本文发表于《党内法规研究》2023年第2期党内法规基础理论专栏，因篇幅限制，注释省略。
作者简介：屠凯，清华大学法学院副教授。
摘要：关于党内法规性质的论争经历了两个阶段。在第一阶段，党内法规的“法”属性得以确立，党内法规被认为是“广义的法、独特的规”。在当前所处的第二阶段，论争的焦点则是党内法规是否具有“高级性”“实定性”“内部性”，其关键在于，要说明党内法规和国家法、实定法的具体异同。在引入第三个比较对象，即“工青妇”等三大人民团体所制定的专门规章制度后，可以为该问题的讨论提供新的论证思路和经验证据。通过比较可见，党内法规和人民团体规章更为相似，二者与国家法律明显不同，今后应更加强调党内法规的“独特性”。
关键词：党内法规；人民团体规章；高级性；实定性；内部性
一、新的思路
党的十八大以来，党内法规制度建设取得举世瞩目的成就。根据《中国共产党党内法规体系》，截至2021年7月，“党中央针对全党重大问题，出台147部实践亟需、务实管用的中央党内法规，占现行有效中央党内法规70%，填补大量制度空白，引领带动党内法规体系建设加速推进。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关立足履行本领域党的工作职责，出台100部部委党内法规，占现行有效部委党内法规61%，为加强党的各方面工作提供重要遵循。省、自治区、直辖市党委立足本地区实际，出台2184部地方党内法规，占现行有效地方党内法规67%，推动党中央决策部署在本地区落实落地”。
相应地，学界对党内法规现象的理论认识也日趋深入。在笔者看来，关于党内法规性质的论争可以划分为两个阶段。在第一阶段，争论的焦点是党内法规的“法”属性问题。一方坚持“法”只能是国家法、实定法，故而党内法规无法跻身其中。另一方则认为，“法”的外延并不局限于国家法、实定法，党内法规具有“法”的属性。笔者曾经提出，“在广义的‘法’与其它社会现象的对立中，党内法规可以纳入‘法’的范畴，是事实上的行为规范，在某些重要领域发挥着骨干作用；……在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴”。笔者并不认为党内法规既是“法律”又是“政策”，而是提出根据“法”的不同定义，党内法规可以是“法”或“政策”。这个观点，笔者仍然坚持。只是党内法规的形式化程度的确越来越高，“政策”的语义在过去十余年中也有所改变。在今天的语境中，说党内法规既可以是“法”，也可以是“规（矩）”，也许更为确切。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，与法律规范体系等并列，这是符合实际的准确定位。时至今日，说党内法规是“广义的法、独特的规”，应不会再引发过多的质疑。
关于党内法规性质的论争现已进入第二阶段。毕竟，社会规范也可谓“广义的法、独特的规”，但和党内法规仍有很大区别。学界意识到，应当设法说明党内法规和国家法、实定法的具体异同。质言之，将党内法规认作“广义的法”，是否意味着，除了由“党组织制定，规范党组织和党员行为和活动”这主客体两方面的不同，党内法规和国家法、实定法在其他特征上基本相似？而将党内法规称为“独特的规”，是否意味着，它和国家法、实定法在诸多方面都存在实质差异，以至于到了这种程度，即其“法”属性并不具有任何显著理论和实践意义？可否说，党内法规当然是规范、制度意义上的“法”，但这一认识纯属冗余，已经不能给我们提供任何新的信息？
但是，就党内法规“高级性”“实定性”“内部性”展开的讨论，也渐有陷入僵局之势。争论双方似乎已经无法提出更多的经验证据来支持自己的观点，究其根本，原因有二。其一，支持论者拿一部分党内法规举证，以说明其具有“高级性”“实定性”“内部性”时，反对论者可以找到几乎同样多的反例。其二，就党内法规和国家法、实定法究竟有多相似这个问题来说，仅有它们两个比较对象，将永远无法给出答案。无论肯定论者找到多少相似点，否定论者都可以另寻不同之处。
