《政府法制研究》2016年第1期（总第281期）
法律顾问制度研究
●法律顾问，广义而言，具有法律专业知识，接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的人员，以及法人或其他组织内部设置的法律事务机构中的人员，均为法律顾问；狭义而言，法律顾问是指接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的执业律师，是传统意义上的法律顾问。
《政府法制研究》
2016年第1期（总第281期）
编委会主任：刘平
编委：申海平陈素萍陈书笋王松林王天品赵如松
史莉莉刘莹
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
传真：（021）63869128
印刷：上海华教印务有限公司
印刷日期：2016年2月28日
课题组组长：李平
课题组成员：赵德关王峰孙洁赵如松
执笔人：李平赵德关王峰孙洁赵如松
统稿：李平
引言
一、本市法律顾问制度建立、实施情况和存在的问题
（一）市政府没有成立专门的法律顾问团组
（二）区县政府法制顾问制度建立及实施情况
1、区县政府法律顾问制度的历史沿革
——本市区县政府法律顾问工作始于上世纪80年代中期，伴随着律师制度的恢复重建，为拓展律师业务，原南汇县政府自1986年开始聘请律师担任政府法律顾问。
——1989年《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》出台后，律师参与政府法律顾问工作日渐普及，但并未形成常态化机制。
——2000年后，随着国家和本市各级政府对法制工作的重视程度不断提高，政府法制机构的工作量日益繁重，各区县政府开始重组政府法律顾问团，主要由执业律师组成。政府法律顾问工作逐步走向正轨。
——2010年，市委办公厅、市政府办公厅联合印发《关于充分发挥律师在法治政府法治社会建设中重要作用的若干意见》（沪委办发〔2010〕16号），对各级政府及其部门聘请律师担任政府法律顾问提出了明确要求，政府法律顾问工作进一步制度化、规范化。
——截至2014年5月底，全市17个区县政府均已建立了政府法律顾问制度，并制订了相应的规范性文件，明确政府法律顾问团的组织机构、人员构成和政府法律顾问的职责和工作规则。
2、区县政府法律顾问的形式及人员组成
本市区县政府法律顾问的形式是成立法律顾问团。目前，全市17个区县政府均已设立了政府法律顾问团，其中，3个区的政府法律顾问组织名称虽然不是政府法律顾问团（如依法治区律师顾问团、政府法律顾问室和政府法律服务工作组），但都是由多名律师等法律专业人士组成，实际上发挥了政府法律顾问团的作用。政府法律顾问团的成员相对固定，聘期大多为5年，与区县政府任期同步，也有2年、3年。经初步统计，各区县政府法律顾问团成员共计363人，其中绝大多数为执业律师，还有少部分为专家学者、公证员、人民调解员和政府实务部门的工作人员。
3、区县政府法律顾问的运作模式
调查显示，目前各区县政府法律顾问团的实际运作尚未形成统一模式，从政府法制机构和司法行政部门在运作过程中所起的不同作用看，可分为以下三种模式：
第一种是以区县司法局为主，司法局和政府法制办分工负责、共同管理的运作模式。这是目前区县的主要模式，即由区县司法局主要负责政府法律顾问团成员的遴选，并作为行业主管部门对律师执业活动发挥指导、监督作用；由区县政府法制办直接交办或者通过司法局交办需要政府法律顾问介入的事务。政府法律顾问团的团长由司法局局长担任，副团长由政府法制办主任、司法局副局长等担任。
第二种是区县司法局为主导的运作模式。即由区县司法局负责政府法律顾问团成员的遴选，交办需要政府法律顾问介入的事务，并作为行业主管部门对律师执业活动发挥指导、监督作用，顾问团的团长由司法局局长、副局长担任，或者从顾问团成员中选举产生。区县政府法制办基本不参与政府法律顾问团的设立和管理。有的甚至同一事务由法制办与法律顾问分别提出法制建议供区政府领导决策。
第三种是区县政府法制办为主导的运作模式，即区县政府法制办负责运作和管理政府法律顾问团。以金山区最为典型，该区政府法制办于2012年重建政府法律顾问团，由区政府法制办主任担任团长，选聘了6名执业律师作为政府法律顾问，任期5年，区政府法制办设立的专管员负责向政府法律顾问指派法律事务，并对政府法律顾问的工作进行评价考核。
4、区县政府法律顾问团的服务对象和主要职责
在区县政府法律顾问制度发展初期，很多区县按照“1：1”比例为区县政府领导配备政府法律顾问，服务对象仅限于区长、副区长及其他区常委。目前，区县政府法律顾问团的服务对象仍然以区县政府领导为主，部分区县的政府法律顾问团还为区县人大、政协的领导提供法律服务。此外，部分区县（如浦东新区、虹口区、静安区、金山区等）明确，政府法律顾问团的服务对象除区领导外，还包括区政府部门和街道办事处、镇政府；个别区（如杨浦区）甚至将服务对象进一步拓展至区属事业单位和国有企业。
5、区县政府法律顾问的费用
关于政府法律顾问团的工作经费，主要是由两部分组成：一部分是日常工作经费，主要是政府法律顾问团的办公经费和法律顾问提供日常法律咨询服务的费用。在大多数情况下，政府法律顾问团的经费由司法局提出年度经费预算，经财政局审核后纳入年度财政预算，司法局在年底时以“红包”形式发放。政府法律顾问的日常法律咨询，一般都是无偿服务，仅支付少量交通补贴或者午餐补贴，也有部分在召开咨询会时由涉及部门以咨询费名义支付。另一部分是专项法律服务经费，包括代理诉讼或者仲裁、专项法律意见书、信访积案化解、动拆迁项目等，一般是另行签订法律服务协议，双方商定费用，实行项目化管理，低于律师正常收费。
关于工作经费的保障途径，由于大部分区县采取区县政府法制办和区县司法局共管的运作模式，在大多数情况下，区县政府法制办仅负责对政府法律顾问的工作进行考核，基本不参与经费管理。比较特殊的是金山区，由于实行区政府法制办主导模式，因此政府法律顾问经费从政府法制经费中支出。金山区政府法制办每年申请20万元的专项经费，考核合格的政府法律顾问每人每年2万元，考核优秀的再给予2万元奖励，其他法律事务项目另外付费。
