第二章法律援助制度的功能、地位及其产生的社会背景
一、法律援助制度的功能
法律援助制度，又称法律救助、法律扶助制度，是为世界各国普遍采用的国家对因经济困难无力支付法律服务费用的当事人或者特殊案件的当事人减、免收费提供法律帮助的一项司法救济制度。
法律援助制度作为一个国家司法制度的组成部分，要了解它的作用机制和功能，不能不从司法制度的作用、功能说起。司法制度，或曰诉讼程序，是由国家创制用以裁决社会冲突或纷争，保障既定的实体法律得以实现的规范和机制。
司法制度或诉讼程序的存在价值和永恒的生命力在于它在程序上的公正性。程序公正是司法公正的前提和基础，尽管它不等同于司法公正，因为后者还包含有司法者的个人因素对理解和运用法律的主观影响，以及司法裁判结果的实体公正。可以说，公正原则是整个诉讼活动的灵魂与核心，它与诉讼活动的内在联系，比之以它与其他领域的行为或活动之间的联系更具有本质性。这种本质联系的内在机理在于：任何社会冲突和纷争都包含着对某一社会公正原则的践踏或扭曲，矫正这种践踏或扭曲社会公正原则现象的最终形式必须借助于诉讼程序，即运用既定法律规定和国家的强制力解决社会冲突与纷争。因此，在诉讼制度和诉讼过程中必须有公正的意识、公正的规定、公正的评价和公正的力量。
在现实生活中，影响司法公正的因素来自多个方面，但如加以分析似可以归类为三个方面。其一，司法人员的个人不公。司法人员包括诉讼程序的各个环节和诉讼进程中的执掌权利者，法律的文字规定需要通过司法人员的实际操作才能付诸实现。由于法律规定往往具有一定的原则性的伸缩范围，其间主要取决于司法人员对于冲突或争议事实的主观认识和对法律精神的理解。因此，司法人员偏离公正的原则，就往往导致对事实的准确认定和适用法律的正确把握。其二，司法组织的不公正。司法组织的不公正不同于司法人员的个人不公正，由于司法组织本身与其所在地方之间的经济上不可割裂的联系，或司法组织的领导者在一定程度上对地方党政领导者的依赖关系，使得司法组织作出对社会冲突或争议的处理意见和裁决时，不能不考虑与地方利益的关系，因而往往导致产生司法组织的不公正。其三，司法机制缺陷导致的不公正。这种不公正的产生主要是由于司法机制或制度本身存在缺陷所致。我们所大力推行和实施的法律援助制度，就是弥补司法机制存在缺陷的措施之一。
一个国家的司法不公正所产生的负面影响，是难以简单地用数字表明的。概括地说，它势必破坏司法机关裁决社会冲突纷争的是非曲直和依法维护社会公正的功能，直接影响代表国家执掌司法权的司法机关的正义形象，并且往往由此滋生司法腐败，还可能导致社会冲突和纷争的非法律方式解决，从而削弱国家法律调整社会关系的力度和权威，实际上还会对社会冲突和纷争中的破坏、扭曲公正原则的一方起到鼓励和袒护作用。因此，一切有利于司法公正原则实现的完善制度措施都应该成为司法制度自我完善的应有之举。
在中国的封建社会，实行“政审合一”。地方最高行政长官同时又是地方最高司法裁判官。尽管各封建朝代都有相应的法律，但由于“诸法合一”，“民刑不分”，法律的规定往往不够具体明确，“伸缩性”极大。因此，地方官在“司法”时，有很大的随意性和专断性。但是，在中国封建社会里由于没有体现法制文明、民主、科学精神的律师制度，当事人提起诉讼无需借助他人的法律服务，“凡有冤情可直接上告到官府”，可以“拦轿告状”、“击鼓伸冤”。地方官是否公正断案，完全取决于该地方官的个人素质。在封建的诉讼制度中，老百姓能否打得起官司，在形式上与其经济状况没有关系。中国在从传统的计划型经济模式向市场经济体制过渡的条件下，公民获得公正司法裁判的权利往往与个人的经济条件具有直接的联系。例如，涉及民事权益的纷争需要诉诸法院，寻求法院的公正裁决时，依法需要由提起诉讼的原告方向人民法院先行交付一笔诉讼费。诉讼费用的多少，视诉讼标的大小或案件性质（如离婚案）而定。再如，诉讼的原告或被告，或者第三人，要依法主张自己的权益，就需要聘请有法律知识专长和掌握诉讼技巧的律师提供专门的法律服务，这就需要向律师支付一笔法律服务费。
