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2024年1月25日，国务院总理李强签署第775号国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》），自2024年5月1日起施行。《暂行条例》首次以行政法规的形式明确了碳排放权市场交易制度，为我国碳市场的运行提供了上位法的依据，标志着我国碳市场法律体系建设迈上了一个新的台阶。
一、《暂行条例》出台的背景及意义
近年来，随着我国“双碳”目标的提出，我国碳市场开始进入快速发展阶段，然而，碳排放权的资产属性不清晰、立法和顶层制度设计不完善、配套监管和奖惩机制不明确等问题也日益凸显。亟待出台一部具有高位阶的法律法规来弥补和改善这一现状，在此背景下，《暂行条例》应运而生。
（一）《暂行条例》出台的背景——我国碳市场法律体系的建设历程
1、我国碳市场法律体系的建设历程
2010年10月10日，国务院发布《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，首次提出要建立和完善主要污染物和碳排放交易制度。
2011年3月14日，全国人民代表大会公布了《国民经济和社会发展十二五规划纲要》，明确提出控制温室气体排放，逐步建立碳排放交易市场。推进低碳试点示范。
2011年10月29日，国家发改委办公厅发布《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求，同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。
2013年起，上海、天津、北京、重庆、湖北、广东和深圳七个省市的地方试点碳市场陆续开始上线交易，覆盖了电力、钢铁、水泥20多个行业近3000家重点排放单位，有效促进了试点省市企业温室气体减排，也为全国碳市场建设摸索了制度。
2016年8月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，明确支持福建省深化碳排放权交易试点，出台福建省碳排放权交易实施细则，扩大参与碳排放权交易行业范围，建立碳排放信息报告和核查、碳排放权配额管理和分配、碳排放权交易运行等主要制度体系，设立碳排放权交易平台，开展碳排放权交易，实现与全国碳排放权交易市场的对接。
2017年12月18日，国家发改委发布《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，明确在发电行业（含热电联产）率先启动全国碳排放交易体系，逐步扩大参与碳市场的行业范围，增加交易品种，不断完善碳市场。
2020年12月29日，生态环境部发布《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》《纳入2019-2020年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》，全国碳市场正式开始实施碳排放配额分配制度。
2021年5月14日，生态环境部发布实施了《碳排放权登记管理规则（试行）》、《碳排放权交易管理规则（试行）》、《碳排放权结算管理规则（试行）》进一步规范了全国碳排放权登记、交易、结算活动等。
2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动上线交易。交易中心设在上海，碳配额登记中心设在湖北武汉。第一个履约周期内，共有2162家发电企业纳入重点排放单位，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，中国成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。
2023年2月16日，最高人民法院发布《最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》，为积极稳妥推动碳达峰、碳中和提供了司法保障。
2024年1月22日,全国温室气体自愿减排交易市场在北京启动,标志着我国碳市场建设日趋完善,多元化的碳市场体系逐步形成。
2024年1月5日，《碳排放权交易管理暂行条例》在国务院第23次常务会议上通过，将于2024年5月1日起正式实施。我国碳排放领域首部行政法规正式出台，即将正式实施。
图：我国碳市场法律体系的建设历程路线图
2、我国碳市场法律体系的现状
截止2024年4月1日，全国碳市场碳排放配额累计成交量450,237,875吨，累计成交额25,592,420,674.03元，我国已建成全球规模最大的碳市场。我国的碳市场是由全国碳排放权交易市场，即强制碳市场；及全国温室气体自愿减排交易市场，即自愿碳市场组成。强制和自愿两个碳市场既各有侧重、独立运行，又互补衔接、互联互通，共同构成了全国碳市场体系。
整体而言，强制碳市场的主要法律规范体系如下：
