一、开辟“绿色通道”，保障案件优先办理
在区法律援助中心服务大厅专门设立农民工法律援助受理台，对农民工法律援助案件优先受理、优先指派、优先办理；在农民工集中地区设立流动工作站，不定期组织开展法律援助下基层、进乡村活动，方便农民工朋友及时就近申请法律援助。
对农民工追索工资和工伤赔偿的案件不再审查其经济困难状况；对情况紧急，即将超过仲裁时效或诉讼时效的，或者涉及人数众多的群体性案件，暂不审查经济困难条件，先行受理、指派，事后补交证明材料。
三、加强部门衔接，建立维权联动机制
主动加强与公安、检察、法院、扶贫、民政等部门和工会、共青团、妇联、残联、老龄委等组织的有效对接，建立健全法律援助与司法救助、社会救助等衔接机制，实现信息对接、工作互动、资源共享，提升法律援助实效。尤其加强与建筑管理部门、劳动部门、民政部门等有关职能部门的协调与配合，及时沟通情况，建立健全农民工权益纠纷联动机制，发挥他们在维护农民工合法权益方面的行业优势。
四、升级“12348”专线，保证公共法律服务平台实时畅通
五、加强法律宣传，提高农民工维权意识
一、指导思想
坚持以科学发展观为统领，按照法律援助工作良性循环发展的要求，以维护困难群众合法权益为主线，以进一步提升法律援助服务能力为着力点，提高全市法律援助工作的整体水平，为维护社会稳定、构建和谐、将建设成为区域性特大城市作出新的贡献。
二、工作目标
通过在全市开展法律援助“服务能力提升年”活动，着力提升法律援助工作四个方面能力，即提升发展保障能力、增强服务提供能力、提高实施管理能力和扩大社会影响能力。在提升服务能力过程中，切实解决好市、县（区）在法律援助服务能力方面存在的突出问题，努力提高我市法律援助工作的整体水平，推动全市法律援助工作再上新台阶。
三、主要任务
（三）提高实施管理能力。1、进一步做好接待咨询工作，市中心要建立社会律师值班制度，县（区）法律援助机构要安排法律等专业人员值班；继续做好舆情分析，增强舆情分析工作的时效性和成果质量。2、加强管理，健全和完善各项管理制度，形成高效便捷、运行规范、台帐明晰的常态工作机制，努力做到服务过程程序化、服务方式规范化、服务质量标准化；3、加强案件质量管理，进一步完善和落实点援、听庭、回访、归档管理和质量检查制度，畅通投诉渠道，加大投诉案件查处力度，严格责任追究，努力提高法律援助质量；4、保障法律援助经费的正确使用，加强监督管理，对法律援助业务经费使用实行动态监控。5、建立困难群体基本信息库，各县区要通过乡镇（街道）、民政、残联、老龄委等部门主动搜集辖区内特困户、五保户、残疾人、老年人等应援对象的基本信息，分门别类建立困难群体基本信息库；同时对困难群众发放法律援助联系卡，加强宣传，简化申请、审批程序。6、开展法律援助工作纳入民生工程可行性调研，争取尽早将这项工作纳入全市民生工程范畴，从根本上解决制约法律援助工作的一些实际困难。
（四）扩大社会影响能力。1、要积极将法律援助工作中经验做法和典型案例向当地党委政府汇报，赢得支持和重视；2、充分利用当地新闻媒体开展经常性法律援助制度和工作等方面的宣传，不断提高法律援助的社会知晓率；3、充分发挥法律援助基层站点的作用，采取基层群众喜闻乐见的形式加大法律援助工作的宣传，努力让法律援助制度在最基层的乡村、社区家喻户晓。
四、实施步骤
“服务能力提升年”活动从2012年2月中旬开始到2012年11月下旬结束。整个活动分学习动员、组织实施、总结考评三个阶段：
（一）学习动员（2月中旬至3月下旬）。各县（区）认真学习全省“服务能力提升年”动员视频会议精神，深刻理解和领会其具体要求，依照市法律援助服务能力提升年活动实施方案，认真梳理本辖区法律援助工作在服务能力方面存在的主要问题，确定工作目标，制定工作计划，部署工作任务。各县（区）工作计划于4月5日前报市法律援助中心。
（二）组织实施（3月下旬至10月中旬）。各县（区）按照省、市的实施意见和实施方案，针对本辖区法律援助服务能力方面存在的问题与不足，采取各种有效措施切实加以解决，确保服务能力提升年活动取得明显成效。市局将选派工作人员对各县（区）工作开展情况驻点进行指导、监督，并实行定期通报制度。
（三）总结考评（10月下旬至11月下旬）。各县（区）认真总结“服务能力提升年”活动所取得的成效和存在的问题，于10月底上报“服务能力提升年”活动总结材料，11月上旬迎接省厅的考核验收。
