村规民约作为农村治理的乡土模式，一直为农村和谐有序的发展发挥着法律所不可替代的作用。但随着改革开放、依法治村工作的层层推进，村规民约与法律法规的冲突逐渐显现出来，当村规民约涉及到某些村民的切身利益时，其合法性就受到严重质疑，村民当然地选择上访或者诉讼来维护自身的权益，村规民约的合法性就提到司法和行政审查上来。笔者从多年来村（居）委会民事诉讼的案件来看，村规民约违反法定的情形主要体现在：
一、取得的成绩
1、经济建设工作稳步推进
200x年的经济建设村委会以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，以增加农民收入为核心，服务农民、服务企业、发展三产，提高村级经济的运行质量，努力盘活存量资产，使全村经济工作稳步推进。全力服务村民，农业收入稳中有升。我们在上级农口部门的领导下，利用广播、黑板报等宣传工具，号召农民正确及时用药，克服重重困难，确保了农作物的丰产丰收。同时还引导农民多种经济农作物，多种上市早，收益高的产品。并积极引进新品种、新农艺。通过农业结构的调整，极大地调动了农民的生产积极性，增加了农民的收入。
2、福利保障健全规范
200x年年初我们组织老人进行免费健康检查，形成制度，让村民了解自己的身体状况，发现问题及时处理。同时我们还实施村民门诊和住院医疗报销，举办健康知识讲座，教导村民做好预防保健工作。我们每年都为全村的村民免费购买了养老、医疗保险，五十五岁以上的老人每月在村内还可享受500元的养老金，在春风送温暖的同时，我村对单亲特困家庭进行上门慰问，也慰问了村里的百岁老人，使我村的老人享受到更好的福利待遇。坚持教学奖励制度，对村民的子女高中、大学毕业都会给予奖学金以示鼓励。
3、文化活动有序开展
一是“五一”为广大村民举办“五一”运动会，有拔河、乒乓球、篮球、象棋、接力赛等。在佛山市禅城区全民健身活动中被予以“优秀体育辅导站”。二是暑假期间在沙岗文化中心为村里的儿童聘请乒乓球老师来举办训练班。文化中心内的图书馆免费为村民开放，自由查阅。三是为村民举办“情系沙岗”粤剧表演。四是邀请各总部门的专家教授为村民开展《妇女日常保健》、《合理饮食预防知识》等健康讲座。五是积极参加开展群众文化活动。我村妇代会参加了石湾镇街道主办的《魅影和韵，凤舞谐章》禅城区村（居）妇女文艺巡演节目。在三八节组织广大妇女一起庆祝三八国际妇女节，节目多姿多彩，深受好评。在“姐妹村民牵手，共唱和谐新歌”活动中，我村妇代会与劳动、和平居委会的妇代会不定期进行互相交流，互相学习。
4、卫生工作成绩突出
在卫生工作上，我们保证落到实处，长抓不懈，使我村顺利通过了今年的卫生村复检工作。我村还被评为“广东省A级卫生村”。今年，我村还荣获“石湾镇街道20**年度爱国卫生先进单位”光荣称号。在市政府的领导下，我村切实把食品安全工作摆上重要位置，不断完善食品安全监管体制、机制，开展食品安全专项整治，加强肉菜市场卫生安全检测，加大食品安全宣传教育力度，提高广大村民的自我保护能力。
5、计划生育井然有序
一是对常住人口育龄妇女进行一年三检工作，并为育龄妇女进行一次详细的健康检查，并发动一孩妇女领取独生子女光荣证，并且加强对流动人口计生情况进行清查、清理，建立档案登记制度。今年已有1对夫妇领取独生子女父母光荣证，完成五期教育学习班。我村总人口1692人，其中已婚妇女340人，已结扎152人，已上环77人，今年计划内出生5人。本年度我村完成计划生育率100％，完成了上级计划生育计划指标任务。
二是加强对于流动人口管理。对流动人口已婚、未婚的妇女进行建卡立册，09年共建册1458册，办证1069个，验证，登记当年度出生婴儿14人，当年度四术12例，发现当年度出生、四术、现孕的妇女及时登记并立即反馈给对方，流动人口孕情检查做到天天服务，避孕药具免费发放，计划生育信息、网络反馈平台等都能及时更新、接收，建立群众来信来访档案管理制度，及时答复来信来访群众，能够完成上级要求。