除此之外，作为碳市场的补充机制的自愿碳市场方面，针对国家核证自愿减排量(CCER)，我国生态环境部、国家市场监督管理总局也于2023年10月19日共同出台了部门规章--《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，用于规范CCER交易；生态环境部办公厅于2023年10月24日发布了4个方法学--《温室气体自愿减排项目方法学造林碳汇（CCER-14-001-V01）》《温室气体自愿减排项目方法学并网光热发电（CCER-01-001-V01）》《温室气体自愿减排项目方法学并网海上风力发电（CCER-01-002-V01）》《温室气体自愿减排项目方法学红树林营造（CCER-14-002-V01）》等文件以规范全国温室气体自愿减排项目设计、实施、审定和减排量核算、核查工作等。
整体而言，我国自愿碳市场的主要法律规范体系如下图所示：
（二）《暂行条例》出台的意义
1、《暂行条例》的立法层级及地位
《暂行条例》出台前，我国关于碳排放权交易管理一直面临着上位法（法律、行政法规）缺位的情形。现行有效的最高层级的法律规范为：生态环境部于2020年12月31日发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》，除此之外的一系列规章、规范性文件等的立法位阶均较低，权威性不足，难以满足规范交易活动、保障数据质量、惩处违法行为等实际需要。此次《暂行条例》的出台，从立法层级上来说属于行政法规，是目前我国碳市场立法级别最高的法律文件，很大程度上弥补了我国碳市场上位法的缺失。
2、《暂行条例》出台的意义及对我国碳市场发展的影响
《暂行条例》是我国碳市场出台的首部行政法规，作为目前指导我国碳市场运行管理的最高层级的法律依据，《暂行条例》的出台在碳市场发展方面具有里程碑式的意义，开启了我国碳排放权交易的法治新局面。
2022年，党的二十大报告明确提出健全碳排放权市场交易制度。根据司法部、生态环境部负责人答记者问的回答，制定《暂行条例》是落实党的二十大精神的具体举措，也是我国碳排放权交易市场建设发展的客观需要。
同时，《暂行条例》还对我国应对气候变化风险，规范碳排放权交易，加强对温室气体排放的合规管理和国际治理，推动实现碳达峰和碳中和的目标，促进经济社会向绿色低碳发展具有重大意义。
二、《暂行条例》的总体思路和碳排放权交易管理的基本制度框架
（一）《暂行条例》的总体思路
根据司法部、生态环境部负责人答记者问的回复，《暂行条例》的总体立法思路如下：
１、总结实践经验，坚持全流程管理
《暂行条例》对构成碳排放权交易的各个要素和主要环节，包括注册登记机构、交易机构以及温室气体种类和行业范围、交易主体、交易方式、重点排放单位的确定、碳排放配额的分配，以及温室气体排放报告的编制核查、碳排放配额的清缴和市场交易等做到了全流程覆盖，力求交易参与人在碳排放权交易的各个环节都有法可依。
２、保持必要的弹性
３、坚持问题导向
（二）碳排放权交易管理的基本制度框架
《暂行条例》从六个方面构建了碳排放权交易管理的基本制度框架，具体如下：
三、《暂行条例》重点内容解读
暂行条例》共三十三条，其主要内容涵盖了碳排放权交易市场的覆盖范围、重点排放单位、配额的分配、碳排放数据质量的监管、配额的清缴、交易管理体系以及运行机制等方面。
（一）《暂行条例》建立了碳排放权交易管理体系
1、碳排放权交易市场建设的指导原则
除此之外，随着我国碳市场进一步发展，与国际碳市场接轨也逐渐成为大势所趋。因此，我国碳市场建设发展的重要指导原则还包括：加强碳排放权交易领域的国际合作与交流。
2、碳排放权交易市场的监管体制
相较于此前于2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》（“《管理办法》”）中仅由生态环境部承担相应的监管职责，《暂行条例》在碳排放权交易体系监管方面的规定中，体现出多部门协作特点。就《暂行条例》中对于监管机构以及具体监管事项的规定，各部门的分工情况具体如下：
整体而言，这种多层次、多部门的有机合作机制将进一步发挥资源整合的优势，提升监管效力，确保监管的有效性。
（二）明确了碳排放权交易市场的交易机制
相较于《管理办法》而言，《暂行条例》对我国碳排放权交易市场的交易机制作出了一定的调整，具体如下：
如上表所述，就我国碳排放权交易机制，《暂行条例》在《管理办法》的基础上，对交易产品、分配方式以及注册和交易机构等做出了不同的规定或进行了进一步的明确，具体如下：
·就交易产品而言：《管理办法》以及《暂行条例》均明确，目前的交易产品仅为碳排放配额，不同的是在增加其他交易产品的审批层级上，《暂行条例》做出了变更。根据《管理办法》的规定，生态环境部可以根据国家有关规定适时增加其他交易产品，而此次出台的《暂行条例》将此权限的层级提升至了国务院。
·就分配方式而言：《暂行条例》将负责碳配额分配的机构从生态环境部，扩展至“生态环境主管部门及有关部门”，充分体现了监管机构跨部门合作的特点。
同时，《暂行条例》再次明确了我国将在一定条件下，启动有偿分配与免费发放的结合，进一步预示了我国逐步探索有偿分配机制的发展趋势。
·就注册登记和交易机构而言：《暂行条例》不仅进一步确认了注册登记机构和交易机构的职权和法律地位，还提出了注册登记和交易机构应当建立风险防控机制、加强信息披露的具体要求。
除此之外，就监管机构而言，《暂行条例》也在《管理办法》的基础上进行了扩展，明确了由国务院生态环境主管部门会同国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院银行业监督管理机构进行监督管理，并加强信息共享和执法协作配合等。