五、工作要求
（一）统一思想，提高认识。开展法律援助“服务能力提升年”活动是深入贯彻落实科学发展观、保障和实现社会公平正义、落实法律援助政府责任的重要举措，也是推动我市法律援助工作良性循环发展的必然要求。各县、区司法局一定要从政治和全局的高度，进一步增强做好新形势下法律援助工作的责任感、使命感，以开展“法律服务能力提升年”活动为契机，抓住机遇，推进我市法律援助工作跨上新台阶。
一、法律援助与法律援助制度
法律援助始于西方，最初是由一些私人律师和宗教团体及慈善机构等民间组织自发地位穷人提供免费法律服务的慈善和道义行为。【2】它源自民间的社会道义，后来发展为一项国家责任，即建立社会弱势群体的法律救助制度。对于法律援助的内涵，众说纷纭，搜索网页不难发现大家普遍认为“法律援助是指由政府设立的法律援助机构，组织法律服务机构和法律服务人员，为符合条件的公民提供无偿的法律帮助。”，有的认为“是指政府设立的法律援助机构组织法律援助人员为经济困难或者特殊案件的当事人,提供无偿法律服务”。也有的认为“法律援助，是国家以法律化、制度化的形式，在国家设立的法律援助机构的指导协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人提供减、免收费的法律服务，以保障其合法权益得以实现的一项法律制度”等等。【3】比较这些观点，其实大同小异，都是强调法律援助是国家通过法律援助机构和法律援助人员对社会弱势群体提供法律法律服务，是一项现代社会法律保障制度。
二、基层法律援助现状分析
我国幅员辽阔，辖23个省、4个直辖市、5个自治区、2个特别行政区，各地自然地理、经济文化不同，法律援助开展也不仅相同，尤其是县级地方更是差些万千。截至底，我国各地政府已建法律援助机构2774个，地、市法律援助机构381个，县、区法律援助机构2361个，其余32个为省级法律援助管理机构【4】。现以本人所在的黑龙江省大庆市红岗区为例，对我区基层法律援助工作现状和问题进行浅析。
（一）基本概况
红岗区地处大庆油田腹地，东临龙凤区、安达市，南接大同区，北与萨尔图、让胡路两区接壤，面积623平方公里，是典型的资源型城区。全区辖5个街道和1个镇。总人口17.4万人。
全区共有法律援助机构5个。其中，法律援助中心1个，即红岗区法律援助中心；公证处1家，即红岗公证处；律师事务所1家，即红岗律师事务所，为国资所；法律服务所2家，即解放法律服务所和红岗法律服务所；全区共有法律服务从业人员19人。
红岗法律援助中心编制3人，在编1人，加上主管领导共3人（不占法律援助中心的编制），平均年龄约35岁，党员1人；其中硕士1名，本科2名。下辖法律援助工作站10个，其中乡镇（街道）法律援助工作站6个，即解放街道、红岗街道、八百垧街道、杏南街道、创业街道和杏树岗镇法律援助工作站，在编人员12人，平均年龄约33岁，党员10人。其中，本科学历11人，大专学历1人。延伸设立法律援助工作站4个，即老龄委、残联、妇联、教育局法律援助工作站。
（二）工作现状
（三）特点分析
通过分析红岗区法律援助工作开展情况，不难发现呈现出以下特点：
一是法援案件稳步增长。自以来，法律援助案件申请与办结都呈逐年递增趋势，特别是以后该区法律援助案件增幅较大，法律援助工作有明显提升。见图表一：二是法援案件民多刑少。从红岗区法律援助案件性质分析来看，民事法律援助占据85%以上，刑事案件所占比例较小，法律援助呈现民事主体化。见图表二：
图表二：—红岗区办结民刑法律援助案件一览表
年份刑事（件）比例（%）民事（件）比例（%）合计（件）
00%13100%13
15%1995%20
310.3%2689.7%29
三是法援对象明确稳定。从-的法律援助对象统计来看，受援人数117人。其中，残疾人8人，占受援人总数的6.84%；老年人40人，占受援人总数的34.19%；农民工25人，占受援人总数的21.37%；未成年人9人，占受援人总数的7.70%；妇女4人，占受援人总数的3.42%；农民等一般贫困者31人，占受援人总数的26.48%，整体较稳定。见图表三：
三、基层法律援助问题剖析
从上不难分析，红岗区作为地方基层，法律援助工作开展过程中面临很大的难题，也真实反映了我国基层法律援助工作的现状，工作开展困难，阻力压力较大，主要集中在以下几个方面：