6、治安秩序良好
一是积极开展开安创建活动。在开展“平安家庭”创建活动中，积极完成上级下达的任务，到现在已有320户申报了平安家庭，并且有155户挂上平安家庭标志。二是整合群防群治力量，还建立了110监控平台，大大减少了我村的发案率，09年派出所给我村的案发率98宗，上半年已发生了35宗，与去年同期相比，下降了11宗，案发率减少了24％。活动的开展，措施的落实，有效的保证了村民的安居乐业。
7、其他它方面
（没有写到的加进去）
二、存在问题
1、治安问题严峻，还需继续加大力度严打严防。
2、计划生育方面，由于流动人员多且流动性大，所以对流动人员的计划生育管理工作较难准确掌握。
3、经联社的负债严重，虽然抵押土地已全部赎回，但许多问题未得到全部解决。
4、雾岗路征地款至今仍未收齐，但今年已尽力追收了300万元。
5、村民待业问题严重，就业观念有待作进一步改变。
三、下一步工作打算
经济建设方面：1、为落实区委区政府和石湾镇街道的“优二进三”战略，加快推进“”进程，配合不锈钢创意产业商城项目的推进。继续配合推进“中国家居博览城”建设工作。
2、为配合政府的“双转移”政策，我们将谋求适应当今市场发展动态的另一产业，开发多元化经营，将组织展开深入市场调查研究，预计三年内将制罐厂片区物业改造成商业和写字楼。
精神文明建设方面：1、帮助村民再就业。
2、继续推行奖教奖学计划，激励村民子女的学习积极性，努力培养人才。
一、法律援助意见
（一）加强法律援助中心队伍建设
没有一支好的队伍，就无法承担法律援助的繁重任务，体现好政府的责任。为此，必须采取以下措施：一要逐步增加编制；二要把人员引进关；引进合格的高素质人才；三加大培训力度，努力提高法律援助工作人员的政治素养、职业道德、执业纪律。只有这样，法律援助队伍才能适应法律援助工作的实际需要和法律援助事业的发展。
（二）加强法律援助中心制度建设
进一步探索完善有关的办案制度和内部管理制度，严肃纪律、强化监督。进一步加大对法律援助工作督查的力度，逐步实现制度化、规范化管理。努力探索律师、法律工作者履行法律援助义务的具体方式和途径，在所辖区域内科学合理地调配律师、法律工作者等人力资源，努力解决农村贫困群众打官司难的问题。
（三）以司法所为依托不断健全法律援助工作网络
目前，杨村乡法律援助工作站及桂集法律援助工作站已建立。因为乡党委、政府对法律援助事业具有高度的认识，法律援助系政府责任。本中心将通过加大宣传力度，争取各乡镇党委、政府的理解和支持，努力将法律援助机构向各乡镇延伸，使法律援助更加贴近特殊群众，更加贴近基层。
（四）招募法律援助志愿者
在有资格的法律工作者、律师中，招募法律援助志愿者，增强法律援助能力，目前正在招募过程中，为农村弱势群众，提供法律援助增加人力资源。
（五）以上工作需援助经费保障
二、法制宣传教育的主要内容和基本形式
（一）主要内容
1、关于公民基本权利和义务的法律法规
如：宪法、选举法、村民委员会组织法、民法、婚姻法、继承法等。
2、关于农业生产方面的法律法规
如：农业法、土地管理法、农村土地承包法、种子法等。
3、关于市场经济方面的法律法规
如：合同法、公司法、消费者权益保护法、担保法等。
4、关于维护农村社会稳定方面的法律法规
如：刑法、治安管理处罚条例、条例等。
（二）基本形式
1、开辟法制宣传教育阵地，开展经常性的法制宣传教育。
（1）利用村民法制学校对村民进行经常性的法制教育，定期进行法律知识培训，有计划地对村民进行法律知识面授教育，利用农闲季节、阴雨天气组织村民进行法律知识讲座。