笔者无意于抱薪救火，新的思路是增加一个变量——人民团体规章。“人民团体规章”或“团体规章”是本文为叙述方便，对中华全国总工会（以下简称全国总工会）、中国共产主义青年团（以下简称共青团）、中华全国妇女联合会（以下简称全国妇联）三大人民团体所制定的专门规章制度的简称。人民团体规章的制定主体和规范对象，与党内法规和国家法律都不同，但在国家治理和社会生活中也发挥着一定的作用。党的二十大报告在“加强人民当家作主制度保障”部分强调，要“深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁纽带作用”。二十大党章第33条第2款增加规定国有企业党委（党组）领导“妇女组织”等群团组织，将该句充实为“加强党组织的自身建设，领导思想政治工作、精神文明建设、统一战线工作和工会、共青团、妇女组织等群团组织”。
将党内法规、国家法律、人民团体规章三者进行比较，至少有三种可能的结果。模型1：“党内法规+人民团体规章VS.国家法律”，即党内法规和人民团体规章更相似，而二者与国家法律明显不同。在这种情况下，党内法规“独特的规”属性，即其独特性，将得到进一步凸显。而党内法规和人民团体规章的共同特征，是中国特色社会主义制度的重要构成。模型2：“党内法规VS.国家法律+人民团体规章”，即国家法律和人民团体规章更相似。在这种情况下，党内法规也是十分独特的，在党内法规和其他二者的区别之中，蕴藏着中国共产党依规治党独特的理念和经验。模型3：“党内法规+国家法律VS.人民团体规章”。如果增加了新的比较对象“人民团体规章”，那么党内法规和国家法的相似性将被凸显，党内法规“广义的法”属性不再是抽象、空洞的，相对“非法”之规范、制度，将有具体、现实的意涵。
二、团体规章
全国总工会、共青团、全国妇联这三大人民团体经常联称“工青妇”，在国家治理和社会生活中发挥着十分重要的作用。党的十九大以后，“工青妇”等人民团体的制度建设进入快车道。2021年12月30日，共青团中央发布的《中国共产主义青年团团内规章制定条例（试行）》（以下简称《团内规章制定条例（试行）》）第3条第1款规定：“团内规章是团的中央组织，省、自治区、直辖市团委和系统团（工）委制定的规范团的职能履行和团的建设活动、依靠团的纪律保证实施的专门规章制度。”在新制定的团内规章中，比较重要的有《中国共产主义青年团支部工作条例（试行）》《中国共产主义青年团重大事项请示报告条例》和《中国共产主义青年团党和国家机关基层组织工作条例（试行）》等。全国妇联在2021年全面修订了一系列组织规章。全国总工会近年制定的规章也不少。
在党内法规研究中，一般会区分狭义的“党内法规”和党的规范性文件。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）第3条第1款将狭义的“党内法规”界定为“党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。这一规定试图从内涵角度明晰“党内法规”的概念。尽管较之以往已有很大进步，但在现阶段完全确定狭义“党内法规”的内涵仍然是困难的。《党内法规制定条例》第5条第1款则规定了党内法规的名称为“党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”。这里没有使用“等”字这样的表示列举未尽的语词，为从外延角度区分狭义“党内法规”和党的规范性文件提供了明确方向。没有冠以这七种名称的党内文件，依照规定不属于狭义“党内法规”的范畴。《团内规章制定条例（试行）》第5条第1款也规定“团内规章的名称为团章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”七种。以此类推，凡未冠以这类名称的人民团体文件，不属于人民团体规章范畴。
