【副标题】以“发展规划法”的制定为中心
【作者】丁庭威（中国人民大学经济法学博士研究生，北大法律信息网签约作者）
内容提要：促进区域协调发展是实现国家治理现代化的重大战略部署，亦是推进区域社会和经济向更高层次协调发展的战略要求。经济法作为“发展促进法”，可为促进区域协调发展提供制度支撑。当前促进区域协调发展过程中存在诸多经济法治困境，需从经济法层面予以回应。面对政府与市场关系、中央政府与地方政府界限、政策与法律关系等难题，可通过制定“发展规划法”，以“区域规划法律制度”缓释政府与市场之间的张力，以“政府投资调控法律制度”理清中央政府与地方政府之间的竞争界限，以“产业政策法律制度”调和政策与法律之间的关系。“发展规划法”的制定，将促进区域社会经济向更高质量协调的方向发展，并进一步完善宏观调控法治体系。
关键词：区域协调发展；经济法；法治困境；发展规划法
目次一、问题的提出二、促进区域协调发展的经济法学理阐释三、促进区域协调发展的经济法治困境四、“发展规划法”制定的必要性与进路结语
一
问题的提出
二
促进区域协调发展的经济法学理阐释
(一)区域协调发展促进关系是经济法的重要调整对象
(二)促进区域协调发展是经济法的基本价值追求
1.公平与效率
促进区域协调发展的核心问题是处理好公平与效率的关系。公平是区域协调发展的基本价值追求。“协调”是促进区域协调发展战略的目标，通过利益共享以及利益补偿等方式促进经济相对落后的地区发展，以最大限度地发挥不同区域之间的比较优势，促进不同区域之间资源配置得当，缩小区域之间的贫富差距。过大的贫富差距会破坏社会的整体发展利益，经济法承认差异的存在，并不追求同质均等，而是通过对区域发展中弱势一方的倾斜保护以控制两极分化，实现实质公平，同时也促进社会整体利益。因此，可将公平视为促进区域协调发展的直接目标。从更为宏观的角度来看，“协调”不仅是对公平这一价值的追求，更是对更深层次的效率价值的追求，因为追求公平是为了更好地整合府际关系、加强市场一体化、减少跨区域的政府审批程序并有效利用各种资源，从而最终提高公共效率。
2.自由与秩序
促进区域协调发展的重要功能之一，便是打破原有的行政区划障碍，打造更加广泛的区域社会经济一体化发展空间。“行政垄断”是我国《反垄断法》规制的重要对象，该行为严重阻碍了我国市场经济的发展，导致在一定区域内形成“行政区经济”，不利于形成“统一开放、竞争有序”的现代市场体系。区域协调发展通过建构统一的市场环境，促进市场自由竞争，不断压缩“行政垄断”的生长空间。以长三角为例，三省一市签订了许多“协调发展”“一体化发展”的协议，不断打破地区社会经济发展的界限，扩大市场自由运作的空间。同样，区域政府之间的合作不仅仅是为了扩大市场自由运作的空间，同样也是为了通过合作维持更大区际范围内的秩序。如通过建构区域内一定的行为规则体系(正式制度规范与非正式制度的结合体)，将区域内市场主体的活动纳入一定轨道和秩序之中，使整个区域内市场经济生活摆脱单纯偶然性和任意性的羁绊。
3.发展
在促进区域协调发展的过程中，无论是对公平与效率价值的追求，还是对自由与秩序价值的探索，最终皆为促进不同区域的发展，从而不断促进全国社会经济的发展，因此，发展是最终价值追求。改革开放以来，我国发生了翻天覆地的变化，正是由于进行了这种类似于“区域协调发展”的多层次循序渐进的变革，采用“做中学”的方法，中央将权力下放给地方，并采取试验主义策略允许地方试点，使中央获得了地方经验。长此以往，这种“先行先试发展”的策略不仅使自主探索不同特征、不同类型的区域发展模式成为可能，也为国家发展及其治理现代化注入了不竭的内生性区域制度变革动力。
(三)促进区域协调发展是经济法基本原则的体现