6、区县政府购买法律服务的其他方式
近年来，区县政府根据“两办”的《关于充分发挥律师在法治政府法治社会建设中重要作用的若干意见》（沪委办发〔2010〕16号），通过购买法律服务方式解决区县政府法制机构人员不足、不能满足实际需求的问题。区县政府购买法律服务较为常见的情况是对一些重要地块的动拆迁项目，通过公开招标的方式，将该地块动拆迁法律事务委托一个或几个律师事务所“打包”处理，承办律师不一定是政府法律顾问团成员。此外，在处置重大突发事件、集中化解信访积案的过程中，区县政府往往也会在政府法律顾问团以外另行组建法律顾问团队，费用根据合同约定，一般低于律师的市场收费。比如静安区“11·15”特大火灾事故发生后，全市各区县抽调了113名律师配备到40个火灾善后处置工作组中，全面参与安置接待、法律援助、理赔谈判、诉讼代理和政策研究等各项善后工作。这类情况的发生率较低，而且基本上都是由市和区县司法局牵头组织，应急性、行政化等特征较为明显。
除了上述两类情形外，我们在调研中发现部分区县政府法制办在购买法律服务方面已经做了一些探索，并已形成较为成熟的管理模式。比如，浦东新区政府法制办自2013年开始与3个律师事务所签订法律服务合同，由律师事务所每年各派遣1名律师到区政府法制办工作，工作岗位、报酬和保密义务等均在服务合同中予以明确。再比如，静安区政府法制办自2009年开始，每年6、7月份开始征求区县政府部门意见，了解部门在政府法律顾问方面的需求，然后通过招投标方式确定2-3家律师事务所，为有需求的政府部门配备法律顾问、提供法律服务。
7、区县政府法律顾问制度存在的主要问题
区县政府法律顾问制度的实施，对于补充区县政府法制机构编制力量不足，推进区县政府依法行政，及时处置区县的突发性事件及重大疑难问题发挥了一定作用，为区县政府决策提供了法律支持，有的法律顾问成为区县政府领导身边的“活的法律字典”。律师在诉讼代理、调解、民商事法律业务等方面的专业优势，与政府法制机构形成优势互补，增强了政府依法处理各类纠纷的专业能力。但仍存在以下问题：
一是制度设计带有随意性，制度实施流于形式。全市层面尚未统一制度规范，虽然目前各区县都有关于政府法律顾问工作的制度规范，但总体工作的开展依赖于区县政府领导的重视程度，因此，无论是参与领域、职能界定、人员遴选，还是机制运作、服务模式、费用支付等都存在较大差异，带有一定的随意性。大部分区县政府法律顾问团一年开一两次会，法律顾问“顾而不问”、形式多于内容的情况普遍存在，有的律师甚至称之为是“蛋糕上的裱花”。
四是政府法律顾问团主要由司法局负责日常管理的运行模式不够科学。目前区县政府法律顾问团主要由司法局负责联系，而了解政府实际法律需求的政府法制机构大多对政府法律顾问团缺乏工作主导权、监督考核权和经费支配权，因而使政府法律顾问不能有效地贴近政府工作。
（三）市政府工作部门及其所属事业单位法律顾问制度的建立实施情况
1、超过一半的政府工作部门聘请律师担任常年法律顾问。水务、卫计委等未聘请常年法律顾问的单位认为，其法制机构即为部门的法律顾问。
2、常年法律顾问的主要职责是处理具体法律事务。包括开展合同审核，复议、诉讼的代理以及类似公路特许经营权收回等专项法律事务处理，一般不参与政府部门的决策。
3、常年法律顾问的费用高低不等。以5至8万居多，最低的为每年3万元，高的如市文广局30万元。
(四)国有企业法律顾问制度的建立实施情况
１、本市国有企业法律顾问制度的历史沿革
——1979年，中国技术进出口公司设立法律处，成为促进国企法律顾问制度恢复的先锋。
——1986年，《全民所有制工业企业厂长工作条例》颁布实施，该条例第16条规定：“厂长可以设置专职或聘请兼职的法律顾问。副厂长、总工程师、总经济师、总会计师和法律顾问，在厂长的领导下进行工作，并对厂长负责。”这是第一次以行政法规的形式确立了国企法律顾问的地位，即总法律顾问与副厂长及“三总师”并列，在厂长的领导下开展工作，对厂长负责。在此期间，上海石化总厂、宝钢总厂、上钢五厂等一批国有企业相继建立法律顾问室。
——1987年，原国家经委发布了《关于企业经济法律工作专业人员纳入经济专业职务系列的实施意见》。
——1988年7月27日市政府发布的《上海市企业法律顾问工作暂行办法》（2007年已废止），对企业建立法律工作机构，企业法律顾问室的性质、地位和职权，以及企业法律顾问的职务序列等问题均作出了规定。
——1997年3月，国家经贸委、人事部、司法部联合颁发了《企业法律顾问执业资格制度暂行规定》，对企业中从事法律事务工作专业人员的资格实行准入控制，推行执业资格制度。
——1997年5月，国家经贸委颁布《企业法律顾问管理办法》，正式确立了企业法律顾问的执业资格和注册办法，并开始和人事部、司法部共同组织全国统一资格考试。
——2004年5月，国务院国资委先后发布了《国有企业法律顾问管理办法》和《关于在国有重点企业加快推进企业总法律顾问制度建设的通知》，采取一系列措施大力推进以总法律顾问为核心的国企法律顾问制度建设工作。
——2007年2月，国务院国资委发布《关于进一步加快中央企业以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度建设有关事项的通知》。同年8月，国资委在全国国有资产监管法制工作座谈会上着重指出，加快建设以总法律顾问制度为基础的企业法律风险防范机制是当前国有资产监管法制建设的重点工作之一，并提出未来三年内在国有重点企业全面建立该机制。
2、本市国有企业法律顾问制度的运行情况
