自从2012年开始部署“大力推进生态文明建设”的战略决策以来,我国全方位推动生态文明体制改革。建立以国家公园为主体的自然保护地体系,属于生态文明体制改革体系中生态环境监管体制改革的一个重要组成部分。我国的自然保护地体系建设是从建立国家公园体制开始起步的,2013年十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在我国政策体系中最早正式提出“建立国家公园体制”。2017年十九大报告明确提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,这是“自然保护地”首次作为专业术语被正式规定于政策文件中。中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》),这是我国出台的关于自然保护地体系建设最为系统的专门政策文件,系统规定了我国自然保护地体系建设的指导思想、基本原则、目标任务、管理体制与保障措施,至此可以说,我国关于自然保护地体系建设的顶层设计已基本完成,蓝图与路线已基本确定,亟待贯彻落实。
“自然保护地”首先可以作为一个包容性概念使用,也即“自然保护地”这个概念定位为一个通用名词。作为包容性概念的“自然保护地”的使用呈现如下逻辑:第一,在最宽泛意义上使用,是对各个国家或地区已经存在的所有类型的具备自然资源保护特征、承载生物多样性与景观保护等价值的特定的陆域与水域的统称;第二,“自然保护地”不具有具体的确定的内涵,因而该概念不具有规范意义,仅有描述意义,难以作为《自然保护地》等立法中法律概念的基础;第三,“自然保护地”的内涵构成与范围指涉的确定遵循一种归纳逻辑,即已经存在的多种类型的实质意义上的自然保护地共同塑造与定义了“自然保护地”概念,这样便可赋予该概念以最大的包容性。
目前,地球大约十分之一的陆地上设置了各种形式的“自然保护地”,并且设置自然保护地的趋势还在持续发展。IUCN制定自然保护地分类体系和管理分类应用指南,虽具有广泛的国际影响力,但其功能与效力也仅限于为世界各个国家和地区提供类型学帮助与建议,而不同国家与地区选取的自然保护的方式则深嵌在其自然地理环境、自然资源权属结构乃至政制架构中。现实中,世界上已经构建了近百种类型的以保护生态代表性为要旨的特定区域,这些命名各异、功能趋同的特定区域类型被IUCN统摄入“自然保护地”这一概念之下。IUCN首先承认这些区域也属于“自然保护地”并纳入“世界自然保护地数据库”予以记录,同时建议按照IUCN定义的理想样态的“自然保护地”予以评估与调整。这一实践也反证,事实上全球存在多样态的“自然保护地”,现实中世界很多国家和地区为了保护自然界而划定的选择多种形式、使用不同名称、采取各自管理方式的区域之所以被统称为“自然保护地”,仅因为其在实现自然保护的功能上具有共同性。
在拟启动制定的《自然保护地法》中在排他性的专业名词意义上,规定“自然保护地”这一基石范畴的内涵,似乎是《自然保护地法》立法界定“自然保护地”的题中应有之义,无须特别证成。实则不然,在“自然保护地”尚未成为我国法律体系使用的法定概念,并且同时在包容性概念与排他性概念这两种语境下使用的背景下,明确《自然保护地法》等立法中规定的“自然保护地”概念必须是一个排他性的专用名词,其意义和功能表现在以下两个方面:
法律概念本身是一个“语言符号”而非自然客体本身,故通过何种路径与方式将对象事实进行概括与提炼是法律概念形成的关键。包容性概念语境下的“自然保护地”是对存在于现实中的所有类型的承载自然保护功能的区域的“忠实复制”,这是一种“自下而上”的概念形成路径,其背后秉持的理念是概念同与之相对应的外部世界客体之间存在“唯实论”的对应关系,这种概念形成路径及其结果存在的问题,前述内容已经论及。因此,包容性概念语境下的“自然保护地”不能作为自然保护地专门立法中“自然保护地”概念的对象事实,不能形成法律概念的规范功能。
前述内容分析了现实中“自然保护地”这一概念的使用存在“名”与“实”不配套、不同步的现状,我国的“自然保护地”之“实”远早于“自然保护地”之“名”,兼顾与平衡“自然保护地”这一概念的“能指”与“所指”,是自然保护地体系建设与法律体系完善必须考量的现实约束。与此同时,就国际经验与现状来看,“自然保护地”概念在包容性概念与排他性概念这二元语境中使用,包容性概念的语境下,“自然保护地”是对现状各种类型的承载某种自然保护功能的特定区域的“忠实复制”式的通称;排他性概念语境下,“自然保护地”需要在结合政策目标、价值设定、共性规律基础上进行概念内涵的精准提炼,这是我国当前的自然保护地体系建设与法律体系完善需要遵循的概念形成路径。本部分在前述概念定位辨剖的基础上,进一步具体展开“自然保护地”概念结构的阐释。
“自然保护地”法律概念的构成,主要指称形成“自然保护地”这一法律概念不可或缺的因素,从一般法理与自然保护地体系建设的特殊需求审视,《自然保护地法》等法律法规体系中使用的“自然保护地”概念的构成应当考量以下因素:
一个法律概念的中心含义通常是指涉明确的,因为在形成概念过程中往往是对某种类型的“对象事实”的核心部分或者典型特征进行“精神再生产”以形成特定的语词。而概念的边缘地带则往往是模糊不清或模棱两可的,因为概念边缘地带所对应的“对象事实”及其特征不具有典型性。《自然保护地法》中规定的“自然保护地”首先以《指导意见》中确立的多种类型的“陆域或海域”体系作为现实基础,或者说,“自然保护地”法律概念需要以这些类型的“陆域或海域”作为对象事实。因此,《自然保护地》中“自然保护地”概念需要通过精准表达这一“陆域或海域”体系的本质特征与范围体系,实现以“自然保护地”为基点构建与展开的自然保护地法律体系能够统摄与规范符合特征要求的客体范围的立法功能。
基于法律概念形成的一般原理和拟制定的《自然保护地法》在自然保护地法律体系中的体系定位与功能预期,自然保护地价值的锚定、国际经验与中国特色的平衡以及中心与边缘范围的划定成为构成“自然保护地”法律概念的核心要素,现以这些要素为基点,具体阐释“自然保护地”概念的内涵。