平衡协调原则是经济法的一项普遍原则，主张“在社会化的条件下，消弭个体追求私人利益所生流弊，促进社会在竞争的基础上团结合作，以组织协调、平衡发展、共有精神的追求为己任”。平衡协调原则是经济法社会本位的体现和基本要求。促进区域协调发展有助于消弭个别地区因对本地区利益过分追求而产生的“行政区经济”，使不同地区在竞争的基础之上进行合作，例如，通过财税竞争合作(简称“财税竞合”)来缩小发展差距。国家通过组织协调，促进不同地区之间的平衡发展。因此，“平衡协调原则”可谓促进区域协调发展的“核心原则”。
维护公平竞争原则是经济法反映社会化市场经济的内在要求和理念的一项核心的、基础性的原则。其通过国家“有形之手”来纠正市场“无形之手”所生弊端，同时力求使“无形之手”在最大范围内、最高程度上发挥作用。促进区域协调发展的重要方面便是国家通过“有形之手”来克服因市场这一“无形之手”导致的区域发展差距过大的弊端，在不断缩小地区发展差距的基础之上，充分激发市场这一“无形之手”的活力与积极性，进一步促进经济总量的增长。
责、权、利、效相统一原则要求经济法律关系中各管理主体所承受的权利(力)、利益、义务和职责必须相一致，不应当有脱节、错位、不平衡等现象存在。尤其是其中的“效”，包括经济效益、社会效益和环境效益。促进区域协调发展不仅追求区域经济协调发展，同时也追求区域社会经济效益以及环境效益的协调发展，是对综合效益的追求。促进区域协调发展，也要注重“促进主体”的权力与职责的统一，“发展主体”的权力与义务的统一。
三
促进区域协调发展的经济法治困境
无论是法治国家的理念还是经济法的理论，都要求国家实行宏观调控法治，只有这样，才能保证宏观经济目标的实现，防止宏观调控部门滥用或者弃用宏观经济调控权，最大限度地实现宏观调控所追求的正确处理政府与市场关系、政府之间的关系以及政策与法律之间关系的预期目标。但从当下宏观调控的立法状况来看，宏观调控法治化的任务依旧十分艰巨。
(一)权责范围：政府与市场关系的协调困境
1.政府调节尺度的把握
第二，区域特色较难兼顾。政府调节在很大程度上是着眼于全国宏观经济的结构与运行，其目的是维护和促进整个社会经济的协调、稳定与发展。政府调节所运用的手段如制定国家计划和各种经济政策，综合运用各种调节手段，大都着眼于全国范围，并非针对某个特定区域和特殊情况。即便就当下长三角一体化以及京津冀协同发展而言，这些区域协调发展的战略也是国家在总体的社会经济发展规划之中提出的，具体的操作和实施依旧需要依靠各地方各区域自身来完成。正因区域特色较难兼顾，从而导致国家制定的社会经济协调发展规划只能更加原则化、更加模糊化，留给地方的操作空间也越大，往往地方在具体操作过程中，规划的原意被曲解，执行效果大打折扣。
第三，“行政区经济”导致的产业同构现象严重。行政区划可方便治理，提高行政效率，但行政区划很容易形成地方势力，并逐渐形成“行政区经济”，在我国从计划经济向市场经济转型的过程中，形成了大量的“行政区经济”，即便是在如今倡导区域经济一体化的大背景下，“行政区经济”依旧存在。而“行政区经济”对区际合作和分工、生产要素的跨区域流动和公共事务跨区域治理存在的结构性偏差并不重视，且行政区受自身“理性经济人”治理思维的影响，以行政区自身利益最大化为目标，缺乏对外一体的竞争力。其中，最明显的表现便是产业同构现象。
2.市场调节的局限
第一，市场不完全与信息失灵。由于政府调节不适当在一定程度上会造成“区域非均衡”发展，而市场具有“逐利性”，这会进一步加深“区域非均衡”发展，造成不完全市场的诞生，导致发达的区域经济越来越发达，而欠发达的区域经济越来越欠发达。与此同时，现代市场经济是信息经济，信息在市场中发挥的作用越来越重要，“信息失灵”是“市场失灵”的固有弊端，几乎所有的市场都存在信息不完全和交易双方信息不对称的问题，只不过程度的强弱不同而已。市场信息不完全和不对称时，易出现“逆向选择”的情形，这将阻碍区域的协调发展。
