制人们的行为。如果用“平时法律”去处理应急事件，那会显得措施不力，坐失良机。在应急状态下用以规制人们行为，特别是应急处置行为的特别法，就是应急法。
我国的应急法律体系，是指用以规范国家应急处置行为的法律规范体系。它并不是由一个称之为“中华人民共和国应急法”的法规来集中体现，而是指散见于宪法、法律、法规和规章中的各种法律规范的总和。
（二）应急法律体系的构成
我国的应急法律体系，由下列法规所组成和体现：
一是宪法。宪法作为国家的根本法，它一方面可以作为应急法律的立法依据，另一方面，本身也对某些应急状态及对应急状态的响应作出了规定。例如，《宪法》（2018）第62条、第67条和第80条，对紧急状态和战争状态的确定和宣布，对动员令的决定和发布等，都直接作出了规定。
二是应急法律法规规章等。它包括综合性法规，也包括专业性法规。
现行的应急法律有：《中华人民共和国突发事件应对法》（全国人大常委会2007年制定），《中华人民共和国戒严法》（全国人大常委会1996年制定），《中华人民共和国国防法》（全国人大1997年制定）、《中华人民共和国国防动员法》（全国人大常委会2010年制定）等；法规有：《突发事件应急预案管理办法》(国办发〔2013〕101号)，《突发公共卫生事件应急条例》（国务院2003年制定）等。
另外也有一些对应的地方性法规。特别值得一提的是，我国的应急预案相对比较完备，如《国家突发公共事件总体应急预案》（国务院2006年制定）、《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》（国务院2006年制定）、《突发事件应急预案管理办法》（国办发〔2013〕101号）、《国家网络安全事件应急预案》（中网办发文〔2017〕4号）、《生产安全事故应急预案管理办法》（2016年安全监管总局令第88号）、《全国抗旱救灾防病预案》（国办函〔2016〕25号），几乎各领域的应急预案都已制定。
三是专业性法规。这些法规既可用于平时状态，也可用于应急状态。
如：《中华人民共和国传染病防治法》（全国人大常委会2013年修改），《中华人民共和国国境卫生检疫法》（全国人大常委会2018年修改），《中华人民共和国动物防疫法》（全国人大常委会2015年修改），《中华人民共和国食品安全法》（全国人大常委会2018年修改），《中华人民共和国安全生产法》（全国人大常委会2014年修改），《中华人民共和国网络安全法》（全国人大常委会2016年制定），《中华人民共和国消防法》（全国人大常委会2019年修改）等等。
这些法规更多的是作为某一领域的管理性实体法而存在。
四是配套性法规。所谓配套，是指这些法规往往可以作为对违反应急管理当事人行为采取执法措施和追究法律责任的依据。
如：《中华人民共和国人民警察法》（全国人大常委会2012年修改），《中华人民共和国出境入境管理法》（全国人大常委会2012年制定），《中华人民共和国治安管理处罚法》（全国人大常委会2012年修改），《中华人民共和国刑法》（全国人大常委会2017年修正），等等。
（三）《行政强制法》的例外
需要说明的是，有关政府及部门和有关专业机构（如医疗防控机构等），在应急状态下所采取的应急措施或者临时措施，不适用《中华人民共和国行政强制法》（全国人大常委会2011年制定）。
该法第3条第2款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”
应急法律是适用应急状态的法律规范，而应急状态又由突发事件所引发。那么，什么是突发事件呢？
突发事件及等级
根据《突发事件应对法》第3条规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。它包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。《突发事件应对法》未对社会安全事件分等，前面的四个等级仅仅是适用自然灾害、事故灾难、公共卫生事件这三类突发事件，不适用社会安全事件。上述等级划分，如果法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
突发事件的分类
突发事件分为四类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这四类突发事件，已囊括了所有对人类不利的重大危害事件。
所谓自然灾害，是指人类所依赖的自然界所发生的异常现象，主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等，如地震发生、火山爆发、泥石流、海啸、台风、洪水、地面沉降、土地沙漠化、干旱、海岸线变化、臭氧层变化、水体污染、水土流失、酸雨等。
事故灾难，是指在人们生产、生活过程中发生的，直接由人的生产、生活活动引发的，违反人们意志，迫使活动暂时或永久停止，并且造成大量的人员伤亡、经济损失或环境污染的具有灾难性后果的意外事件，包括各类安全事故、交通运输事故、环境污染和生态破坏事件等。