截至目前，市国资委直接管理的集团企业有46家（其中纳入“三年计划”的共39家），二级子公司735家。集团层面独立设置法务部门的21家，占39家中比例的56%，法务人员设置率为100%。近10家集团已设立总法律顾问，牵头负责本企业集团的法律风险防范机制建设工作。重要子公司层面的法务组织建设正在逐步推进，如：上汽集团直接管理的15家企业均设置法律事务岗位，其中上海汽车和华域汽车2家上市公司都设行政与公司法律部负责法律事务；电气集团在股份公司层面和各重要板块都设立法务部，并配备专业人员；光明食品集团17家子企业中设置独立法务部门的有9家，其余8家也都有专职法律顾问集团及子公司法务人员。具有企业法律顾问执业资格（或法律职业资格）比例逐渐上升，从2005年的45%左右上升到现在75%左右。其中，有705家企业的法务人员具有企业法律顾问执业资格，共计1544人。
企业总法律顾问和法务部门承担的职责主要是：企业重大决策的法律审核、项目谈判、知识产权保护、企业合同审核把关以及涉诉法律纠纷处理等。同时，也有部分国企将诉讼等法律事务外包给律所。
3、存在的主要问题
经过近30年的发展，国企法律顾问在企业经营发展中发挥着重要的风险防控作用，但在推广该项制度的过程中，还存在以下问题：
一是部分企业领导对企业法律顾问不够重视，法律顾问作用发挥效果不够明显。据企业法律顾问协会反映，国企领导对总法律顾问及法务部门的重视程序明显弱于外国企业，企业相当部分决策不经法律顾问审核。
二是相当部分企业法律顾问的设置和人员配备与企业的规模和发展不相适应。国家和本市关于国企总法律顾问设置比例70％的要求尚未达到。一些资产规模和行业影响相当大的国资企业尚未设立独立的法务部门，仅在集团本部行政办公室安排了一名专职法律顾问，不能满足企业的实际需求。国资监管企业中法律顾问和法律工作人员的配备还不到职工总数的1%。法务人员还存在年龄结构断层问题。法务人员年轻化、专业化与企业历史断层的矛盾，在一些老国企集团及其子公司中普遍存在。
二、兄弟省市政府法律顾问制度建立实施情况
根据现有资料，已完成制度设计的22个省（自治区、直辖市）政府法律顾问制度的基本情况如下：
（一）政府法律顾问机构的名称和人员组成
22个省（自治区、直辖市）中，主要有以下几种政府法律顾问机构名称：一是“法律顾问委员会”，共有5家，分别是山东、甘肃、青海、山西和内蒙；二是“法律顾问组”，共有5家，分别是浙江、陕西、安徽、福建和辽宁；三是“法律顾问室”，有5家，分别是宁夏、湖北、云南、贵州和广东；四是“法律顾问团”，共有4家，分别是四川、海南、湖南和吉林；未建立法律顾问专门组织的有3家，即北京、天津和重庆。
政府法律顾问一般都设定期限，期限一般为3至5年，也有4个省市约定了2年，基本都可以连聘，仅浙江和陕西要求连聘不超过两届。
兄弟省市政府法律顾问机构的人员组织大都采用混合模式，即既有体制内的政府法律工作人员（有的要求具有律师资格或者具有同等专业水平），又有社会上具有一定影响力的专家学者、律师或其他法律专业人士。
相当部分省市明确设立首席法律顾问，全面负责统筹和领导法律顾问工作。首席法律顾问一般由省政府法制办主任兼任，广东、湖北、辽宁和宁夏等都明确作出这一规定；也有个别省市由省政府批准，如吉林首席法律顾问由省司法厅推荐，报省政府批准。
（二）政府法律顾问机构的运作模式
调查显示，兄弟省（自治区、直辖市）政府法律顾问的管理模式比较多元，从省政府法制办在运作过程中所起的不同作用看，可分为以下几种模式：
一是由法制办负责日常管理模式。这是目前的主要模式，22个省（自治区、直辖市）中，目前有17个依托法制办管理政府法律顾问。办事机构设在法制办，法制办指定专门处室或具体人员，负责人员遴选、事务安排、考核评价、费用发放等日常工作。
三是省政府办公厅和司法厅共同负责日常管理模式，如吉林。省政府办公厅指派有关处（室）负责与法律顾问团的联络工作，并指派专人负责。司法厅负责管理、指导。法律顾问团办公室设在省法律援助中心。
四是由司法厅负责日常管理模式，包括湖南和海南。海南省司法厅厅长担任法律顾问团团长，副厅长任副团长。湖南省法律顾问团团长由省司法厅厅长兼任，副团长由省法律顾问推举产生。办公室均设在司法厅，负责日常工作。需要说明的是，这两个省的法律顾问团是为省市、省人大常委会、省政府、省政协等多家机构提供法律服务的法律顾问团。
另外，北京市政府的专家咨询委员会主任由主管副市长担任，3名副主任由国内有较高威望的专家学者担任，秘书长由市科委主任担任，2名副秘书长由市政府研究室副主任和市科委副主任担任。专家咨询委员会办公室作为专家咨询委员会日常办事机构，设在市科委。
（三）政府法律顾问的主要职责
少数省份以排除式规定，对法律顾问的职责范围予以限制。如吉林明确，法律顾问一般不介入正在实施的地方性法规、省政府及其职能部门正在实施的行政规章、行政执法部门的执法工作以及行政诉讼和行政复议以及司法机关的司法工作；对不予介入的事项，如省政府领导指派介入时，则必须由首席法律顾问主持集体（5人或5人以上）讨论后，形成书面意见，按照省政府规定的程序提出；任何成员不得以个人名义介入或提出法律咨询意见。山西则明确，对重大涉法事务，需要法律顾问委员会出具法律意见的，应当召集法律顾问委员会一半以上成员共同研究决定。
（四）政府法律顾问的权利义务
（五）经费管理
大部分省（自治区、直辖市）明确，政府法律顾问的工作经费纳入财政预算予以保障，实行专款专用，但具体规定数额的较少。甘肃规定，政府法律专家报酬按每年不少于2万元或者每次活动不少于1000元计发。除吉林规定，差旅费按规定标准报销，为省政府及其领导决策办理法律事务和提供法律咨询不付酬金外，大部分省（自治区、直辖市）都规定，政府法律顾问可以取得适当的工作报酬。法律顾问的工作报酬可以分为固定报酬和个案报酬。如重庆规定，法律顾问年费是履行聘用合同约定的义务而享有的固定报酬，由聘用单位与法律顾问在选聘时商定；个案报酬是在履行聘用合同约定义务之外承担其他工作而享有的报酬，由聘用单位参照重庆市律师服务收费标准，结合委托事项情况与法律顾问协商确定。实践中，政府法律顾问按照双方约定获取劳动报酬，受到合同法的保护。