一是法律援助力量单薄。红岗区法律援助从业人员人数较少，力量薄弱。全区律师、法律服务工作者10人，还不足全区人口的0.06%。其中律师3名，大部分法律援助案件由为数不多的基层法律服务工作者来承担，不堪重负，压力大，法律援助工作质量很难得到有效保障。纵观全国，以我国基于立法测算数据来看，社会对诉讼法律援助案件的总需求量至少为74万件，而实际办结法律援助案件16.64万件，差口巨大，庞大的法律援助需求与有限的法律援助力量之间矛盾突出。
二是经费保障到位较难。根据我们基于立法需要所做的测算，社会对诉讼法律援助案件的总需求量至少74万件，平均每案补贴1000—1500元计算，74万件法律援助案件总计需7亿—11亿元的经费支持。【5】以红岗为例，仅26起法律援助案件办案补贴可达3.9万元（注：以上标注为的，考虑消费水平提高、物价上涨因素，实际法援补贴额还要大），加上法律援助经费黑龙江标准4万元以上，地方基层法律援助机构负荷较大。红岗区受地方财政紧张等因素制约，法律援助经费较少，深入开展法律援助工作难度较大。特别是法律援助补贴一直不到位，市区两级法律援助补贴缺位，律师、法律服务工作者办案“贴钱”现象时有发生，导致基层法律服务所办案积极性不高，法律援助还不能完全满足全区的需要。
三是法援受案范围较窄。红岗区法律援助受案范围一直集中于农民工、残疾人、未成年等少数社会弱势群体，受案范围较窄，门槛较高，特别是基层法律援助受财政资金制约较大，大量需要法律援助的社会弱势群体得不到及时有效的法律援助。而《公民政治权利国际公约》规定“在‘司法利益有此要求’时，被指控有罪的人有权利获得指定的法律帮助，而且在他没有足够能力时不必支付费用”【6】，我国作为该《公约》的缔约国，《法律援助条例》的规定的范围过窄，地方扩大适用范围的也难以达到《公约》的最低标准。
五是法援工作站效果不佳。尽管红岗区建立一套区法援中心、法律援助工作站两级体系，但实际工作中，受政府编制、体制等因素制约，基层法律援助工作站与基层司法所、基层人民调解委员会为“三块牌子一套人马”，职能过多，人员较少，工作量大，且专门法律人才往往很难配置到基层法援工作站，法援工作站难以发挥应有作用。县级等基层法律援助力量薄弱是个老大难问题，如我国还有超过1/5县级地方没有法律援助机构，不少法律援助机构与其他行政科室合署办公，人员和经费由司法行政机关调剂等。
四、解决基层法律援助工作问题的几点对策
通过分析红岗区法律援助基本情况与问题，我们在问题中找到了解决办法，在发展中看到喜人前景，总结经验，再接再厉，剖析问题，对症下药，通过双管齐下，提升基层法律援助质量，尽可能实现应援尽援。
（一）经验总结
客观来看，红岗区存在在人员少、经费少、案件少的问题，但从整体上看，法援工作逐年稳步推进，法律援助案件稳步攀升，分析其中原因，不难得出：
二是思路创新是动力。近年来，红岗区法律援助中心立足区情，不断创新思路，通过对法律援助案件合理分流，提高法律援助受案质量；开辟农民工法律援助绿色通道，大大提高了法律援助办案效率。
三是宣传到位是前提。红岗区法律援助工作不断拓宽宣传渠道，活化宣传方式，辟建司法局网站，特别是将法律援助宣传纳入我区的“法律广场”、“法律大集”等活动之中，形成了普法宣传与法援宣传相互融合的局面。同时，实践中还将“148”法律热线解答咨询与法律援助自我宣传相结合，提升法律援助宣传覆盖面。
四是奉献自我是源泉。红岗律师事务所为国资所，人员少，承担区、镇两级政府大量案件的，任务重却积极承担大量法律援助案件的办理。特别是基层法律服务工作者面对自身生存与发展保障难题，奉献意识较强，克服行业竞争生存压力，为我区民事法律援助案件的办理提供基本保障。
（二）对策与建议
法律援助直接面向社会弱势群体，可谓“一头牵着百姓疾苦，一头系着政府关爱”，是政府联系群众、关心群众的桥梁和纽带，也是政府维护社会弱者合法权益最基本手段，在当今构建和谐社会进程中起到举重轻重作用。今后，如何抓住问题对症下药，挖掘根源苦下功夫，确保基层法律援助工作稳步持续深入开展，我个人建议：
（一）强化职责，实现法援投入制度化
一是加大人力投入。要严格按照省市有关文件精神，落实好法律援助人员编制问题，实现人、岗、编制度化，防止人编分离、一人多岗的现象发生。根据实际，增加基层法律援助编制，出台优惠政策重点引进专业强、素质高的法律人才，配齐配强基层法律援助机构，扩大工作人员队伍，解决地方法律援助人员少、力量薄弱、素质不高等突出问题。