三、具体比较
关于党内法规的性质，尚存有关其“高级性”“实定性”“内部性”的三大论争。高级法论者认为，中国共产党在国家治理和社会生活中处于领导地位，党内法规中存在有关党的领导制度的重要规定，由此，较国家法而言，其应处在更受尊崇的位置。反驳者则认为，中国共产党的领导地位和党内法规的规范效力并非同一概念，不能简单地将两者挂钩。实定法论者认为，党内法规在某些领域事实上发挥着实定法的作用。反驳者则认为，党内法规并非我国法的正式渊源，也无法被司法机关适用。内部规范论者认为，党内法规的规范对象已被明确界定，党内法规对国家、社会的影响是间接的。反驳者则认为，党内法规中有条款明确规范了非党组织和非党员的行为和活动，具有直接的“外溢效应”。本文也将从这三个角度出发，对党内法规、人民团体规章和国家法律进行比较。
（一）高级性
学者们认为党内法规具有“高级性”，在很大程度上意在指出，包括党章在内的党内法规所规范的是最高政治领导力量本身的存在和行动，而这种存在和行动在整体上先于、高于国家法、实定法所规范的，国家机构的产生、行为和活动。如果借用西方宪法学界对“制宪权”和“宪定权”的区分，党内法规规范的是制宪者及“制宪权”，事实上是先于、高于由宪法本身所引导的整个国家法、实定法体系及其下行使“宪定权”的各类主体的。
但是，这样的政治理论分析并没有坚实的文本基础。如果回到规范文本，《党内法规制定条例》第27条第1款第3项规定，对于党内法规草案的前置审核应当包括“是否同宪法和法律不一致”的内容。而第32条第1款第2项规定，党的中央纪律检查委员会以及中央工作机关等制定的党内法规如果“同宪法、法律和行政法规不一致”，由党中央予以责令改正或者撤销。也就是说，党内法规不能与宪法、法律、行政法规等不一致，其效力并不必然高于宪法法律。虽然目前尚无具体规定明确中央党内法规和行政法规、地方党内法规和地方性法规之间的效力问题，但《中国共产党河北省委员会党内法规制定细则》第25条第1款第2项和《中国共产党河北省委员会党内法规和规范性文件备案细则》第9条第2项均提出，地方党内法规不能同本省地方性法规不一致。由此看来，地方党内法规的效力并不必然高于省级地方性法规。
包括党章在内的党内法规所规范的是最高政治领导力量本身的存在和行动，但这并不意味着国家法、实定法就不能规范执政党。党的领导制度不同于党的领导法规制度。党的十九届四中全会决定在论述“健全党的全面领导制度”时提及，要“完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度”。这些制度可能落实为党内法规，但也可能落实为国家法、实定法，甚至是政协和人民团体的规章制度，企事业单位、基层群众性自治组织的内部规定。
至于“制宪权”和“宪定权”、制宪者和其他主体的区分，在新的时代背景下也未必合理。围绕党的领导和党的执政关系，习近平总书记指出：“中国共产党是执政党，党的领导地位和执政地位是紧密联系在一起的。党的集中统一领导权力是不可分割的。……这次深化党和国家机构改革，对在新时代加强党的全面领导、统筹设置党政机构、提高党和政府效能进行了深入思考，着力点就是要对加强党对一切工作的领导作出制度设计和安排，对一些领域设置过细、职能交叉重叠的党政机构进行整合，一些党中央决策议事协调机构的办事机构就设在政府部门，打破所谓的党政界限，……这是党中央总结以往正反两方面经验作出的重大决策。”党的领导和执政密不可分，党政合并设立或合署办公机构的权力也是不可分割的，就是依国家法、实定法行使的监察、行政等权力。