（六）政府法律顾问的聘任
对于体制内的人员，主要是从同级政府法制机构中具有律师资格或具有同等专业水平的人员选任。对于体制外的人员，主要是从符合一定条件的专家学者、律师或其他法律专业人士选聘。兼职法律顾问一般是个人，但也有聘用单位的情况。如广东规定，聘请律师事务所作为兼职政府法律顾问的，聘用单位应当遵循公开、公正、竞争择优的原则，按照政府向社会组织购买服务的有关规定购买。需要履行政府采购程序的，应当按照政府采购的有关规定统一采购。
为了解决体制内政府法律顾问人员不足的问题，一些省市还探索雇员制专职法律顾问。如广东明确，专职政府法律顾问包括政府法制机构和县级以上人民政府工作部门从事政府法律顾问工作的在编人员，以及聘请的法律助理，法律助理应当具备国家承认的高等院校法律专业学历和社会工作经历。贵州规定，为了解决人员紧张和编制不足问题，可以根据工作需要，聘请一定期限的专职或兼职法律顾问，并要求法律顾问应具有较高的法学理论水平和丰富的法律事务实践经验，具有良好的职业道德和社会声誉，从事法制工作5年以上，熟悉地方政府组织法和政府工作规则。湖北规定，雇员制专职法律顾问的聘期按照合同约定，兼职法律顾问的工作期限随具体工作结束而结束。此外，贵州、内蒙、广东也有类似规定。
兄弟省（自治区、直辖市）的政府法律顾问制度呈现以下趋势:
第一，组织形式的多元化，多由政府法制机构负责联系和日常管理。早期，政府法律顾问多以相对独立的个体身份接受管理和监督、履行职责，北京、天津、重庆均未成立专门的市政府法律顾问组织。其后数年，其他省陆续组建了诸如顾问组、顾问团、顾问室、顾问（专家咨询）委员会等形式的政府法律顾问组织。这些实体化的组织虽然名称有别，但除了机构设置、决策机制略有区别，在功能定位、职责范围、权利义务等方面差别不大。法律意义上，委员会组织是一种为执行特定职能而设置的管理者群体组织形式，实行集体决策、集体领导的机制。如山西规定，对重大涉法事务，需要法律顾问委员会出具法律意见的，应当召集法律顾问委员会一半以上成员共同研究决定。在机构设置方面，目前采用委员会制的5家均在委员会下常设办事机构，且都设在省政府法制办。相较之下，14家政府法律顾问团（组、室）的机构设置并没有统一，其中有一半对下设办事机构作了规定（海南、湖南、吉林、陕西、辽宁、湖北、贵州），另一半（四川、浙江、福建、宁夏、云南、广东）仅明确了政府法制机构作为主管部门、负责日常工作。
第三，职责范围的不断拓展。随着经济的持续发展、依法行政水平的逐步提高和法治政府建设的深入推进，三十年来，政府法律顾问的职责范围在不断拓展。早期，政府法律顾问的工作职责主要包括参与法规、规章的立法活动，参加调研并提出法制建议，对交办事务提供法律咨询意见；仅在极个别省份可以代理行政诉讼。到了上世纪90年代，政府法律顾问开始参与规范性文件的起草、论证，为重大决策、重要行政行为、重点项目以及招商引资、经济贸易谈判等提供法律意见，处理行政复议、行政诉讼、行政处罚、仲裁等法律事务以及信访矛盾。2000年以后，继续纳入职责范围的主要有：办理合同等法律文书和重要文件的起草、审核工作，代理执行等其他非诉讼法律事务，协助处理重大涉法事件，对社会敏感事件提出法律意见和建议等。近几年，政府法律顾问的职责进一步拓展，可以对行政裁决、行政调解案件，以及有关行政赔偿、行政许可、行政强制等事项所涉及的重大法律问题提供法律咨询意见；还可以参与处理重大突发性、涉及社会稳定的涉法事务。
三、域外政府法律顾问制度
课题组经对境外资料进行汇总分析，选取了具有代表性的国家和城市，研究其政府法律顾问的职责定位、组织架构、人员构成等，以期拓展我们研究的视野。
（一）美国纽约市的政府法律顾问
1、政府法律顾问由市政府法律事务办公室承担。市政府法律事务办公室（NewYorkCityLawDepartment，以下简称法律事务办公室）属于政府组成部门，专门负责处理涉及纽约市政府的全部法律事务[1]。法律事务办公室的首长是纽约市政府的首席法律官员[2]，是“纽约市政府及其各组成部门、纽约市市长、其他选举官员的法律顾问”。[3]其由纽约市市长任命，并为纽约市市长服务。
3、法律事务办公室的组织架构及人员构成。法律事务办公室共计有17个法律业务处室和4个业务支持处室，并在纽约市的五个区设有分支机构。17个法律业务处包括法律顾问处、行政法处、一般诉讼事务处、商事与不动产诉讼事务处、上诉事务处、经济发展处、环境法处、合同与不动产处、家事法院处等。在人力资源配置方面，法律事务办公室拥有700名律师和850名法律辅助与行政辅助人员。[5]从人员性质来说，上述律师及辅助人员均属于公务员（publicservant）范畴。
（二）香港特别行政区的政府法律顾问
1、律政司司长是香港政府首席法律顾问。香港律政司全面负责香港特别行政区政府（以下简称香港政府）的法律事务，事实上扮演着香港政府法律顾问的角色。律政司司长被称为香港“行政长官、政府、政府各决策局、部门及机构的首席法律顾问”。[6]
2、律政司的主要职责。律政司的工作内容大致可以分为政府法制工作与刑事检控工作两部分，在职责定位上类似于内地的政府法制机构与检察机关。具体而言，律政司主要履行以下五方面的职责：一是草拟香港成文法例。律政司负责草拟由政府提出的成文法例。香港的立法程序大致是：政府部门负责向政府提出立法建议；律政司法律草拟科负责起草法例条文并形成条例草案；立法会负责审核政府提交的法例草案。二是向政府提供法律意见。律政司负责向政府各决策局和执行机构就民商事、政制、国际等方面的事项提供法律意见，以保证政府政策、行为的合法性。三是为政府草拟各类协议、招标文件等法律文件。律政司协助政府处理涉及政府的商业事务、公共工程的建设以及对专营权及牌照（相当于内地的行政审批）的规管等，其中一项重要工作就是草拟、审核涉及政府的各类商业合约、承诺书、专营权文件等法律文件，避免政府陷入民商事法律纠纷。四是代表政府进行民事、行政诉讼。律政司代表香港政府在法院、审裁处等司法机构进行涉及政府的民事诉讼、司法复核（即行政诉讼），以及仲裁、调解等其他解决争议的法律程序。五是负责刑事检控工作。律政司主管香港的刑事检控工作。