（2）开放农村图书室，并有一定数量的法律藏书，建立定期开放和图书借阅制度，配备负责任的图书管理员，为农民学法提供服务。
2、开展形式多样的法制宣传教育
（1）开展法制文艺宣传活动。有条件的村可利用农闲或每年一度的物资交流逢会期间，邀请法制文艺宣传队演出法制文艺节目，寓教于乐，扩大法制宣传的影响和效果。
（2）组织法律知识竞赛，为调动村民学法用法热情，组织多种形式的法律知识竞赛，如青年法律知识竞赛、家庭法律知识竞赛，以竞赛促进学法用法。
（3）广泛开展送法下乡，进村入户活动，组织县文化、卫生、科技等有关部门对农村开展“三下乡”送法活动，把先进的文化，先进的科学技术送进农户家中。
（4）利用学校与村委会互动的形式，形成学生教家长，小手牵大手，一起学法律的良好学法氛围。
三、建立健全农村矛盾纠纷调处机制
（一）建立健全县、乡、村三级调解组织网络，培训调解人员，适应农村工作需要。
（二）规范三级调解组织的各项工作职责、制度。
香口乡李师关村新农村建设的成效与启示
一、主要做法
（二）聚集优势，形成合力。首先聚集部门优势，举全乡之力，办好示范，乡计生办将该村定为新农村生育文明建设试点，乡综治办将该村定为文明村、平安村创建试点，乡农业中心将该村定为机械作业、机械收割、插秧试点，集中人力、物力、财力进行建设。其次聚集项目优势，倾斜资金，确保投入。积极向上争取了“迁村腾地、退宅还田、集中建房”项目，土地整理开发项目，长治七期工程流域治理项目、省卫生厅集中供水项目、省“百镇千村”示范项目、迁移扶贫项目、村级阵地建设项目，将这些项目资金捆绑使用，环环紧扣，步步为营，稳扎稳打，确保了建设成效。
（三）建设保垒，提供保障。李师关村的发展变化再次向干部群众诠释了一个道理：群众富不富，关键看干部。目前村级组织健全，战斗力高，村党支部、村委会、治保会、民兵连、共青团、妇联会等组织健全，结构合理，有村干部4人，组长7人，实行交叉任职。通过开展党员先进性明白卡创新活动和党员保先教育活动，党员先锋模范作用发挥较好，通过群众的民主管理制度，使村内的民主管理程度明显提高。精心组织了党员村组干部的“双带双培”工程，即党员干部带头致富和带领致富，把致富能手培养成党员，把党员培养成致富能手。
二、主要成效
三、成功启示
启示之二，新农村建设必须以基础设施建设为支撑。在新农村建设的过程中，该村注重改善基础环境，整治居住环境，培育人文环境，从人民群众最需要解决的环境抓起，从少花钱的项目着手，努力在新设施、新环境、新房舍、新公共服务、新社会保障、新精神风貌等六个方面有新突破。加强道路建设达到“四通”：村通水泥路、组通砂石路、户通出行路、田通机耕路；加强村容整治“治理六乱”：柴草乱垛、粪土乱堆、垃圾乱倒、污水乱泼、畜禽乱跑、违章乱建；改善农户居住环境达到“五有”：有洁净住房、有水泥晒场、有便行道路、有洁净饮水、有配套沼气；加强公共服务和公益事业建设，大力实施“十个一”工程，让群众享受到新农村建设的实惠，开展农村文明大院创建活动，争创“四型”文明大院、文明村庄，即：资源节约型、环境整洁型、设施配套型、风尚良好型。
一、*的城市化建设，要体现江南水乡特色
1、把开发、利用水资源摆在重要位置。嘉定有汽车城，松江有大学城，宝山有钢铁城，南汇有深水港，假如以目前的产业集聚作为业态城市优先发展的条件，则*无比较优势可言，但从城区形态上讲，*是著名的江南水乡，共有1817条河流和21个湖泊。据统计资料显示，2002年全区土地总面积为669.69平方公里，其中水面积为147.59平方公里，占22%。特别是我区拥有全市最大的湖泊——淀山湖，总面积达62平方公里，相当于11个杭州西湖的面积。这些得天独厚的水资源优势，是其他区县无可比拟的，是*未来经济社会可持续发展和城市化建设的重要条件。为此，在对新城区进行规划与建设、对老城区进行整治与改造时，一定要在更高的起点和更高的层次上，充分认识水资源在城市化进程中对生活、生态、景观所产生的重要作用，努力构筑“威尼斯”式的*水城，使我们在上海未来的整体发展中保持应有地位，并成为人口规模适度、富有江南水乡特色的花园式的滨水城市。
