1.全国的机构设置情况。截至2018年底，全国法律援助管理机构数为1020个。法律援助机构数为3281个，其中行政性质机构和参公性质的事业单位分别为1356个和561个，这两类机构占机构总数的58.4%；全额拨款事业单位（不含参照公务员管理的事业单位）1259个，占机构总数的38.4%（见图1）。
以上数据显示，从全国范围看，在机构体系上，既有法律援助管理机构也有法律援助机构。在机构性质上，既有行政性质，也有事业单位性质。
表1浙江省本级及11个地级市法律援助机构设置情况
地区
机构体系
（机构名称/法律援助管理机构和法律援助机构是否合一）
机构性质
浙江省
本级
法律援助工作处（法律援助中心）：合一
行政
杭州市
公共法律服务管理处、法律援助中心：分设
前者行政，后者参公性质事业单位
宁波市
温州市
湖州市
公共法律服务管理处（法律援助中心）：合一
嘉兴市
绍兴市
金华市
衢州市
舟山市
前者行政，后者全额拨款事业单位
台州市
丽水市
3.杭州14个区、县（市）机构设置情况。杭州共14个区、县（市），有12个区、县（市）法律援助管理机构和法律援助机构合一，性质上都是行政内设机构。临安区和富阳区在机构体系上有所不同，临安区仅设置事业性质的法律援助中心，司法局内设机构中没有对应负责监督管理法律援助工作的科室；而富阳区则在司法局内设公共法律服务管理科，负责监督管理法律援助工作，同时又设置了事业性质的法律援助中心。
表2杭州市14个区、县（市）法律援助机构设置情况
上城区
公共法律服务管理科（法律援助中心）：合一
下城区
江干区
拱墅区
西湖区
滨江区
萧山区
公共法律服务管理中心（法律援助中心）：合一
余杭区
富阳区
法律援助工作科、法律援助中心：分设
前者为行政，后者为全额拨款事业
临安区
法律援助中心
全额拨款事业
桐庐区
淳安区
建德区
钱塘新区
法律服务科（法律援助中心）：合一
（二）职能设置现状
《条例》对司法行政机关和法律援助机构承担的法律援助工作职责分别做了规定：司法行政机关负责监督管理法律援助工作；法律援助机构负责受理审查法律援助申请、指派或安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。从《条例》总则后具体章节的规定可以看出，司法行政机关的监督管理更加倾向于事后的监督；法律援助机构除了负责受理、审查和指派案件外，也可以直接办理法律援助案件。
1.国家部委一级职能设置情况。司法部设立公共法律服务管理局负责指导、监督法律援助工作，同时设立司法部法律援助中心，从其职能可以看出，司法部法律援助中心虽然是事业单位，但其承担的一部分职能也属于行政管理范畴，如法律援助案件质量评估、管理全国12348公共法律服务热线等工作。事实上，其余如宣传、培训、交流合作、理论研究等都是行政职能的衍生职责，其他行政管理部门行使行政权力、履行管理职能的过程中也都涉及宣传、培训、交流、理论研究等。司法部法律援助中心的职能见下表。
表3司法部法律援助中心的职能
序号
具体职能
1
负责法律援助宣传工作；
2
组织实施法律援助培训；
3
负责法律援助案件质量评估；
4
组织法律援助国际项目交流与合作；
5
管理全国12348公共法律服务热线；
6
开展法律援助理论研究；
7
承办司法部交办的其他事项。
2.浙江省一级机构职能设置情况。《浙江省法律援助条例》规定，县级以上人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。各级法律援助机构具体负责组织、指导、协调本辖区的法律援助工作。可以看出，浙江省法律援助工作处（法律援助中心）不仅负有监督管理的职能，其同时承担受理审查、协调办理、监管审核法律援助案件的职能。浙江省司法厅法律援助工作处（法律援助中心）的职能见下表。
表4浙江省司法厅法律援助工作处（法律援助中心）职能
指导、协调和监督法律援助业务工作，受理审查、协调办理、监管审核法律援助案件，指导社会组织和志愿者开展法律援助工作。
法律援助工作站管理、服务窗口协调安排，承担业务案例收编与报送，党务、工会事务。
法律援助综合文字、法制事务、信访投诉处理。
法律援助信息宣传、文件档案管理及其他内勤事务。
法律援助财务管理、业务培训和行政后勤事务。
法律援助出纳、业务统计。
3.杭州市一级机构职能设置情况。《杭州市法律援助条例》规定：市和区县市司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。法律援助机构依据法律、法规及本条例实施法律援助。在机构改革前，杭州市法律援助的监督管理职能在市司法局律师管理处，从职能上可以看出，虽然原律师管理处负有监督管理法律援助工作的职能，但是市法律援助中心第3项职能也是指导、监督全市法律援助工作，从理论上存在职能交叉的问题。但在实践中，指导、监督、管理的工作基本上均由市法律援助中心承担。杭州市法律援助中心的职能见下表。