3、律政司组织架构及人员构成。律政司内设民事法律科、法律政策科、国际法律科、法律草拟科、刑事检控科等五个业务科室，其中，四个科室的工作内容相当于内地的政府法制工作。另外还设有律政司司长办公室和政务及发展科两个业务辅助科室。截至2012年底，律政司的公务员总人数接近1200人。根据工作职责的不同，律政司的公务员可以划分为政府律师、法律辅助人员（含法庭检控主任、法律翻译主任、律政书记等）、行政辅助人员等三类。政府律师是律政司的中坚力量，共计有376位，其中，负责政府法制工作的政府律师为245位，占政府律师职数的65%，负责刑事检控工作的为131位，占政府律师职数的35%。律政司的政府律师职数超过任何一个香港律师楼的律师职数，因此，律政司也被称为香港最大的律师楼。在律政司，负责政府法制工作的科室占科室总数的80%，从事政府法制工作的政府律师占政府律师职数的65%，政府法制工作获得的财政拨款占总拨款的67.8%。因此，可以说，政府法律顾问工作是律政司最重要的工作。
4、政府律师职系。香港政府在公务员序列中建立了颇具特色的政府律师职系。政府律师的级别从低到高分为政府律师、高级政府律师、助理首席政府律师、副首席政府律师、首席政府律师、律政专员等六个职级。政府律师的职业待遇与香港司法机构的法官处于同一水准，而高于包括警务处、海关等其他执法部门公务员的待遇。为了保证政府律师的专业水准，香港颁布了《律政人员条例》，对政府律师的基本入职条件作了明确规定，即应当在香港、英国、澳大利亚、加拿大等司法管辖区已经获许可成为法律执业者。
（三）新加坡政府的法律顾问制度
1、法律总长担任新加坡政府首席法律顾问。在新加坡，政府的概念是广义的，包括总统、内阁、部委以及部委下属的法定机构。法律总长是政府的首席法律顾问，其职能的行使，主要靠法律总长办公室的政府律师来做。法律总长办公室是政府的“法律事务总管”，其业务领域较广，涉及到宪法、行政法、国际法、土地法、合同法、侵权法、法定解释等多个领域。
3、法律总长办公室的组织架构和人员配置。法律总长办公室内设6个业务科室，包括民事法律科、国际事务科、立法和法律改革科、刑事司法科、经济犯罪治理科、国家公诉科等。根据法律总长办公室2013年度的年报显示，该办公室共有487人，其中，279名为受过专业法律训练的政府律师。除了法律总长、副法律总长、第二副法律总长、首席检控官等领导层人员以外，政府律师的职衔分为高级政府律师、副高级政府律师、政府律师，此外还有立法专员和副检控官。从职务类别来看，法律总长办公室的政府律师及其他辅助工作人员均属于公务员。但在管理上，却又区别于一般的政府工作人员，由专门的法律职业委员会管理。法律职业委员会负责政府律师的选任、确定岗位、晋升、转岗、纪律处分、撤职、辞退等。这种专业化的分类管理模式，最大的好处是有助于提升政府律师的专业能力，符合法律职业的特点和要求。
（一）关于政府法律顾问的基本定位：是个人还是机构，应在体制内还是体制外
在我国，目前对“法律顾问”还没有权威解释。百度百科检索显示：“法律顾问，有广义和狭义之分。广义而言，具有法律专业知识，接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的人员，以及法人或其他组织内部设置的法律事务机构中的人员，均为法律顾问；狭义而言，法律顾问是指接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的执业律师，是传统意义上的法律顾问。”为了与“企业法律顾问”相区别，学术界和一些地方政府及政府部门就将我国行政领域的“法律顾问”统称为“政府法律顾问”。
课题组研究后认为，我国目前的政府法律顾问从人员性质来看，既有律师、法学专家等社会法律工作者，又有具有公务员身份的法律专业人士；从机构性质上看，既有体制外人士为主成立的法律顾问团（组，委员会），又有体制内的政府法制机构，而由体制内的政府法制机构主要承担政府法律顾问职责是发展趋势。理由是：
2、从境外政府法律顾问的实践看，政府法律顾问主要是体制内的机构和人员。课题组分析域外国家和城市政府法律顾问制度后发现，政府法律顾问均由行政机关承担，如纽约市政府法律事务办公室、韩国中央政府的法制处、日本内阁法制局等都是体制内的行政机构。政府法律顾问工作人员主要由具有公务员身份的法律专业人士构成，接受公务员的各项纪律约束。如纽约法律事务办公室、香港律政司、新加坡法律总长办公室、澳大利亚法律总长办公室工作人员的主体属于执业律师，被称为政府律师，韩国法制处部分公务员属于律师，被称为具有律师身份的事务官，日本内阁法制局则主要从法律专业毕业生中招录公务员。
（二）关于政府法律顾问的基本职责及与政府法制机构的关系
1、政府法律顾问机构的基本职责
职责定位直接决定着政府法律顾问制度设计的广度。境外国家和地区政府法律顾问机构的职责大都由部门职责确定，有的甚至以法律形式明确，主要包括：起草、审核政府和政府部门的立法案和法律文件；为政府及政府部门提供法律风险分析,出具相应的法律意见、建议；代表（理）政府及其部门参加各类诉讼；参与国际谈判及争端解决等等。
2、政府法律顾问与政府法制机构的关系
从境外政府法律顾问的设定情况看，政府法律顾问主要由体制内的政府法制机构担任，两者合而为一，因而一般不涉及两者的关系。说到两者的关系，主要是指作为国内政府法律顾问的两种现实形态，体制外的律师及其他法律工作者与体制内的政府法制机构的关系，涉及两个问题：
党的十八届四中全会决定明确，政府法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加，这就要求政府法制机构在政府法律顾问制度中起主体作用。课题组认为，政府法制机构的主体作用应当体现在以下几个方面：一是政府法律顾问的提供主要以政府法制机构为主；二是政府法制机构提供的政府法律服务在数量上占多数优势；三是社会专家、律师的政府法律顾问工作由政府法制机构组织和管理。