关于建立和实施法律援助制度在完善国家司法公正机制中的作用，可以用一种“短木块决定水桶容量”的机理来说明。一个用若干木块制作的水桶能否装满水，能装多少水，通常不是由水桶的最长木块来决定的，而是由最短的木块来决定的。如果构造水桶的其它九块木块都很长，而另外一块却很短，则水桶的盛水容量必然由最短木块的长度来决定。国家的司法公正机制一如此理，决定司法审判能否实现公正的各个环节中，如果其它环节都有可靠的制度保证，而唯独缺少一种保障经济收入较少的公民平等地进入司法程序并获得合格的法律帮助的机制，则经济困难的公民在有诉讼要求时就有可能因此得不到司法程序公正的保障，如此，其它各种公正司法的机制再合理再健全，都有可能因为存在这一制度缺陷而使司法的公正荡然无存。正是由于法律援助制度在保障公正司法中的这一重要作用，联合国在“公民权利和政治权利国际公约”和我国加入的“联合国少年司法最低限度标准规则”（即“北京规则”）中，都专门对法律援助制度作了规定，以此作为衡量一个国家的司法制度健全与否的重要标准。
法律援助制度的创建，在司法制度上的意义在于它弥补了司法公正机制中的“短木块”缺陷，俾使有可能动摇“法律面前人人平等”的宪法原则的“制度真空”得以填充。显而易见，这种司法救济机制的创设主要是国家的责任，政府的责任，而不能成为某个社会团体或职业群体的责任。
二、法律援助制度在我国法律体系中的地位
（一）法律援助制度是诉讼程序不可或缺的重要环节
法律援助制度属于诉讼程序制度的范畴，要了解法律援助在诉讼程序中的地位，首先应从律师在刑事和民事两种诉讼程序中的地位谈起。
就刑事诉讼而言，在原来的刑诉制度中，由于实行职权主义的诉讼方式，法院主动调查、收集被告人的被控证据，实际上承担了检察机关的部分控告和举证责任，给公众的印象是法院集控审职能于一身，审判是“走过场”，未审先判，法官容易“先入为主”。在新的控辩式的诉讼制度中，检察机关依法行使控告和举证的职能，辩护律师依法行使为被告人辩护，证明其无罪，罪轻或者从轻、减轻情节的职能。法官不再主动收集调查证据，而是居于中立的裁判地位，客观、公正的听取控辩双方的举证和质证、辩论，根据自己确信的客观事实和按照法律的规定，作出公正的判决。在控辩式刑事诉讼中，控诉、辩护、审判三项职能进行了严格的分工，形成公诉人、律师、法官“三足鼎立”。如果没有律师辩护，从严格意义上讲就不成其为“诉讼”，律师在刑事诉讼中的地位和作用是显而易见的。
在民事诉讼程序中，原告与被告的法律地位完全平等，过去实行职权主义的民事诉讼方式，法院主动调查取证，可信赖度高，质证、认证方面的问题并不突出。当然，这种诉讼方式又往往导致法官先入为主，先判后审，忽视对当事人诉讼权利的保障，不能“兼听则明”，可能导致实体审判的不公正。在实行庭审制度改革，强调民事诉讼当事人的举证责任之后，大部分证据都由当事人双方提供，案件的利害关系决定了双方当事人都是提供对自已有利的证据，可信度难免有问题，这就需要由当事人双方进行质证，以确保证据的真实可信。民事审判方式改革以来，由于法官居于客观、公正、中立的裁判地位，对于当事人在主张权利、取证、举证、质证和辩论方面掌握法律知识和诉讼技能的要求空前提高，一般当事人都不具备合格的法律知识和诉讼技能条件，因而必须借助于律师的专门知识服务，才能在民事诉讼中保证原、被告双方“对抗”的结果，有助于法官客观、公正地确认案件事实和正确适用法律。
