【作者简介】顾永忠，中国政法大学国家法律援助研究院首席专家，教授，博士生导师。
关键词：法律援助机构；法律援助立法；刑事法律援助
2020年12月，中共中央印发《法治社会建设实施纲要（2020—2025）》，指出“党的十九大把法治社会基本建成确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标之一，意义重大，影响深远，任务艰巨。为加快推进法治社会建设，制定本纲要”，其中明确提出“健全公民权利救济渠道和方式，完善法律援助制度和国家司法救助制度，制定出台法律援助法，保障困难群众、特殊群众的基本公共法律服务权益”。2020年9月下旬，全国人大监察与司法委员会召开座谈会，听取有关学者专家对《中华人民共和国法律援助法（草案征求意见稿）》（以下简称“草案征求意见稿”）的意见和建议。笔者应邀参加了座谈会就有关问题发表了意见和建议。本文仅就其中法律援助机构设立的几个基本问题展开讨论。
一、关于法律援助机构的设立
党和国家对法律援助制度一直非常重视。特别是党的十八大以来，我国在历次党的重要文件上都对法律援助制度的完善发展提出要求指明方向。2013年11月党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“完善法律援助制度”作为完善人权司法保障制度，国家尊重和保障人权的一项重要内容。2014年10月党的十八届四中全会决定不仅在宏观上明确指出要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，而且还对法律援助制度的完善提出具体要求“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”。2015年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，从宏观上和微观上对如何完善法律援助制度提出全面规划和要求，“成为党和国家建立和完善中国特色社会主义法律援助制度的顶层设计和总体规划，是当前和今后一个时期指导我国法律援助事业发展和完善的纲领性文件”。正是在以上背景下，国家最高立法机关将国家法律援助法纳入立法规划，2020年12月中央出台《法治社会建设实施纲要（2020—2025）》，明确提出“制定出台法律援助法”。
此外，还有一个重要因素。自2017年以来，最高人民法院与司法部联合下文，先在部分地区，后又于2019年开始在全国范围开展刑事案件（审判阶段）律师辩护全覆盖试点，由此，也大大增加了对法律援助律师的需求。2019年11—12月间，笔者本人受法律援助机构指派，办理了两起刑事法律援助案件，都是二审上诉案件，两名上诉人并不符合法定法律援助条件，但因属于刑事案件律师辩护全覆盖的案件范围而被指派律师为上诉人提供辩护。这项工作已纳入《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个改革纲要（2019—2023）》，明确要求“进一步支持刑事案件律师辩护全覆盖试点，完善工作衔接机制”。可以想见，这项改革的深入开展势必要求更多的律师参与。
至于我国经济社会发展水平，2003年与2020年相比也可谓天差地别。据有关部门公布的权威数据，2003年我国GDP总量是1.66万亿美元，占世界的4.2632%，位居世界第六；2019年我国GDP总量是14.34万亿美元，占世界的16.3449%，并且居世界第二已经多年。纵向比较，我国2019年GDP是2003年的8.64倍。再以国家财政对法律援助经费的投入来看，虽然总量还不能满足实际需求，但增长速度还是很快的。2003年国家财政投入法律援助经费是15211.66万元，2018年法律援助财政拨款为26.5亿元，是2003年的17倍多。
以上三个方面因素对于法律援助机构的设立及布局影响甚大。正是由于2003年以上因素的具体情况，《法律援助条例》当年在法律援助机构设立的问题上没有提出刚性的要求，涉及的范围只有直辖市、设区的市以及县一级，没有涉及省、自治区一级；在要不要设立的问题上更是“根据需要”，具有较大的弹性空间。在当时的历史条件下，对设立法律援助机构提出刚性要求是脱离实际的。据官方统计，2003年全国共有法律援助机构2774个，法律援助工作人员9457人。而随着以上三个因素的变化，法律援助机构也在不断增加。2011年全国法律援助机构3239个，法律援助工作人员14150人。2018年，全国法律援助机构达到3281个，法律援助工作人员13013人。其中的法律援助机构的总数3281个，比2018年全国省、市、县三级行政区划单位的总数还要多。应该说，现有法律援助机构的情况包括机构数量和布局情况也是法律援助法考量法律援助机构设立问题的重要依据。
针对这种情况，为了实现法律援助制度的均等化发展，一些学者专家包括笔者本人曾提出应当打破法律援助经费由同级财政分担的制度，改革为由市级或省级甚至国家财政统筹解决法律援助经费。但是要把此设想变为现实恐怕来日方长。当前，如果一些省、市两级司法行政部门确实不设法律援助机构，而把省、市两级的法律援助业务交由省、市政府所在地的区级法律援助机构承担，那么，省、市两级财政应当按照所转移的法律援助业务的总量给区级法律援助机构拨付相应经费，并从其他方面给予支持。当然，如前所述，笔者并非主张“一刀切”，省、市两级都不设法律援助机构，而是“根据需要”设立，具有一定弹性空间，不同于县、区一级“应当设立”法律援助机构的刚性要求。
至于成立于1998年的司法部法律援助中心，它是我国法律援助制度创建时期的重要标志，曾经发挥过重要的历史作用。但司法部设立法律援助工作司以及改革为公共法律服务局之后，司法部法律援助中心的职能已经发生重大变化，不再具有对全国法律援助监督管理职能，在此情形下，也可以“根据需要”予以保留或者取消。