1、首席政府法律顾问制度
设置首席政府法律顾问是境外政府的普遍做法,境外许多国家或地区直接明确政府法制部门负责人为政府的首席法律顾问（首席法律官员）。例如，纽约市法律事务办公室的首长是纽约的首席法律顾问；香港特别行政区政府律政司司长是香港政府的首席法律顾问；新加坡法律总长是新加坡政府首席法律顾问；澳大利亚法律总长是澳大利亚联邦的首席法律官员等。在这些国家和地区，政府法律顾问主要由两部分构成，首席政府法律顾问和辅助其工作的政府法律顾问。首席政府法律顾问一般具有明确的法律地位。以新加坡为例，该国设有法律总长一职，为政府的首席法律顾问,其职权和地位有明确的宪法保障。根据新加坡宪法第35条的规定,法律总长的人选由总统根据总理的建议,从具有担任最高法院法官资格的人中任命。其职责是接受总统、内阁的法律咨询,完成总统或内阁分配的法律任务。宪法中还对法律总长的任职资格、具体人选的产生、任期、职务的解除(包括辞职、解职、弹劾等)、履行职务所必须的权力、薪俸等作了明确的规定。
其他省市，如广东、云南、湖北、辽宁、宁夏以及深圳、成都、海口等城市实行首席法律顾问制度与海南模式基本相似。首席法律顾问一般由省政府法制办主任兼任，个别省市如吉林首席法律顾问由省司法厅推荐，报省政府批准。
2、政府法律顾问职系制度
境外一些国家和地区都在政府法律顾问内部设立了专门的法律专业职系，一般设置首席政府法律顾问、副首席政府法律顾问、高级政府法律顾问、副高级政府法律顾问、政府法律顾问等职衔序列，待遇与法官处于同一水准，高于其他部门公务员。香港的做法较具代表性，香港将政府律师分为首长级和一般政府律师。首长级包括律政专员，首席政府律师，副首席政府律师和助理首席政府律师。一般则为高级政府律师和政府律师。晋升选拔是以品格、能力及经验作为准则。视个人才干，政府律师一般可在数年内晋升为高级政府律师。长远而言，最具才干及抱负的律师会担任首长级职位。新加坡的首长级政府律师分为法律总长、副法律总长、第二副法律总长和首席检控官，一般的政府律师包括高级政府法律、副高级政府律师、政府律师。
兄弟省市中也有设置政府法律顾问等级的探索和尝试。如深圳市将政府法律顾问室专职法律顾问、法律助理各分成五个等级，各等级人员按照《深圳市人民政府法律顾问室专职法律顾问、法律助理等级评定和晋升办法》（深府法顾〔2004〕13号）所规定的任职资格条件聘用，并明确了各等级工资福利经费标准，一级法律顾问（13000元/月）与五级法律助理（4000元/月）之间的待遇差别超过3倍。
从现行管理体制看，政府法制机构人员作为体制内的政府法律顾问，其地位和角色较为尴尬，一方面是普通公务员，另一方面从事的是专业法律人士的工作。现行管理模式没有体现政府法律应有的工作性质和特点，也与该项工作所需的兼具较高政治素质和法律水平的要求不相一致，实践中易产生缺乏职业精神、人才流失等种种问题。实行政府法律顾问职系制度，就是将政府法律顾问作为一种单独的职位，区别于一般的行政管理职位，并将其区分为领导职位与非领导职位，设定不同的等级，配之不同权利和待遇，这不仅符合国际惯例，也是政府法制工作作为法律职业的内在要求，也是回应司法改革后对法律人才的影响，保障政府法制机构吸引优秀人才，推动政府法制队伍建设，转变政府法制工作方式的重要举措。
政府法律顾问具体等级的设计上，可以借鉴境外的做法，并参考我国法官和律师的等级划分。
从律师等级设置看，则分为5级，从高到低依次为：一级律师、二级律师、三级律师、四级律师和律师助理。其中，律师助理和四级律师是初级职称，三级是中级，二级是高级（副高、相当于副教授、高工），一级是正高级。在任职条件上，律师助理的条件是高等院校（系）法律专科毕业生和中等法律学校毕业生，见习一年期满，经考核合格。四级律师的条件是获法学硕士学位或第二学士学位，取得律师资格，高校法律本科毕业生见习一年期满，取得律师资格，经考核合格，或者担任律师助理职务二年以上，取得律师资格，经考核合格。三级律师的条件是获法学博士学位，取得律师资格，经考核合格；获法学硕士学位，担任四级律师职务二年以上，职称外语考试合格等。二级律师的条件为获法学博士学位，担任三级律师职务二年以上，职称外语考试合格；高校法律本科以上学历的毕业生，担任三级律师职务五年以上，职称外语考试合格等。一级律师的条件是担任二级律师职务五年以上，职称外语考试合格等。
3、政府雇员制度
各地推行政府雇员制尽管有些差别，但总体来看还是基本相同的[11]。具体而言，主要有以下共同点：第一，政府雇员不具有公务员身份，勿需参加公务员录用考试；第二，行政机关与政府雇员之间签订劳动合同，通过劳动合同来约定双方的权利义务。第三，政府雇员的薪酬待遇通过市场供求关系决定，具有相当的灵活性。具备较高学历、专业知识背景良好、从业经验丰富的高级人才与一般的工勤人员相比较，薪酬待遇差距较大。例如，成都市一般政府雇员年薪最高4万余元，资深高级雇员年薪可达19.8万元；[12]深圳市政府雇员收入则是上不封顶、下不保底。[13]
内地在探索发展政府雇员制的同时，还建立了公务员聘用制。2005年4月出台的《公务员法》确立了公务员聘任制。2011年1月中组部、人社部联合发布的《聘任制公务员管理试点办法》（人社部发〔2011〕14号）对公务员聘任制做了细化规定。根据上述法律、规范性文件的规定，公务员聘任制具有以下特点：1、公务员聘任制适用范围局限为专业性较强的职位和辅助性职位；2、录用方式以面向社会公开招聘考试为主，只有对“符合聘任职位条件的人选少的专业性较强的职位”，并且经省级公务员主管部门批准的情况下，方可直接选聘；3、机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行，即聘任制公务员具有公务员身份，占用公务员编制；4、政府部门管理聘任制公务员的依据是《公务员法》和聘任合同。5、关于聘任制公务员的工资，“综合考虑市场同类人员工资水平和本单位其他公务员的工资水平”予以确定。因此，聘任制公务员的薪资水平并不能高出公务员很多。