第二，区际外部性。区际外部性是一个区域的经济活动对其他区域产生的不由其自身考虑或承担的正面或负面的影响。“区际外部性”往往是由于市场不完全及信息失灵造成的。由于市场调节自身所具有的特质，这种正的外部性(如上游区域治理流域对下游区域带来了益处)不能通过市场机制的安排进行利益共享，而负的外部性(如上游区域污染流域给下游区域带来了污染)也不能通过市场机制的安排进行利益补偿，区域之间的矛盾将会激化，这将不利于推进区域向纵深协调发展。
第三，公共产品供给不足。市场具有“逐利性”，由于公共产品几乎无法带来利润，所以市场供给公共物品的动力不足。公共产品一般都需要政府通过税收政策募集资金并通过财政政策进行转移支付，最终达到提供公共产品的目的。市场调节在这一方面所表现的弊端，需要政府调节予以弥补。
正因为政府调节的尺度在很多情况下难以把握，从而导致区域协调发展战略的初衷较难实现，此时便需要市场更多地调节。然而市场调节也有自身弊端，需要政府调节予以规制，因此，平衡好两者关系对促进区域协调发展具有重要意义。
(二)政府分工：政府间关系的协调困境
1.纵向府际博弈关系
第一，中央倾斜政策的依据缺乏明确性和科学性。目前，我国的政策倾斜主要包括财政方面的倾斜和税收方面的优惠与减免，以及在法律规则适用方面的适当放宽等。以财政拨付为例，在我国现存的财政体制之下，中央与地方的关系依旧处于传统的“讨价还价”的关系状态，地方为了争取更大的发展利益会不断向中央“讨价还价”，而中央依旧在一定程度上保留着计划经济时代所采用的“分钱、分物、分项目”的政策性思想。各地方政府在服从中央政府统一协调和政策指导的前提下争取和维护区域发展权利所展开的程度不同的利益博弈行为，由于缺少制度化的规制，容易导致区域之间更大的发展差距。正因为这种地方与中央之间的财权、事权划分缺乏科学依据，导致中央的政策倾斜不科学，常常根据地方的“讨价还价”能力来决定财政划拨的力度，影响从“全国一盘棋”的角度进行产业布局，导致地区产业结构的同构化程度高且产业结构失调。
地方“自下而上”的发展需求强烈。我国是单一制国家，一直有“大一统”的传统，这种传统导致我国地方各层级的政府治理都过分依赖于中央的顶层设计。改革开放四十余年，为了进一步促进经济发展，各地方政府都被赋予了更大的自主权，地方经济活力得到释放。然而，在地方经济活力得到释放的同时，区域间的社会经济发展水平、治理能力的差距也在不断加大，动摇了全国制度统一性的基础。不论是中央的政策倾斜抑或是地方的发展需求，实质上依旧是中央与地方所展开的利益博弈。
第二，中央政策被地方政府弱化。我国素有中央集权的传统，且这一传统对当下仍有一定影响，这一点从我国举全国之力“集中力量办大事”(如举全国之力，众志成城抗击疫情)便可窥见一斑。毋庸讳言，我国的“举国体制”有许多益处，但中央权力和地方权力之间的张力问题不容忽视。促进区域协调发展，是行使宏观调控权的重要表现，这一宏观调控权无疑是属于中央政府的。为了在中央政令与地方治理之间寻求平衡点，地方政府往往对涉及中央与地方事权的内容进行“倡导性”的宣传与部署，这样既完成中央交办的事务，同时也能够保证地方不轻易触碰“中央权威”这一原则底线，此时的宣传与部署由于大多是倡导性的内容而缺乏约束力。因为区域协调发展是由地方政府以及各区域进行具体贯彻落实的，有关协调发展的措施被转换为宣传性质以及倡导性质的政治标语，使得区域协调发展的政策实施效果往往被负责执行的各级地方主体层层弱化，导致区域协调发展相对迟缓。
2.横向府际竞争关系
横向竞争关系是地方政府通过招商引资创造资本、技术引入及人才引进等方式所作出的种种竞争性的努力。地方政府为谋求当地社会经济的发展以及政绩的积累，往往会展开恶性竞争并在一定程度上形成“行政区经济”。同时，从经验方面看，许多国家内部发达地区与落后地区间的分工，如中国东北沿海地区发展加工业和西部地区发展材料工业的分工布局，往往有利于发达地区而不利于欠发达地区，我国西部地区“双重利润流失”便是典型例证。无序的横向府际竞争容易导致地方保护主义、重复建设、基本公共服务差异以及较大的税收差异等问题，长此以往，落后地区居民不能享有均等化的文化教育、医疗卫生、金融等基本公共服务，劳动力的流动性、创造性就难以充分施展；落后地区企业不能享有均等化的能源、交通、通信等基础设施，企业的成本就会增加；落后地区政府正常行使法定职责所需要的财力得不到保障，行政效率就会降低。
