内容提要：中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》提出的“四大板块”说，即党内法规制度体系在党章之下，分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度，与我国政治实践最为贴合，足以成为未来党内法规制度体系暨知识体系设置“部门”的标准。在党章不同章节的统率下，党的组织法规制度规范各级各类党组织的职责，党的领导法规制度规范党领导各方面工作时的活动，党的自身建设法规制度规范党的内部建设，党的监督保障法规制度以党的纪律检查委员会为主要实施机关，共同组成结构合理的制度体系。
关键词：党内法规组织法规制度领导法规制度自身建设法规制度监督保障法规制度
党的十九大报告提出，坚持“依法治国和依规治党有机统一”是新时代中国特色社会主义基本方略“坚持全面依法治国”的重要组成部分，并要求全党“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导”。
相对而言，“法学部门说”距离党内法规制度的实际较远。首先，国家法部门中的民法和刑法差异十分明显。民法调整平等法律主体之间的关系，而刑法条文规定了具体刑罚。但是在党内，党的组织之间，党的组织和党员之间，地位不是平等的。根据党章第十条第一款第一项的规定，党的民主集中制要求“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”。同时，几乎不存在仅调整党员之间权利义务的党内法规。因而，“党内民法”是不存在的。另一方面，党内纪律处分集中规定于《中国共产党纪律处分条例》（以下简称为“《纪律处分条例》”）。给《纪律处分条例》冠以“党内刑法”之名，而将其他党内法规概括为“非刑法”，无助于揭示该条例的内涵。至于“党内诉讼法”，即党员对于党内处分的申辩、作证和辩护等程序，完全规定于《纪律处分条例》之中，更无成为独立部门的必要。
“党的活动说”更加贴近党内法规制度体系的实际，但其下仍需确立细分标准，以区别不同性质的活动。问题在于，党的活动包括各方面工作和各项建设，虽然不超出党章的范围，但极难穷举。已有的“党的活动说”虽然在党的思想、组织、作风、反腐倡廉建设等细目设置上有共识，但对于这几项之外，究竟哪些党的活动可以单独成立党内法规部门则莫衷一是。考虑到党内法规制度体系本身尚在形成之中，试图自下而上的归纳出设置党内法规部门的标准并不可行。
就此问题，新出《意见》提出了新颖的“四大板块”说，即党内法规制度体系在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度。《意见》的解释是：“完善党的组织法规制度，全面规范党的各级各类组织的产生和职责，夯实管党治党、治国理政的组织制度基础。完善党的领导法规制度，加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证。完善党的自身建设法规制度，加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设，深化党的建设制度改革，增强党的创造力、凝聚力、战斗力。完善党的监督保障法规制度，切实规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等，确保行使好党和人民赋予的权力。”
由此可见，党的组织法规制度的对象是“党的各级各类组织”，党的领导法规制度的对象是“各方面工作”，党的自身建设法规制度的对象是各项党的建设，而党的监督保障法规制度的对象则是“党组织工作、活动和党员行为”。但是，党组织的职责，党组织的工作，党的建设，党组织的监督等党的活动在实践中又有交叉。比如，党的纪律检查机关的职责和工作就是监督党组织及党员，而这项活动也是反腐倡廉建设的重心。仅凭其“对象”尚无法说明以上法规制度的区别。
对“四大板块”说做进一步的分析则可以发现，实际划分的理论标准应有三项：内部或外部；静态或动态；主要实施机关。如果党的具体活动涉及党外的组织或个人，意在“按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”，那么这项活动应当属于“领导各方面的工作”范畴。这是以“外部”为标准划分出第二大板块。如果党内法规的具体规定意在确定党组织的能力，而不涉及其运行状态，那么该规定应当属于“规范党的各级各类组织的产生和职责”的范畴。这是以“静态”为标准划分出第一大板块。第三、四两大板块均规定对内、动态的党的活动，但是第四大板块所涉及的活动均以党的纪律检查委员会为主要实施机关，这是它区别于第三大板块的重要特征。本文以下将结合党内法规和规范性文件具体说明以上标准的内涵。
党的组织法规制度是党章第三、四、五章的延伸。党章的这几个部分主要规定了党的中央组织、地方组织和基层组织职权。其中，党的中央组织包括党的全国代表大会、党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央书记处、中央军事委员会等。党的地方组织包括党的地方各级代表大会，党的地方各级委员会及其常务委员会，党的地区委员会和相当于地区委员会的组织。党的基层组织指在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位成立的基层组织，如基层委员会、总支部委员会、支部委员会等。党章第五章还对“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织”；“国有企业和集体企业中党的基层组织”；“非公有制经济组织中党的基层组织”；“实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织”；“实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织”；“各级党和国家机关中党的基层组织”等的职权分别作出简要规定。
党的领导法规制度是党章第九、十章，以及序言部分内容的延伸。党章明确中国特色社会主义的一项重要政治原则即，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党章序言强调了党的若干重要领导工作，包括：“领导人民发展社会主义市场经济”；“领导人民发展社会主义民主政治”；“领导人民发展社会主义先进文化”；“领导人民构建社会主义和谐社会”；“领导人民建设社会主义生态文明”；“坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导”；“维护和发展和平团结互助和谐的社会主义民族关系”；进一步发展和壮大爱国统一战线；“坚持独立自主的和平外交政策”等。党章第十七条则专门提及“宣传工作、教育工作、组织工作、纪律检查工作、群众工作、统一战线工作”等具体领域。党章第九章用章节的形式规定了党组在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中的领导核心作用。党章第十章则具体规定了党对中国共产主义青年团的领导。
党注重对党和国家纪检监察体制的构造和领导。中共中央纪委、监察部、审计署曾有“关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知”。中纪委、监察部则对派出机构、派驻干部、派驻机构工作汇报，行政监察工作，行政复议行政应诉工作等作出一系列党内法规予以规范。中共十八届六中全会公报提出要成立“国家监察委员会”。随后，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。这一方案规定“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”，建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。党的十九大报告进一步要求，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。