值得注意的是，《暂行条例》明确了碳排放权交易应当逐步纳入统一的公共资源交易平台体系，从侧面再次体现了碳排放权交易的重要地位以及更加透明和规范的管理趋势。
·就交易方式而言：在《管理办法》的基础上，《暂行条例》进一步明确将交易方式限定为现货交易。
（三）明确了重点排放单位的法定义务
根据司法部、生态环境部负责人的发言，2021年全国统一碳排放权交易市场建立后，整体运行较为平稳，但碳排放数据弄虚作假的问题较为突出。有鉴于此，《暂行条例》针对性的对重点排放单位的义务进行了细化，从而有助于重点排放单位更好地落实减排义务，保障全国碳排放权交易市场的平稳运行。具体而言，重点排放单位的义务主要有：
·重点排放单位应当采取有效措施控制温室气体排放（第十一条）；
·制定并严格执行温室气体排放数据质量控制方案（第十一条）；
·如实准确统计核算本单位温室气体排放量（第十一条）；
·编制上一年度温室气体排放报告（第十一条）；
·将排放统计核算数据、年度排放报告报送生态环境主管部门（第十一条）；
·向社会公开年度排放报告中的排放量、排放设施、统计核算方法等信息（第十一条）；
·年度排放报告所涉数据的原始记录和管理台账应当至少保存5年（第十一条）；
·按照国家有关规定制作和送检样品，对样品的代表性、真实性负责（第十三条）；
·按照国务院生态环境主管部门规定的时限，足额清缴其碳排放配额（第十四条）；
·不得操纵全国碳排放权交易市场或者扰乱市场秩序（第十五条）……
（四）强化了违法行为的法律责任
1、特点及趋势
与此同时，《暂行条例》在处罚力度上也进一步加码，相较于《管理办法》以及其他现行碳排放权交易的法律规范等，《暂行条例》整体性地强化了各类违法行为的惩处力度，提高了违法成本。
2、对重点排放单位的罚则
此次《暂行条例》出台后，无论从违法行为的类型以及处罚措施的多样性和惩罚力度上都有了较大的提升，《暂行条例》中重点排放单位的违法行为和处罚措施具体如下：
3、对技术服务机构的罚则
《暂行条例》对于接受委托编制年度排放报告以及对报告进行技术审核的技术服务机构，有篡改、伪造数据资料等弄虚作假行为的，规定了严格的法律责任，具体如下：
4、对操纵全国碳排放权交易市场、扰乱秩序行为的罚则
对于操纵全国碳排放权交易市场、扰乱交易秩序的违法行为，《暂行条例》做出了相应的处罚规定，进一步提升了违法成本，有力地保障了全国碳排放权交易市场的健康运行。
5、对有关工作人员的罚则
四、《暂行条例》实施后我国碳市场发展趋势
（一）保持全国和地方碳排放权交易市场双轨运行
同时，该条还明确规定了重点排放单位不能重复参与全国和地方碳排放权交易市场，有利于地方以及全国碳市场的规范性管理。考虑地方碳排放交易市场覆盖行业的多样性和区域适应性，笔者认为保留全国和地方市场的双轨运行机制，有助于更多行业和排放企业参与到碳排放权交易市场中。
（二）鼓励重点排放单位使用非化石能源电力
2024年1月27日，国家发展改革委、国家统计局、国家能源局联合发布实施了《关于加强绿色电力证书与节能降碳政策衔接大力促进非化石能源消费的通知》，就加快绿证核发进度、扩大绿证交易范围、规范绿证交易制度，并进一步加强绿证与节能降碳政策、碳核算和碳市场的衔接，激发绿证需求潜力等方面作出了部署。
本次出台的《暂行条例》第三十一条通过为消费非化石能源电力的重点排放单位提供碳排放配额和温室气体排放量调整的激励，鼓励了企业增加绿电消费，增加了绿电的市场需求。
（三）将进一步规范民用航空行业碳排放管理
从全球范围内看，民用航空的碳排放量一直以来均居高不下，早已引起了各国的广泛注意。2023年11月20日，国际民航组织（ICAO）第三次航空和替代燃料会议在阿联酋迪拜召开。来自100个国家和30个国际组织的1000多名官员、投资者和专家参与其中，会议通过了《国际民航组织可持续航空燃料、低碳航空燃料和其他航空清洁能源的全球框架》。根据该框架，国际民航组织及其成员国同意，在降低生产成本、提供融资和技术支持的前提下，继续扩大可持续、低碳航空燃料和其他清洁航空能源的生产，以实现2030年减排二氧化碳5%的目标。
事实上，早在2012年，航空业就被正式被纳入了欧盟的碳排放交易机制。2016年，国际民航组织（ICAO）就通过了第一个全球性行业的减排市场机制——国际航空碳抵消和减排计划（CORSIA）。CORSIA在2026年以前为自愿参与阶段，在2026年之后所有成员国将按照份额来承担抵消责任。鉴于中国是ICAO的成员国之一，届时中国民航业也可能面临减排压力，《暂行条例》本条的规定为建立民航碳排放管理体系指引了道路，也充分体现了我国碳市场国际化的必然趋势。
五、结语
《暂行条例》的出台及实施标志着我国碳市场法律制度框架进一步完善，其不仅明确了碳排放权市场建设与交易的方式等，还通过设置多部门监管和多层次的法律责任为碳排放权交易市场的稳定规范运行提供了支持。作为我国目前碳交易体系的最高层级的法律规范，《暂行条例》的出台将极大地促进我国碳市场的健康高速发展，有利于积极稳妥地推进我国碳达峰、碳中和目标的实现；除此之外，《暂行条例》还充分立足于我国碳排放权交易市场的发展现状，以相对弹性和灵活的规定为我国碳市场后续的创新发展奠定了基础，创造了空间，也有利于促进我国建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。
参考文献：
[4]开启碳排放权交易的法治新局面——解读《碳排放权交易管理暂行条例》，新华社，2024-02-05.