2、充分利用现有河道，编制好水资源专业规划。从80年代后期开始，我区在城市基础设施建设中任意侵占河湖的现象日趋严重，不但较大幅度地降低了全区的水面率，使河道的排洪能力下降，而且严重破坏了河道的自然循环体系，大大降低了河流的自净能力，导致水环境严重污染。为此，建议区政府职能部门要提高认识、理清思路、调整战略，编制好水资源专业规划，突出水的重要地位，并把“水面率”作为*城市化的一项重要指标。对城区内和工业园区中原有的河道，原则上只能疏浚不能填埋，而且根据需要，有计划地开挖一些景观河道，增加城市的水面积。对环城河及其他护城河的景观线建设也应抓紧落实，从而形成“城依水建、水环城流、水清城秀”的*城区新面貌。
3、沿淀浦河南北两侧，建设“特色居住区”。淀浦河南北两侧具有房地产和旅游等重要开发价值，是黄金宝地。建议：一是将318国道的赵巷崧泽至朱家角小港段南移，使其贴近A9公路，以拓宽南岸的地域；二是抓住建设轻轨和“东方水都”的重要机遇，以淀浦河为轴线，两侧依水建设“特色居住区”，并在淀浦河上架设几座桥，使淀浦河两岸同步发展并融为一体，拓展*城区的发展空间，凸现“花园式滨水城市”的形象。
目前，应对淀浦河两侧的用地严格控制，防止无序开发，以免今后增加政府的开发成本。
4、加快发展淀山湖区域旅游业。淀山湖是上海最大的淡水湖泊，也是*特有的旅游资源。要紧紧抓住上海举办世博会这一难得的契机，开发与保护相结合，编制和实施淀山湖区域的发展规划，加快淀山湖南部陆上旅游环线、淀山湖观光大道、淀山湖水上旅游线建设，充分利用淀山湖区域丰富的旅游资源和人们热爱大自然、亲近大自然的心理需要，把淀山湖区域建设成为与世界级大城市相匹配的，以滨水风光为特色的，集观光、度假、会展为一体的旅游胜地。
5、化大力气把水环境整治好。目前，*区内河道的水环境污染问题已相当突出，特别是城区，大部分河道的水质为劣V类，最好的也只达到V类标准（国家五类标准），总氮、总磷、溶解氧、氨氮指标大部分超标，水质恶化，水体变色，有些河道夏季恶臭阵阵，周围居民苦不堪言。更令人担忧的是，城区内至今仍有200多家单位的污水未纳入污水总管，日平均排污量超过5000吨，300多家小饭店未安装隔油池，居民洗衣水进入雨水管后排入河道，这些污水长期直接排入河道，严重污染了水环境。要按照“面洁、水清、岸绿、貌美”的要求，加强整治。一是注重从源头上遏止污染，对未纳污的企业及小饭店要限期纳污，否则从重处罚，直至停业；二是考虑把居民阳台下水管纳入污水管道；三是每年有计划地把城区中小河道的整治列入区政府实事工程；四是在宏观上理顺河道体系、确保畅通，增加水体自净能力，利用现有水利工程，让水不断流动；五是在城区适当位置造一些人工瀑布，既增加观赏景点，又让水动起来、活起来。
二、在推进城市化进程中，要加强社区建设和城区管理
随着我区城市化进程的不断加快，城区地域扩大、人口聚集、功能提升，社会性管理的工作量越来越大、城区违章搭建、乱停车辆、环境脏乱等现象也重新抬头。建议：
1、适时建立街道办事处。根据城市化进程的需要，建议在适当时撤销*镇建制，建立东、西两个“街道办事处”，由街道办作为区政府的派出机构，对辖区的市政管理、治安管理、社会事务管理、精神文明建设等工作行使组织领导、综合协调、监督检查等职能。每个街道办管辖10-12个社区居委会。现有的村委会暂予保留，划归相应的街道办，根据城市化进程，适时撤村建居。