可见，无论是在刑事诉讼之中还是在民事诉讼之中，律师对当事人提供法律帮助的作用是不可缺少的。中国与世界各国一样，实行律师有偿服务的制度，故而当事人的经济状况与其能否支付服务费用以获得律师的法律帮助具有直接的联系。对于经济困难的当事人而言，如果没有一种国家的司法救济机制，自已又不能承担律师的法律服务费用，势必在诉讼中处于不利地位，难以维护自已的合法权益。因此，即使是在经济发达国家，也仍然由国家设立法律援助制度来救济经济困难无力聘请律师的诉讼当事人。可见，只要律师在诉讼程序中扮演不可或缺的角色，法律援助制度就必然是诉讼机制中的重要环节，是司法制度的重要组成部分。
（二）法律援助制度是实现程序公正的重要保障
法律援助制度在诉讼程序中的功能，如果就广义法律援助而言，一方面是帮助被援助者平等地获得法律服务，以弥补其法律知识和诉讼技能的不足，另一方面保障被援助者能够平等地进入诉讼程序，后者主要指民事诉讼的当事人在作为原告向法院提起诉讼、主张某种权利时，不因交不起诉讼费而被拒之于法庭之外。如果就狭义的法律援助而言，则着重于解决被援助者减免费用获得法律服务的问题。
（三）法律援助制度弥补了有偿法律服务机制难以克服的缺陷
三、西方国家建立法律援助制度的借鉴
法律援助制度在中国是一个全新的事物，研究建立健全中国的法律援助制度，有必要从最早发源于西方国家的法律援助历史中，发掘可供我们借鉴的内容。
(一)法律援助制度在西方社会产生的原因及其本质
(二)法律援助制度在西方社会发展的过程、作用
(三)西方国家现代法律援助制度的主要特征
四、法律援助制度在中国产生的社会背景
法律援助制度在中国的建立，客观地说，是中国的市场经济和法制建设发展到一定阶段的必然要求，并不是任何人的主观随意。马克思在他的《政治经济学批判》序言中曾经这样表述：“无论哪一个社会形态，在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更多的生产关系，在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前，是决不会出现的。所以人类始终只提出自己能够解决的任务，因为只要仔细考虑就可以发现，任务本身，只有在解决它的物质条件已经存在或在至少是生成过程中的时候，才会产生。”
(一)建立法律援助制度之前的基本情况
中国历史上没有律师制度，本世纪初清末年间沈家本修订律令时，律师才作为“泊来品”引入《大清刑事、民事诉讼法》。律师制度的出现和律师在司法诉讼机制中的地位的确立和作用的发挥，是建立法律援助制度的前提条件。因此，中国的封建社会不可能产生法律援助制度。北洋政府和国民党统治时期，仅在为数有限的一些大城市设有律师，且都是私人开业，实行收费服务，有限的律师以及律师有限的作用使得在旧中国建立法律援助制度无从谈起。“衙门朝南开，有理无钱莫进来”，即是那一时期穷人与法律保障无缘的真实写照。
进入改革开放的新时期以来，随着社会主义商品经济的不断发展，人们的相互交往空前扩大，各种社会关系日益复杂。立法的日益完善使越来越多的社会关系纳入法律调整的范围，广大人民群众的民主权利和人身、财产等权利越来越多地需要借助法律的保障。在新形势下，原有散见于有关法律法规中带有法律援助性质的规定，亟待上升为完备的法律制度，才能适应加强社会主义民主和法制建设保障公民民主权利、人身权利和其他合法权利的需要。