下面我们将视角从党内法规转向人民团体规章。就其存在先于国家法、实定法而言，“工青妇”等三大人民团体及其人民团体规章也是如此。中国共产主义青年团成立于1922年5月5日，全国总工会的历史则可以上溯到1922年5月召开的第一次全国劳动大会，1948年8月1日至22日在哈尔滨召开的第六次全国劳动大会恢复重建了中华全国总工会，全国妇联成立于1949年4月3日。这三大人民团体和中国共产党一起参加了中国人民政治协商会议第一届全体会议。时至今日，它们的存在也没有完全纳入国家法、实定法的范围中。《社会团体登记管理条例》第3条第3款第1项指出，“参加中国人民政治协商会议的人民团体”不属于该条例规定登记的范围。
和党内法规相似的是，在纯粹法律效力的意义上，人民团体规章也低于宪法法律。《团内规章制定条例（试行）》第7条第3项明确了团内规章制定工作应当遵循的原则，包括“坚持团必须在宪法和法律的范围内、在党内法规的范围内活动”。《团内规章制定条例（试行）》第24条第1款第3项规定规章工作部门要进行团内规章合法性的审查。第33条第1款第2项规定工作中发现备案的团内规章存在“违反宪法和法律的”情形，由团中央予以责令改正或者撤销。全国总工会和全国妇联则在各自的章程中明确宣示要“以宪法为根本的活动准则”并依法活动。
对人民团体规章和党内法规的效力关系也可以略为提及。概言之，人民团体规章的效力在整体上低于党内法规。《团内规章制定条例（试行）》第7条第3项提出团内规章制定工作应当遵循的原则，包括坚持团必须在党内法规的范围内活动。第24条第1款第2项规定规章工作部门在前置审核中也要审核团内规章草案“是否同党章以及其他党内法规、党的理论和路线方针政策相抵触”。区别于国家法律，《团内规章制定条例（试行）》第30条规定：“团内规章如果与施行后发布的党内法规和规范性文件相冲突或者不一致的，应当及时作出修正或者予以废止。修正或者废止之前，应当以党内法规和规范性文件为准。”本条规定意味着，党内法规和规范性文件在效力上整体高于团内规章，可以默示的形式使团内规章失效。
（二）实定性
党内法规在部分领域发挥着实定法作用。在中国共产党实行绝对领导的领域，这一现象更为明显。习近平总书记强调：“坚持党对军队绝对领导，关键是要达到‘绝对’这两个字的要求。坚持领导和坚持绝对领导有什么区别？没有区别的话，不就成了文字游戏？既然有区别，既然讲绝对，军队在行动上就要体现出什么叫‘绝对’。所谓‘绝对’，就是强调坚持党的领导的唯一性、彻底性和无条件性。”党实行绝对领导的领域，党内法规的政治保障作用更为突出，而国家法、实定法除了人民根本利益，总要容纳现实、阶段性利益诉求。这可能是在这些领域党内法规要替代国家法、实定法发挥作用的根源所在。
以上两种实定法作用分别是“结构性的”和“功能性的”。通过比较可见，人民团体规章既没有结构性的实定法作用，也没有功能性的实定法作用。和国家法律“相互促进”的现象在人民团体规章的发展过程中几乎不存在，也没有任何领域存在着国家法律需要让位于人民团体规章的现象。这样看来，模型3似乎略占胜场，但问题又不那么简单。
1.确认组织体系
党内法规和人民团体规章在法律实践中的确有一种独特的“确认组织体系”作用。在2018年和2023年党和国家机构改革以后，很多原来隶属国务院的组织机构转入党的组织机构序列。比如，国家行政学院与中共中央党校，实行一个机构两块牌子，作为党中央直属事业单位，其存在依据便是《中国共产党党校（行政学院）工作条例》。《中国共产党党校（行政学院）工作条例》第7条规定：“党的中央委员会和地方各级委员会分别设立中央党校（国家行政学院）、省（自治区、直辖市）委党校（行政学院）、市（地、州、盟）委党校（行政学院）、县（市、区、旗）委党校（行政学校）。”此外，《信访工作条例》的发布，使得党委和政府信访部门的机构职责已由条例第14条第1款规定，2023年党和国家机构改革也将国家信访局调整为国务院直属机构。人民团体规章也有类似作用，在一些裁判文书中确有法院引用人民团体规章来认定涉诉主体在人民团体组织体系中的位置和功能。
2.司法适用
（三）内部性