表5杭州市法律援助中心职能
贯彻执行法律、法规中有关法律援助的规定；
受委托起草有关法律援助的法规、规章，拟定有关法律援助的规范性文件；
指导、监督全市法律援助工作；
负责受理、审查和批准法律援助申请；
负责法律援助工作的宣传和交流；
负责法律援助资金的管理和使用；
指导市“12348”法律服务专线工作，指挥协调全市“12348”法律服务联动，指导监督全市“12348”法律服务网络建设。
二、存在的问题及原因分析
（一）主要问题
当前实务中，法律援助组织管理体制的主要问题包括组织机构不统一和职能不清、划分不合理。组织机构不统一体现在两个方面：一是法律援助管理机构和法律援助机构体系的混乱，如上文所述，既有一元制，又有二元制；二是机构性质混乱，既有行政性质的，又有参公性质事业单位，还有全额拨款事业单位等。由于机构设置和职能配置的混乱，容易造成政出多门的现象，同时也导致法律援助管理和施援工作效力低下、有限法律援助资源面临巨大浪费。
（二）问题原因分析
造成上述问题的原因是什么，是《条例》规定不明确，规定不能满足实践需要，还是执行过程中出现的偏差，这就要求先要探明《条例》的立法本意。
1.《条例》规定的二元制模式不符合实践需求。关于机构体系不统一，立法本意究竟是一元制还是二元制？《法律援助条例通释》（以下简称《通释》）指出，“要完善两个体制，就是要完善司法行政机关对法律援助工作的监督管理体制、完善法律援助机构的服务体制”。同时结合职能分析，《通释》明确，“按照《条例》的这些规定，对法律援助的监督管理，是司法行政机关的职能；法律援助的具体实施工作，是法律援助机构的职能。应当改变法律援助机构兼具行政管理和组织实施法律援助职能、政事不分的做法，使法律援助机构集中精力搞好组织实施工作，使司法行政机关进一步强化监督和管理工作”。这里，我们暂且不论《条例》对于监督管理和组织实施职能的分开设定有没有问题，但至少在机构设置上，结合以上可以看出，《条例》明确采用的是二元制，即司法行政部门为监督管理部门，法律援助机构是服务提供部门。同时《通释》对第5条的释义里指出：“司法部和各省司法行政部门只负责法律援助的监督管理工作，不具体负责组建法律援助机构，也不具体提供法律援助服务。”由此可见，《条例》的立法本意是省级以上只负责监督管理，并不组建法律援助机构。
3.《条例》规定：司法行政部门负责监督管理法律援助工作。法律援助机构负责受理、审查、指派或安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助等工作。那么，关于法律援助管理机构的职能，何为监督管理《条例》将监督管理主要限于事后监督，把受理、审核、批准等职能视为非行政管理职能而作为组织实施的职能。《通释》对《条例》第4条的释义中指出，“根据本条规定，县级以上人民政府司法行政部门应当履行对法律援助工作的监督管理权，对法律援助机构及其工作人员履行职责的情况、法律援助案件的具体承办人员提供法律援助服务的情况、社会组织利用自身资源提供法律援助的情况等进行检查和督促”。从这个释义可以看出，条例理解的监督管理主要是“检查和督促”，“释义”接着指出，该条包含三层涵义：法律援助监督的主体、法律援助监督的对象、法律援助监督的内容。可以看到这里的“释义”直接将“监督管理”简化为“监督”。事实上，根据行政管理学，行政管理主要包含四项基本职能：计划、组织、协调、控制，其中控制又包括监督、检查的职能。因此，《条例》释义将监督管理的职能仅限于检查、督促是不全面的。
三、关于完善组织管理体制的立法建议
（一）充分考虑政府机构改革和事业单位改革的背景
（二）机构体系上建议采用一元制行政内设机构模式
现行《条例》主要采用了二元制的机构体系，即由司法行政机关负责监督管理，法律援助机构负责受理、审查、指派和安排本机构人员办理案件等。我们建议采取一元制的行政内设机构模式。
首先，一元制体系是机构改革和政府职能转变的要求。在二元制体系中，一般都有一个司法行政机关内设机构，又有一个行政或事业单位性质的法律援助机构。如果法律援助机构是行政性质，那么根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定，“地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的。原则上由一个行政机构承担”，就没有必要分设两个机构。如果法律援助机构是事业性质，那么根据前文分析，事业单位的行政职能全部转给行政机关，因此法律援助机构受理、审查、指派这些职能均要划转给司法行政机关某个内设机构。至于安排本机构人员办理援助案件，这项职能是直接提供法律服务，一方面，目前很大部分的法律援助机构为了实现管办分离，均已不再安排本机构人员办理法律援助案件，而是由社会律师和基层法律服务工作者办理为主。2018年全国各类人员办理法律援助案件情况如下图：