目前，政府法制机构的编制和人员数量远远不能满足政府的实际需求，也不能有效充当起政府法律顾问的主体角色，而一下子解决这些问题也不现实。为此，课题组认为，将符合一定条件的法律人士通过聘用合同，约定权利义务，令其在一定限期内成为政府雇员，担任政府法律顾问工作，不失为经济、可行的良策。
4、公职律师制度
四中全会《决定》提出，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制。《决定》还明确，要构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。
早在1993年，《司法部关于深化律师工作改革的方案》提出，“逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍”。1995年，上海浦东新区率先开展公职律师试点。此后，北京、南京等地陆续试点。2002年，《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》对公职律师的申请与审批、权利与义务以及管理归属等问题作了规范。2006年，司法部向全国总工会机关10位律师颁发公职律师执业证，首批工会公职律师亮相。2011年底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均开展了公职律师试点工作，中国证监会等13家中央单位公职律师试点工作开展顺利。2013年8月，公职律师队伍人数已经达到4585人。
《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》没有直接对公职律师作出概念界定，但在其任职条件中明确，需要具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律执业资格，且供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务。实践中，公职律师除了政府部门人员外，还有供职于其他公职部门如总工会等机构或团体的人员。根据四中全会《决定》关于“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师”的要求，公职律师也可在党的机关和人民团体中设立。由此，公职律师实际是指，具备律师资格、供职于党政机关或者人民团体，或者经招聘进入党政机关、人民团体专职从事法律事务的人员。
鉴于行政机关的公职律师实际承担着政府法律顾问的职责，根据四中全会明确的法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体的要求，课题组认为，政府法制机构应当参与对行政机关公职律师队伍的管理。其参与管理可以考虑在以下层面介入：一是对符合任职条件人员提出的申请，政府法制机构应参与审查；二是对招聘律师担任本单位公职律师的，政府法制机构应参与面试；三是对公职律师的业务开展，政府法制机构应进行指导；四是对公职律师的履行情况，政府法制机构应参与考核。另外，政府法制机构还应当加强对公职律师的职业培训等。
5、执业规范制度
政府法律顾问的执业规范，是指政府法律顾问在为政府提供法律顾问过程中应当接受的外在行为约束和应当遵守的行为准则，是判断政府法律顾问行为是否符合职业要求的标准和依据。由于政府工作的特殊性，为其提供法律服务的政府法律顾问，往往享有较高的荣誉，但同时也需要受到一定执业规范的限制。境外一些国家或地区的政府法制部门工作人员都是体制内的公务员，受公务员的各项纪律约束。律师不能兼职成为政府的法律顾问，即使全职也会受到很多因素的制约，不能从事可能具有身份冲突、利益冲突的工作，不能够承接社会上的法律业务。
课题组认为，党的十八届三中、四中全会已对政府法律顾问推行提出了明确要求，规范政府法律顾问的执业行为，对于提高政府法律顾问的服务水平，完善政府法律顾问制度，具有重要意义。本市在对政府法律顾问制度进行顶层设计时，应当对政府法律顾问的执业规范作出具体明确。中华全国律师协会于2011年11月9日在对2004年3月起通过试行的《律师执业行为规范（试行）》进行了修改，形成了新的《律师执业行为规范》，该规范共108条，对律师执业的基本执业规范、业务推广规范等八个方面的内容作了全方位的规定。在国家层面没有作出具体规定前，本市可以以此为参考，制定政府法律顾问的执业规范。
五、关于建立和完善本市法律顾问制度的建议
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“普遍建立法律顾问制度”，我们认为，这是要求包括党政机关、人民团体、企事业单位以及其他社会组织在内的各个层面全方位建立法律顾问制度，以提高全社会的法律意识和运用法治思维、法治方式处理问题的能力，从而实现“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的总体目标。鉴于政府在整个国家和社会治理中的独特地位与作用，建立政府法律顾问制度，是普遍建立法律顾问制度的核心内容。课题组在对本市法制顾问制度建立情况进行调查分析并借鉴兄弟省市和境外政府法律顾问工作开展情况的基础上，提出如下建立和完善本市法律顾问制度的意见建议：
（一）建立以政府法制机构人员为主体、专家和律师参与为补充的政府法律顾问制度框架
如何贯彻实施四中全会精神，在本市积极推行政府法律顾问制度，需要作出顶层设计。
2、市政府法制办加挂市政府法律顾问室牌子。市政府层面不再成立专门的体制外的政府法律顾问，市政府法制办加挂市政府法律顾问室牌子，设立政府法律顾问处，承担为市政府提供各类法律服务和联系外部专家为政府做好法律服务工作，对区县政府法律顾问工作进行指导。