(二)经济社会协调发展呼唤着健全完善公正的司法机制
肖扬部长反复强调，领导者的责任，就是在社会产生了某种解决问题的要求时，能够因势利导，适时提出解决问题的办法、思路，并且使这些办法、思路切合社会的既定物质条件，使之具有付诸实施的现实可能性。
也许，站在更为宏观的角度，能够使我们更透彻地认识经济与社会协调发展、社会机制良性运行对于促进和保障中国社会全面发展的深层意义，从而加深我们对建立和实施法律援助制度对于推动社会文明进步的重要作用的理解。
(三)法律援助制度产生的社会背景
但是，社会发展必然会强制地为实现规律性的客观要求开辟道路。进入九十年代中期法律援助制度在中国的出现，决不是一个偶然现象，而是具有深刻的社会基础和法制背景，反映了我国社会主义市场经济的深入发展要求与之相适应的社会保障制度配套建立、协调发展的必然趋势。
1社会主义法制的不断健全完善是法律援助制度产生的社会基础。随着以改革开放为标志的新时期的到来，我国在总结历史教训和借鉴经济发达国家健全法制经验的基础上，逐步走上了建立健全社会主义法制的轨道。改革开放的19年间，国家最高权力机关制定法律和有关法律问题的决定310多件，国务院制定行政法规750多件，有立法权的地方人大制定地方性法规5300多件。仅1993年3月八届全国人大一次会议以来，全国人大及其常委会就制定了98个法律和有关法律问题的决定。以宪法为核心，以基本法律为基础，以部门法和行政法规为主体的社会主义法律体系的不断健全完善，使越来越多的社会关系纳入法律调整的轨道，人们的政治、经济、文化和社会生活与法律的联系日益紧密。享受平等的法律保障权利，成为改革开放条件下公民和法人平等地从事社会、经济和文化活动，实现法律关系的必然要求。这客观上为法律援助制度的产生奠定了不以人们的意志为转移的现实社会基础。
2改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制的健全完善，提出了建立和实施法律援助制度的客观要求。改革开放大大推动了我国经济的发展和综合国力的加强，也极大地激发和调动了广大人民群众的积极性，为人们关心、重视公民的合法利益和权利注入了活力。在改革开放条件下，由于经济机制的转型和利益格局的调整，不可避免地会出现人们之间由于主客观条件的差异而产生的贫富悬殊，及其所带来的事实上的不平等现象，一部分人的相对贫困将会长期存在。切实保障经济状况较差的公民的基本生活条件和平等地实现自己的合法权益，成为新时期党和国家正确处理效率与公平、竞争与秩序的关系，保障改革开放和市场经济发展所要求的社会稳定的基本任务之一。这种保障贫弱残疾者等社会特殊群体的权利要求与调整社会保障关系的法制健全相契合，从而对法律援助机制的建立和实施提出了客观要求。
3审判方式的改革是建立和实施法律援助制度的现实需要。如前所述，为了适应社会主义市场经济的发展对建立健全公正司法机制的要求，八十年代末、九十年代初以来，我国的刑事审判制度和民事审判制度逐渐迈出了较大的改革步伐。随着旧的“职权主义”的诉讼制度的转变，新的“抗辩式”诉讼程序的推行，律师的法律帮助越来越显示出重要作用，成为刑事诉讼的嫌疑人、被告人和民事诉讼的当事人进行诉讼活动、保障自身合法权益的必不可少的倚靠。由于律师的法律服务实行“有偿”原则，客观上使无支付能力的公民难以获得平等的法律服务，不能平等地进入诉讼程序，以保障自己的合法权益得以平等实现。审判方式的改革和新的诉讼制度的推行，客观上呼唤着法律援助这一世界通行的司法救济机制的建立和实施。
摘选自司法部法律援助中心编著的《中国法律援助制度诞生的前前后后》一书