党的十八届四中全会决定还说明，党内法规制度体系和国家法律体系均为中国特色社会主义法治体系的组成部分，党内法规“是建设社会主义法治国家的有力保障”。但是，对国家法的保障不是党的监督保障法规制度的任务，而属于党的领导法规制度范畴。党章序言要求“完善中国特色社会主义法律体系，加强法律实施工作，实现国家各项工作法治化”。体现这一要求的包括党内法规制度建设在内的党内活动具体规定于《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》等党内法规之中，涉及党对国家立法、司法等机关的领导。《规划纲要》提出“适时研究制定党委政法委工作条例”，加强和改善党对政法工作的领导；完善党员、干部特别是领导干部带头学法遵法守法用法的制度规定。由此可见，这些工作需要党组织和党员普遍参与，由党委政法委等机关具体协调，不属于党的纪律检查委员会的主要工作范围，不应混同于党内的监督工作。
[参考文献]
[[1]]《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，中国法制出版社2013年6月版。
[[2]]《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，人民出版社2013年版。
[[3]]姜明安：“论中国共产党党内法规建设的思考”，《法学论坛》2011年第4期；罗豪才、周强：“软法研究的多维思考”，《中国法学》2013年第5期。
[[4]]宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版；李忠：《党内法规建设研究》，中国社会科学出版社2015年版；王振民、施新州等：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版。
[[5]]叶笃初：“党内法规建设述略——为纪念中国共产党诞生90周年而作”，《江汉论坛》2011年第7期。
[[6]]潘泽林：“中国共产党党内法规及其体系建构问题研究”，《南昌大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期。
[[7]]宋功德：《党规之治》，法律出版社2015年版，第292页。
[[8]]李忠：《党内法规建设研究》，中国社会科学出版社2015年版，第18-20页。
[[9]]王振民、施新州等：《中国共产党党内法规研究》，人民出版社2016年版，第10页。
[[10]]《中国共产党农村基层组织工作条例》，《中国共产党党内法规选编（1996-2000）》，法律出版社2009年版，第125页。
[[11]]《关于加强街道党的建设工作的意见》，《中国共产党党内法规选编（1996-2000）》，法律出版社2009年版，第98页。
[[12]]《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，《中国共产党党内法规选编（1978-1996）》，法律出版社2009年版，第202页。
[[13]]《中共中央组织部关于在深化国有企业改革中党组织设置和领导关系有关问题的通知》，《中国共产党党内法规选编（1996-2000）》，法律出版社2009年版，第123页。
[[14]]《中共中央组织部关于加强股份制企业中党的工作的几点意见》，《中国共产党党内法规选编（1978-1996）》，法律出版社2009年版，第214页。
[[15]]《关于在个体和私营等非公有制经济组织中加强党的建设工作的意见（试行）》，《中国共产党党内法规选编（1996-2000）》，法律出版社2009年版，第146页。
[[16]]《中共中央办公厅印发<关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）>的通知》，《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第376页。
[[17]]《中共中央关于印发<中国共产党普通高等学校基层组织工作条例>的通知》，《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第334页。
[[18]]《中共中央办公厅印发<关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见>的通知》，《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第382页。
[[19]]《中共中央关于印发<中国共产党党和国家机关基层组织工作条例>的通知》，《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第325页。
[20]《中共中央办公厅印发<关于党的基层组织实行党务公开的意见>的通知》，《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第348页。
[21]《中共中央组织部印发<关于加强对干部德的考核意见>的通知》，《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第370页。
[22]蒋清华：“党的领导权与执政权之辨：‘执政权’之歧义和误用”，《政治与法律》2016年第8期。
[23]《中共中央办公厅、国务院办公厅转发<中央宣传部、国务院国资委关于加强和改进新形势下国有及国有控股企业思想政治工作的意见>的通知》（2010年11月30日），《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第73、75页。
[24]《中共中央关于印发<中国人民解放军政治工作条例>的通知》，《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第63页。
[25]《中共中央关于加强和改进群团工作的意见》，《十八大以来重要文献选编（中）》，中央文献出版社2016年版，第304页。
[26]《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，中央文献出版社2016年版，第539页。
[27]《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化非时政类报刊出版单位体制改革的意见》，中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第105页。
[28]《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见>》，《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第116页。
[29]《中共中央办公厅、国务院办公厅印发<关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见>的通知》，《中国共产党党内法规选编（2007-2012）》，法律出版社2014年版，第133页。
[30]《党政机关厉行节约反对浪费条例》，中国法制出版社2013年版，第2页。