2、营造良好社区环境。一是同创共建社区建设。调动社区内来自机关、事业、部队、企业等各个单位的“单位人”的积极性，广泛参与社区建设和社区管理。二是以居委会为单位，建立“社区服务中心”。为居民群众提供职业介绍、养老保险、医疗保健、物业管理、家政劳务、法律咨询等中介服务等。三是引入优胜劣汰的竞争机制，提高物业管理水平，建设安全、整洁、文明、舒适的居民小区。四是着力培育居民的社区意识。通过引导和教育，让居民自觉地完成由“单位人”向“社会人”的角色转换，培养居民对社区的参与感、责任感和归属感，增强社区的群体亲和力和凝聚力。
3、加大城区管理力度。一个城市，即使规划和建设得再好，但如果管理跟不上，仍会给人脏、乱、差的感觉。为此建议加大对城区的管理力度。一是加强同创共建。协调好区爱卫会、创建办、市政局和*镇政府之间在城区管理中的职能关系，提高共识、形成合力，努力争创市级园林城区和国家级卫生城镇。二是加大执法力度。区城市管理监察大队要加大执法力度，加强巡回检查制度，发现问题从严整治，坚决遏止脏、乱、差势头的蔓延。三是加快老城区的改造步伐。通过改造桥梓湾、南门街、县前街等老城区，拆旧房、筑新路、建绿地，净化和美化老城区的环境。四是建立长效管理机制。通过制订一系列的城区管理制度，同时，发挥退休干部、教师、志愿者队伍的模范带头作用，影响市民的行为，提高市民的基本素质，从源头上遏止脏、乱、差现象的发生，改变城区面貌不理想的现状。
三、加快实现城市化，必须更加重视“三农”问题
城乡一体化、农业现代化、农民市民化是农村城市化的必由之路。农民问题是城市化进程中的重大问题。在衡量一个地区城市化率的多种指标中，核心指标是市民化率。截止2002年末，我区总人口为459498人，其中非农业人口为142149人，只占总人口的30.94%，市民化率比较低。因此，推进城市化，就必须更加重视“三农”问题。
在我区，农民问题仍然比较突出。据有关部门统计，因征地和批租土地而失去土地的农民已达10万多人，其中7万多人至今未落实吸劳和养老政策，这部分农民的合法权益受到侵犯，气不顺、情绪大，上访不断；由于多种原因，4.9万余人的富余劳动力很难向二、三产业转移；受当前和长远利益驱动，农村的违章搭建十分严重；由于外地农民的大量涌入，农村的卫生状况令人担忧。这些问题如果解决得不好，都将直接或间接影响我区的城市化进程。建议采取以下一些必要的措施：
1、制订相应政策，让失地农民向城镇居民平稳有序转移。一是通过政府调控机制，建造更多的低价房，让失地农民迁移到城区或城镇；二是通过大力发展二、三产业和其他非农产业，妥善解决失地农民的就业问题；三是通过定向合作、专项补贴、财政奖励等政策措施，积极实施“西劳东输”和鼓励企业吸纳本地劳动力的政策，让青西片大量的农村富余劳动力向青东发达地区转移。
2、采取有力措施，坚决遏止农村的乱搭建势头。部分农民的违章搭建，近期目的是租给外地人得到一些租金，远期目的是为了在今后拆迁时获得一笔可观的补偿。造成农村乱搭建势头蔓延的原因之一是村、镇两级有些领导不负责任，乱批建房指标，有的甚至利用职权，为亲戚朋友开方便之门，致使其他农民仿效和攀比。农村的乱搭建不光使农村的面貌更加无序和凌乱，而且强化了农民“自顾自”的狭隘心理，这同“三个集中”的城市化方向是背道而驰的。对此，政府要及时向农民公告政策，并进行教育和管理，必要时要抓反面典型，以儆效尤。在遏止农村乱搭建，鼓励农民居住向城镇集中过程中，要实施各种优惠政策，如向农民提供廉价居住房、保证农民享有集体资产权益和农村土地承包经营权不变，允许农民宅基地有偿置换或出让，与城镇居民享有同样的社会保障权益等等。
黑龙江省社会科学院
湖南师范大学中国乡村振兴研究院;湖南省中国乡村振兴研究基地