正因横向府际之间的竞争难以公平、有序展开，久而久之，不同地区间的发展差距将会不断拉大，地区之间在经济、文化、生态等各方面将产生明显势差，巨大的发展差距使得地区之间根本没有持续展开竞争的可能性。若地区之间根本无法实现竞争，遑论实现公平竞争，长此以往，整个国家也就难以实现竞争效率，这对地区及国家的社会经济发展并无益处。因此，平衡地方政府之间的竞争是亟待解决的问题，这需要不断提高相对落后和极度落后地区的竞争能力，只有将不同地区之间的竞争控制在有序的“场域”之内，使得即便发展水平存在差异的不同区域亦能进行有序竞争，毕竟“看得见的差距”比“望尘莫及的差距”更能催人奋进，这点对促进区域发展也适用；同时，这种“看得见的差距”能为相对落后地区划定一定的“竞争底线”，使其能够在自身能力范围之内实现竞争。
政策与法律关系问题一直是学界争议的问题。在当下高度社会化的市场经济中，出现了“法律政策化”与“政策法治化”现象。执政党的政策对法律的制定和实施能够产生重要的影响，影响程度的高低直接取决于该社会的政治体制和政治形势。例如，党和国家的社会经济发展规划便是制定“发展规划法”的重要基础。因此，构建区域协调发展法治框架，必须以党和国家的经济政策为导向，尤其以党和国家的发展规划为导向。与此同时，政策与法律作为现代化国家治理的重要制度依托，是促进我国经济和社会发展的两大推动力，也都成为经济法学科体系的重要组成部分。
四
“发展规划法”制定的必要性与进路
(一)“发展规划法”制定的必要性
1.“区域规划法律制度”构建的必要性
2.“政府投资调控法律制度”构建的必要性
每一个既定社会的经济关系首先表现为利益。推进区域协调发展需要协调好多元主体的利益关系，尤其是平衡好纵向府际博弈关系及横向府际竞争关系，形成合作共赢的局面。因此，这需要一套良善的规范体系作为支撑。对此，“发展规划法”中的“政府投资调控法律制度”能够提供有力的制度支撑。
3.“产业政策法律制度”构建的必要性
产业政策是一个国家或地区为实现一定时期的经济和社会发展目标，而制定的相应的发展、限制产业的目标以及保障现实这些目标的各项政策所组成的政策体系，产业政策可分为产业结构政策、产业组织政策以及产业区域政策，其中，产业区域政策有利于促进区域协调发展。而产业政策法律制度是指调整基于产业政策而发生的社会关系的法律规范的总称，也即将国家制定的比较稳定的产业政策上升到法律的层面，或者将某些政策法律化。由于具有综合性和协调性，同时也具备政策性和灵活性，充分体现政策与法律的交叉性，产业政策法律制度是政策和法律相耦合的社会规范表达形式，以政策为内容、法律为形式，为区域协调发展提供一个既具有政策具体实际内容，也具有法律稳定框架的制度保障。因此，产业政策法律制度除了可以推动产业结构优化、弥补市场机制的不足之外，还可以促进经济快速、协调发展。正如弗朗西斯·福山所言，“经济发展只靠好的经济政策是推动不起来的，还必须能够保障法律和秩序、财产权、法治以及政治稳定”。产业政策法律制度将为区域协调发展提供良好政策支撑与法律保障。
(二)“发展规划法”制定的具体进路
“发展规划法”中可促进区域协调发展的法律制度主要表现为“区域规制法律制度”“政府投资调控法律制度”及“产业政策法律制度”，分别可化解“政府与市场关系协调的困境”“政府竞争关系协调的困境”及“政策与法律关系协调的困境”。
1.化解政府与市场关系协调的困境——制定“区域规划法律制度”
2.化解政府间关系协调的困境——制定“政府投资调控法律制度”
3.化解政策与法律关系协调的困境——制定“产业政策法律制度”