近年来，从杭州全市各类人员办理法律援助案件情况来看，法律援助机构人员办理的案件数呈逐年下降趋势，从2011年的10.6%到2018年的3%，下降了7.6个百分点，同时社会律师办案比例逐步上升，从64.9%到84.4%，2018年社会律师和基层法律服务工作者办案比例占到96.4%。具体情况见表6。
表6杭州全市各类人员办理法律援助案件情况
年份
案件
总数
法律援助机构人员
占比
社会
律师
基层法律服务工作者
社会组织人员
法律援助志愿者
2011年
6761
719
10.6%
4387
64.9%
1407
20.8%
16
0.2%
232
3.4%
2012年
9291
629
6.8%
6328
68.1%
1999
21.5%
237
2.6%
98
1.1%
2013年
9214
616
6.7%
7008
76.1%
1368
14.8%
222
2.4%
0
0.0%
2014年
11533
543
4.7%
8707
75.5%
2066
17.9%
217
1.9%
2015年
11302
430
3.8%
8431
74.6%
1977
17.5%
464
4.1%
2016年
9284
334
3.6%
7571
81.5%
1340
14.4%
39
0.4%
2017年
8974
345
6727
77.2%
1629
18.2%
73
0.8%
2018年
7567
226
3.0%
6389
84.4%
911
12.0%
41
0.5%
由此可以看出，法律援助机构人员直接办理案件仅占很少一部分比例，而且逐年下降。另一方面，法律援助机构人员办理案件属于政府部门直接提供公共服务的一种方式。近年来，公共服务提供方式发生转变，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出，要“推动教育、文化、法律、卫生、体育、健康、养老等公共服务提供主体多元化、提供方式多样化”。中办、国办印发的《关于完善法律援助制度的意见》指出，要“加大政府购买法律援助服务力度”。《政府购买服务管理办法》于2020年3月1日开始施行，其制定目的是为了“规范政府购买服务行为，促进转变政府职能，改善公共服务供给”。《政府购买服务管理办法》第9条规定：“政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务”。事实上，法律援助在实践中也是纳入政府购买服务的指导目录的，因此，随着公共服务方式的转变以及处于管办分离等因素的考虑，由法律援助机构工作人员直接办理法律援助案件的方式，除了在一些律师资源确实无法满足的偏远地区外，一般应不再同时承担直接办案的职能。
其次，采取单一设置模式是世界各国和地区通行的做法。如英国的英格兰和威尔士地区，法律援助管理实施机构统一为英格兰和威尔士法律服务委员会。而且从2012年开始，为了加强对法律援助工作的管理，经过广泛充分的讨论和征求意见、建议，以最新立法规定为依据，英格兰和威尔士法律服务委员会已经从非政府部门性质的、独立的公共法定服务机构转变为司法部的一个内设部门。
第三，实务中的做法已经证实一元制行政机构模式可行。从前文描述可知，目前浙江省本级和11个地级市中的9个均采取一元制行政机构模式，杭州14个区、县（市）的12个也都是采取这种模式，从实践效果来看，运行良好，既符合机构改革宗旨，精简了机构，转变了职能，也避免了相互推诿、职能交叉等问题。
综上，本文认为，法律援助管理机构应与法律援助机构合一而不再分设，应采用一元制行政机构模式，具体操作模式可以由司法行政部门的内设机构负责（实践中，主要是公共法律服务管理处/科或法律援助工作处/科），也可以是直属行政机构。至于在称谓上，这些内设机构、直属行政机构可以统称为法律援助机构。
（三）进一步明确机构职能
“法律援助治理现代化的目标是形成系统完备、科学规范、运行有效的法律援助制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这是一个非常复杂的系统工程，需要加强顶层设计和总体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究，抓住重点和找准突破口。”因此，《法律援助法》的制定意义重大，而组织管理体制是法律援助制度中很重要的一个方面，期望通过《法律援助法》的制定和出台，能进一步完善法律援助组织管理体制，促进法律援助事业长足发展。