党内法规的“外溢效应”是客观存在的。有的党内法规会直接规范党外对象的行为，这在领导人员的选拔任用、领导干部报告个人事项等方面体现得尤为明显。但是，党内法规的“外溢效应”又是有限度的，至少“党的自身建设法规制度”从名称上就可看出其规定的内容是“自身建设”，而不及于党外的组织和个人。
四、修正模型
综上可见，一个“修正的模型1”，或者称之为模型1A，为经验研究所支持。简言之，就党内法规、人民团体规章和国家法律三者的整体情况来说，前两者可以聚合在一起，而国家法律和它们明显不同。中国特色社会主义制度中的国家制度和法律制度尽管存在十分密切的联系，但毕竟仍有所区别。
当然，由模型1向模型1A的转变也很关键。人民团体规章和党内法规相似，在很大程度上是因为人民团体在努力学习中国共产党依规治党理念和党内法规建设经验。但中国共产党作为最高政治领导力量，和参政党、人民团体有着根本不同，相应地，党内法规和人民团体规章也存在诸多差异。
（一）法律优先
国家法、实定法和党内法规以及人民团体规章有非常明显的区别。的确，我们的国家不仅靠狭义的国家法、实定法来治理，党内法规和人民团体规章在确认组织体系方面具有一定的实定法功能，且在部分案件中会被司法机关直接适用。党内法规和人民团体规章也会有部分规范涉及执政党或人民团体以外的组织和个人，形成“外溢效应”。但是，无论是党内法规还是人民团体规章，其效力确定低于宪法法律。党内法规和人民团体规章替代国家法、实定法发挥作用的领域也是非常有限的。就党内法规而言，主要是中国共产党实行绝对领导的领域；就人民团体规章而言，主要是涉及本人民团体组织人事、资产管理的事项。党内法规的“外溢效应”集中体现在对“关键少数”的监督管理上，而人民团体规章如果有“外溢效应”，其溢出范围也局限在和本人民团体关系特别密切的组织和个人。也就是说，党内法规和人民团体规章相对国家法、实定法而言，仍然是“独特的”，无法也没有必要混同起来，法律是治国理政最大和最重要的规矩。
（二）党内法规和人民团体规章的重要区别
除“外溢效应”等本身就存在的程度和范围的差异外，党内法规和人民团体规章还存在其他重要区别。党内法规体系公认由“1+4”的板块结构组成，即党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规。但是，在三个人民团体之中，只有团内规章体系中以监督保障为主要内容的规章制度稍多一些，但也难以构成一个独立的板块。对团组织和团干部的处分附属、依赖于党的纪律处分机制。《中国共产主义青年团纪律处分条例（试行）》第7条第1款规定：“对于违犯团纪的团组织，上级团组织应当责令其作出检查或者进行通报批评。对于严重违犯团的纪律、本身又不能纠正的团组织，上一级团的委员会查明核实后，根据情节严重的程度，向其同级党组织建议予以改组或者解散；无同级党组织的，上一级团的委员会可直接予以改组或者解散。”第10条第1款还特别说明：“撤销团内职务处分，是指撤销受处分团员由团内选举或者组织任命的团内职务。由党组织任命的应建议党组织进行撤销。”这当然和党内法规本身的“外溢效应”有所联系，体现了党管干部的原则贯穿于包括共青团在内的人民团体之中。
（三）简短结语
本文的研究表明，在讨论党内法规性质的问题时，“广义的法、独特的规”这二者中“独特的规”更加值得强调。如果说党内法规“法”属性的确立是上一阶段党内法规理论研究和实务工作的标志性成果，那么从“法属性”到“独特性”，可能是党内法规实践发展和理论进步的又一跃迁。此外，党内法规研究方兴未艾，已经在揭示党内法规的概念、体系和特征的工作中积累了颇多成果。考虑到人民团体所制定的专门规章制度和党内法规具有一定的类似之处，当然可以更多地借用党内法规学的框架和理论进行分析。这也说明，党内法规理论对我国制度现象的解释力，可能比我们预想的空间更大。正如毛泽东所说：“它是站在海岸遥望海中已经看得见桅杆尖头了的一只航船，它是立于高山之巅远看东方已见光芒四射喷薄欲出的一轮朝日，它是躁动于母腹中的快要成熟了的一个婴儿。”