公共卫生事件，则是指已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能造成重大损失的事件，包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。2003年的SARS和这次新型冠状病毒感染肺炎的传播，正属于典型的公共卫生事件。
社会安全事件，是指因人的矛盾而引发，由部分人组织、公众参与，有一定的目的，采用暴力或者其他手段，攻击人类、社会、国家的行为，主要包括恐怖袭击事件，危害公共安全、经济安全事件，群体性事件，以及涉外突发事件等。
总体上的应急状态
应急状态可以从广义和狭义上理解和掌握。广义上的应急状态，就是指因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，引发全国或一定范围内的混乱和危害，使得国家和政府部门必须紧急应对处置的状态。
这种状态具有突发性、危害性和紧迫性等特点。所谓突发性，是指引发应急状态的事件，是突然发生，人们一般无法预料；所谓危害性，是指突发的事件及其所引起的状态都不是一件好事，而是一种危害人类、自然、社会、国家的极端不利事件及状态；所谓紧迫性，这种事件具有急速发展的势态，不紧急处置会对人类、自然、社会、国家造成无法挽回的损失。
广义上的应急状态又包括三种状态：一是应急状态（狭义）；二是紧急状态；三是战争状态。这三种状态，在确认和宣布机关，法律适用和程序等方面都是有所区别的。
应急状态（狭义）
根据《突发事件应对法》第7条规定，应急状态的确认和宣布权归属于县级以上人民政府：突发事件发生于本行政区域内的，由该区域的县级人民政府负责；突发事件涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。
突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。
紧急状态
紧急状态是比应急状态（狭义）更严重的一种状态，是指有关部门采取《突发事件应对法》和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制突发事件，有关国家机关需要采取更严厉更特殊的措施进行应对的状态。紧急状态一般因内乱和战争等社会安全事件引发，但也不排除因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件而引起。
《突发事件应对法》第69条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”这说明：紧急状态是不适用《突发事件应对法》和相应的其他法律、法规、规章的。紧急状态法应当由另行制定法律，可至今我们尚未制定紧急状态法。
另外，我国《宪法》（2018）第67条规定，全国人大常委会“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”。第80条又规定，由国家主席根据全国人大常委会的决定，“宣布进入紧急状态”。第89条还规定，国务院“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。
这说明，决定和宣布进入紧急状态是一项宪法权力。全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的，得由全国人大常委会决定、国家主席宣布；省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态的，由国务院依照法律规定决定和宣布。
在这次新型冠状病毒感染肺炎防治战中，有的地方宣布该地方进入“紧急状态”，心情可以理解，但做法是不符合宪法和法律规定的。县级以上地方人民政府可以依法确认和宣布进入“应急状态”，但无权决定和宣布进入“紧急状态”。武汉或整个湖北省，目前是处于狭义上的应急状态，而不是紧急状态。因为“紧急状态”必须由国务院决定并宣布，或者由全国人大常委会决定、国家主席宣布。
战争状态
战争状态，是指当国家安全受到严重威胁时，国家通过法定程序宣布进入的一种法律状态。进入这种状态，对外（针对战争敌对方）会断绝外交关系或领事关系和商务关系；对内将军队处于最高级的备战准备，并向全国发布战争动员令，实行国内战时管制（包括对公民权利和社会物资）。
战争状态并不适用自然灾害、事故灾难、公共卫生事件，也不适用所有社会安全事件（如内乱等），它只适用国与国之间的战争事件。
（一）应急状态与应急响应机制
应急状态是根据突发事件的性质和严重程度所确定的类别和等级状态，如“应急状态——紧急状态——战争状态”，“Ⅰ级（特别重大）——Ⅱ级（重大）——Ⅲ级（较大）——Ⅳ级（一般）”。确定状态的目的在于启动针对性的响应机制。所以，应急状态与应急响应是不同的。应急响应是应对突发事件的处置方法；应急状态则是应急响应和应急处置的对象而已。
那么，当因某些突发事件而进入“应急状态——紧急状态——战争状态”时，我们有哪些应急响应并采取哪些应对措施呢？根据我国现行应急法律体系，针对应急状态、紧急状态和战争状态的应急响应机制有三种模式：1.应急处置；2.戒严；3.动员。这三种响应模式与所针对的应急状态、紧急状态或战争状态并不具有绝对的对应性。