综上所述，笔者建议“草案征求意见稿”第11条“县级以上人民政府司法行政部门根据需要设立法律援助机构”的规定，修改为“县、区级人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构。市级以上人民政府司法行政部门根据需要设立法律援助机构”。
二、关于法律援助机构的职能
法律援助机构的职能是什么？“草案征求意见稿”第11条对此规定为“法律援助机构负责组织实施法律援助工作，受理、审查法律援助申请，指派或者安排律师、法律援助机构律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者等法律援助人员提供法律援助，支付法律援助补贴”。与《法律援助条例》第5条的对应规定“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或安排人员为符合本条例的公民提供法律援助”进行比较，区别在于三点：其一，从宏观上和实质上明确了法律援助机构的职能定位是“负责组织实施法律援助工作”；其二，在微观上列举法律援助机构具体职能时除保留了与《法律援助条例》同样的“受理、审查法律援助申请，指派或者安排”有关人员向受援对象提供法律援助外，增加了一项以往未规定的具体职能——“支付法律援助补贴”；其三，把《条例》中所讲的向受援对象提供法律援助的模糊主体——“人员”细化并明确，包括“律师、法律援助机构律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者等法律援助人员”。这一条实际上讲的是法律援助机构干什么和向受援对象提供法律援助谁来干的问题，关涉法律援助机构的生存之本，还需要深入研究，认真推敲，进一步明确。
谈到法律援助机构的职能问题，有一个不容回避且应当加以解决的问题，这就是法律援助机构与司法行政机关特别是与司法行政机关内设的法律援助行政管理机构的关系问题。我国法律援助制度创建初期，只有隶属于司法行政机关的法律援助机构。那时法律援助机构一般都承担着行政管理和提供服务双重职能，但也有只承担提供法律服务一项职能的。比如1996年6月被司法部《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》提到的我国成立最早的广州市和浦东新区两家法律援助机构就是两种情形的代表。广州市法律援助机构既承担制订法律援助工作规章、工作标准、规范以及拟定推行法律援助制度的长期规划和年度计划并组织实施的行政职能，又负有组织、指派法援人员办理各项法律援助事务的服务职能，而上海市浦东新区法律援助中心则主要负责接受法律援助申请并向律师事务所指派法律援助案件，基本不承担政策制定职能。如前所述，截至2003年全国已建立四级法律援助机构2774个，法律援助机构的职能大致如此，并且呈现出一个明显特点：地（市）级以上法律援助机构承担的行政职能比较多，县（区）级法律援助机构则主要承担服务职能。
2003年颁行的《法律援助条例》，对法律援助机构的职能作出明确定位：“法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员提供法律援助”，体现出法律援助机构应以提供法律援助为主业的明显导向。2008年司法部根据国务院“三定”规定，设立法律援助工作司，成为司法部内设的全国法律援助行政管理机构。其后各地司法行政部门也陆续内设法律援助行政管理机构。其后我国法律援助工作呈现为管理机构与法援机构双轨体制。截至2011年底，全国被界定为“司法行政机关设立的负责监督管理法律援助工作的内设或直属行政机构”的法律援助管理机构共有433个，另全国共有法律援助机构3239个。其中相当一部分机构是“一套人马两块牌子”，既是法律援助机构，又是同级司法行政部门的法援处或法援科。这种局面至今尚未发生变化。
至于法律援助机构本身的职能，笔者认为“草案征求意见稿”关于“负责组织实施法律援助工作”的宏观定位高屋建瓴，科学合理，应当得到肯定，但微观描述“受理、审查法律援助申请，指派或者安排……等法律援助人员提供法律援助，支付法律援助补贴”不尽完整、准确，需要完善。如前所述，法律援助机构的职能是法律援助机构的生存之本，“负责组织实施法律援助工作”高度概括但又非常精辟地揭示了法律援助机构的生存之本，这是“草案征求意见稿”对法律援助机构的职能定位较之《法律援助条例》最鲜明的不同和最大的进步之处。根据这一定位，法律援助机构的具体职能应当包括以下方面：一是考核、遴选法律援助人员，以保证只有符合条件的人员才能参与法律援助；二是管理、培训法律援助人员，使他们有序、有效向受援对象提供法律援助；三是受理、审查法律援助申请，或者受理公安司法机关的通知，指派或安排法律援助人员为受援对象提供法律援助；四是检查、监督法律援助人员办案活动，确保法律援助案件办案质量；五是收集整理法律援助案件档案，总结法律援助工作，考评奖惩法律援助人员；六是向法律援助人员支付法律援助补贴；七是其他工作。
综上，笔者建议将“草案征求意见稿”第11条修改为：“法律援助机构负责组织实施法律援助工作，具体包括：（一）……（七）其他工作。”
三、关于法律援助机构的人员构成
上述数据之所以在2013年发生明显变化，是因为自同年1月1日起修改后的刑事诉讼法生效实施，法定刑事法律援助的对象从原有三类人扩大为五类人，提供法律援助的诉讼阶段提前至侦查和审查起诉阶段，还增加了对于提出申请并符合条件者也应提供法律援助的规定，使得刑事法律援助的案件大为增加。但是，中国国土面积大、发展不平衡的特点在这方面也有所体现。有的地方的法律援助机构专职人员仍然是办理法援案件的主力军。比如，据有关研究显示，吉林省长春市法律援助中心专职人员2011年至2013年间仍然办理了大部分刑事法律援助案件。所占比例2011年是85%，2012年是82%，2013年虽有所下降但仍然多达73%，与此相适应领取的办案补贴总量当然也高于参与办案的社会律师。相反，有些地方法律援助中心专职人员直接办理刑事法援案件的比例已经非常低。有关研究显示，北京市法律援助中心及北京市海淀区法律援助中心2013年专职人员直接办理刑事法律援助案件的比例仅分别为2%和0.4%。