6、进一步加强政府法制机构和干部队伍建设。上海与新加坡、香港、纽约等城市相近，但从政府法制机构（政府法律顾问机构）的人员数量上比，远远落后于这些城市（新加坡487人、香港1200人、纽约1550人），为此，本市迫切需要进一步强化政府法制机构建设，保证机构、人员满足行政机关普遍建立政府法律顾问的要求。十八届四中全会决定除明确政府法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体外，还对政府法制工作提出了全新的要求，比如“加强和改进政府立法制度建设”，“重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”；“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”；“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”等等，还明确要“建立从符合条件的法律、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”，这些既是对推进政府法制干部队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平的要求，也为政府法制机构人员作为法律顾问，要实现职业化、专业化的发展方向作了明确。
1、建立首席政府法律顾问制度。借鉴境外和兄弟省市的经验，建议在市和区县政府层面设立政府首席法律顾问。政府首席法律顾问由市长、区（县）任命，参与行政管理，受政府及其行政首长委托处理政府法律事务，包括为省政府的重大行政决策、行政行为提供法律意见，签署有关法律文件或代理民事、经济、行政诉讼和仲裁案件等等。首席政府法律顾问领导、统筹政府法律顾问工作的开展，其他政府法律顾问对首席法律顾问负责。首席政府法律顾问原则上由市和区县政府法制办主任担任。
6、建立健全专项工作专家、律师参与制度。在目前行政复议委员会、专家参与立法听证和重大行政决策论证等基础上，进一步建立健全专项工作专家、律师参与制度。明确专家律师参与的范围、程序、规则要求等，保障参与的有效性。
（三）建立和完善事业单位的法律顾问制度
1、行政执法类的事业单位应当建立以自身法制部门为主、外聘律师为补充的法律顾问制度。执法类事业单位应当充分完善自身的法制干部和公职律师队伍，充分发挥其在本单位执法活动中的法律审查作用，在处理复议、诉讼及其他法律事务中，本单位法制干部力量不足，可以聘请社会律师代理处理或者担任常年法律顾问参与处理法律事务。
（四）国有企业应当全面建立健全企业法律顾问制度
1、国有集团公司全面建立公司总法律顾问制度。一要设立专职总法律顾问；二要明确企业总法律顾问作为全面负责企业法律事务工作的高级管理人员，在企业法制建设中的重要地位与作用，形成总法律顾问在企业重大经营活动中全过程参与、全面提供法律服务保障、指导开展法律风险防范的管理模式；三要建立独立的公司法务部门，形成公司总法律顾问领导下的多层次、上下联动的法律事务组织体系，健全国有企业的法律风险防范机制。
2、国有企业法律顾问的机构设置和人员配备应当与企业的规模和发展相适应。国有企业应当普遍建立法律顾问制度。有条件的国有企业应当设立企业总法律顾问。资产规模和行业影响较大的国资企业应当设立独立的法务部门，企业规模较小的应当设立专职法律顾问，满足企业的实际需求。
4、国有企业普遍设立公司律师。国资管理部门应当研究国有企业公司律师的设立和管理，明确公司的法律地位和权利义务，理顺公司律师的管理体制。
课题组组长简介：
李平，女，现为上海市人民政府法制办公室综合业务处处长。
（责任编辑：实习生张红核稿：陈素萍）
[1]纽约市法律事务办公室2012年年度报告(NewYorkCityLawDepartment2012annualreport)。
[2]FromWikipedia：ThecorporationcounselisthetitlegiventothechieflegalofficerinsomeUSmunicipalandcountyjurisdictions,whohandlescivilclaimsagainstthecity,includingnegotiatingsettlementsanddefendingthecitywhenitissued.
[3]纽约市法律事务办公室2012年年度报告(NewYorkCityLawDepartment2012annualreport)。
原文：TheCorporationCounselheadstheLawDepartmentandactsaslegalcounselfortheMayor,electedofficials,theCity,anditsagencies.
[4]NewYorkCityLawDepartmentYearInReview2013.
[7]越耀：《政府法律顾问实务》，法律出版社2011年第1版，第32页。
[8]刘婷：《中国政府雇员制的发展研究》南昌大学硕士学位论文，2012年6月。
[9]《珠海市政府雇员施行办法的通知》（珠府〔2003〕73号）、《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》（深圳市政府令133号）、《杭州市政府雇员管理试行办法》（杭政办〔2005〕11号）、《芜湖市人民政府雇员管理试行办法》（芜政〔2004〕13号）、《扬州市政府雇员管理试行办法》(扬府发〔2008〕127号)。
[10]《关于部分地区推行政府雇员制的研究报告》广东省人事与人才科学研究所课题组载《中国行政管理》2005年第3期。
[11]《关于部分地区推行政府雇员制的研究报告》广东省人事与人才科学研究所课题组载《中国行政管理》2005年第3期。
[12]徐敏：《当代中国政府雇员制研究》中南民族大学2010年硕士学位论文。