（二）应急处置
应急处置，是指在应急状态（狭义）下，有关国家机关依据《突发事件应对法》和相应法律法规规章（如在公共卫生事件中同时适用《传染病防治法》；在事故灾难中同时适用《安全生产法》等）采取应急措施的响应机制。它依次或同步包括以下几个环节：（1）发布预警；（2）确认和宣布应急状态并启动应急预案；（3）成立统一的指挥部；（4）采取各项应急措施。
2.确认和宣布应急状态并启动应急预案。发布预警是一种危险提示制度，而不是对应急状态的确认和宣布。县级以上人民政府或法律特别规定的部门针对突发事件的发展程度，依照法定程序，应当及时确认和宣布状态（事件类别和等级）。以此为前提，同步启动相应的应急预案，也称应急响应。应急响应也分为四级：一级响应、二级响应、三级响应和四级响应，大体和突发事件的四个等级相适应。
4.采取各项应急措施。这些措施由《突发事件应对法》和相应法律作出规定。如在这次新型冠状病毒感染肺炎防治战中，有关部门不仅可以采取《突发事件应对法》第44-45条、第49-50条所规定的相应措施，也可以并应当采取《传染病防治法》第39-49条所规定的各项措施。
2020年1月20日，国家卫生健康委员会发布2020年第1号公告，宣布将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。1月22日，湖北省人民政府启动突发公共卫生事件II级应急响应（后来改为Ⅰ级），就表明湖北省人民政府对该省应急状态的确认和宣布，并同步启动了响应机制。事后包括封城在内的应急措施，都属于《突发事件应对法》和《传染病防治法》所规定的措施。
以上所讲的是指在“应急状态”（狭义）下的响应机制。至于“紧急状态”下的响应机制，因目前没有统一的紧急状态法而没有统一规定。《突发事件应对法》第69条第2款规定：“紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”这就说明，《突发事件应对法》所规定的应对措施不适用紧急状态，只适用应急状态（狭义）。紧急状态下的应对措施应当远远严于应急状态（狭义）下的措施。
（三）戒严
戒严，也称警戒，是指在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家依法所采取的一种紧急措施。戒严不是一种应急状态，而是一种针对应急状态的响应机制。它是应对方法，而不是被应对的事件及状态。我国的戒严制度，已有一个基本的法律相对应，这就是《中华人民共和国戒严法》，它由全国人大常委会于1996年制定。
根据《戒严法》的规定，戒严是适用严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱等社会安全事件，一般不适用自然灾害、事故灾难、公共卫生事件。戒严是国家处于紧急状态时对人采取的一种特别管控。它显然是紧急状态下的一种响应措施，但不是全部措施。
戒严的决定权和宣布权，法律有特别规定。《戒严法》第3条规定，全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，由国务院提请全国人大常委会决定，由国家主席根据全国人大常委会的决定发布戒严令；省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，由国务院决定，国务院总理发布戒严令。
全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严，由国务院组织实施。省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，由省、自治区、直辖市人民政府组织实施；必要时，国务院可以直接组织实施。戒严任务由人民警察、人民武装警察执行；必要时，国务院可以向中央军事委员会提出，由中央军事委员会决定派出人民解放军协助执行戒严任务。
戒严期间，国家可以依照《戒严法》对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。戒严实施机关可以在戒严地区采取有关管控措施，如：禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；禁止罢工、罢市、罢课；实行新闻管制；实行通讯、邮政、电信管制；实行出境入境管制；禁止任何反对戒严的活动；实行交通管制、宵禁措施等。
（四）动员
动员，是指为使国家武装力量从平时状态迅速转入战时状态并对用于战争的人力、物力、财力进行统一指挥，使政治、经济、文化等活动一律服从战争状态的命令行为。动员可分为全国总动员令和局部动员两种。动员通过发布“动员令”来体现。动员令是针对战争状态的一种响应机制，所以也称“战时动员令”。
动员令的决定和发布是一种非常严肃的宪法权力。我国《宪法》（2018）第67条规定，全国人大常委会“决定全国总动员或者局部动员”。第80条规定，国家主席根据全国人大常委会的决定，“发布动员令”。这就是说，动员令系由全国人大常委会决定，国家主席发布。其他任何机关和个人都无权决定和发布战时动员令。
今天我的讲座，算是对我们国家应急法律知识的一次“入门”吧！谢谢大家！