二是加大财力投入。要继续加大政府财政资金的投入，将法律援助资金纳入政府同级财政预算，落实法律援助最低经费保障机制，实现法律援助专项资金、法律援助办案补贴制度化。同时，坚持“政府主导，社会参与”方针，广泛动员社会力量，开展募捐等活动，积极开辟筹措法律援助经费的新渠道。
三是加大物力投入。要在充分保障法律援助经费的前提下，在车辆使用、设施建设等方面向法律援助中心倾斜，加强法律援助硬件建设，将法律援助工作打造成地方司法行政系统“司法为民”窗口，切实使法律援助工作成为一项实实在在的“民心工程”。
（二）多措并举，实现法援体系网络化
法律援助为社会弱势阶层提供法律上应有的基本保障，直接关系着社会公平正义的实现，是政府的一项德政工程，更是一项全社会法律资源合理配置的工程。这就需要多元化力量合力推进、多渠道信息资源掌控，建立起一套高效的法律援助工作网络体系。
一是拓宽法援宣传渠道。要以宣传为突破，特别是县级地方和西部地区，依托法律宣传活动载体，将普遍宣传与个案宣传、日常宣传与集中宣传有机结合起来，强化法律援助宣传报道，普及法律援助知识，使经济困难群众懂得用法律援助手段维护自己的合法权益，使国家法律援助制度更加深入人心。今后，重点拓宽法律援助宣传渠道，在加强现有报纸、刊物、网络宣传的同时，积极运用广播、电视、流动宣传车等媒体拓宽法援报道渠道，实现法律援助宣传手段的立体化，使更多群众掌握法律援助知识、支持法律援助工作、投身法律援助实践。
二是健全法援机构网络。要以法律援助工作站为重点，梳理疏通基层法律援助人事关系，强化基层法援站点职能，扩大法律援助联络点范围，壮大法律援助队伍，进一步加强法律援助工作组织网络建设。今后，基层尤其是西部地区可以将地方公证处、律师事务所、法律服务所、法律服务所、高等法律学校全部纳入法律援助体系，加强司法系统法律援助信息联络。同时，要与财政、劳动和公检法部门加强联系，特别是将法院的司法救助与法律援助结合起来，形成一套全区性法律援助网络体系。
三是强化法援服务力量。要依托现有的基层法律服务工作者、律师等法律援助服务人员的同时，可出台优惠政策，吸引更多律所及律师、基层法律服务所及工作者、法律专业性人才流向地方，可将法律援助专职律师纳入公职律师序列，解决基层律师少的难题。同时，培育、引导、鼓励以志愿者为主体的法律援助社会力量，增加法律援助服务人员，凝集力量，形成合力，尽快形成包括律师、公证员、基层法律服务工作者、社会志愿者在内的多元化法律援助服务力量。
（三）严格标准，实现法援管理规范化
法律援助要以规范化管理为突破，强化标准，注重细节，加强管理，严格监督，确保基层有限的法律援助资源全部投入到社会弱势群体的法律救助上，提高法律援助工作效率与质量，达到应援尽援的目标。
一是加强队伍管理。要建立健全法律援助服务承诺、限时办结、考核考评、责任追究等管理制度，加强法律援助工作人员培训，强化职业道德和执业纪律教育，提升法律援助机构人员队伍管理水平。今后，要以律师、基层法律服务工作者监督管理为重点，加强对法律援助承办案件跟踪监督，杜绝承办人员办案时敷衍了事、走过场等现象发生，坚决禁止法律援助有偿办案。
二是加强资金管理。要把法律援助资金管理放在重中之重，单独设立帐户，实现法律援助经费专款专用，不截流、不挪用。今后，要建立法律援助办案补贴经费管理制度，实行审计跟踪，完全实现补贴落实到位、发放到位。
三是加强组织管理。基层地方立足法律援助中心机构，以基层法律援助工作站为重点，加强法律援助组织机构领导，以管理求效率，全部实现法律援助办案程序化、法律援助工作标准化。今后，尤其县级及西部地区，可根据实际，加强法律援助机构与法制宣传、人民调解、基层法律服务机构联系，互相配合，延伸法律援助工作服务范围。
（四）以民为本，实现法援机构人性化
法律援助为社会弱势阶层提供无偿法律服务，是人道主义在政府法律工作中的重要体现。今后，基层法律援助机构要始终坚持以人为本，服务于民，加大法律援助服务力度，切实将地方法律援助工作打造成一项全区性民心工程。
一是扩大法律援助覆盖面。要在现有法律援助受案范围基础上，结合实际，逐步降低法律援助门槛，扩大法律援助覆盖面，将更多的贫困者纳入法律援助对象之中，享受到有效的法律服务。
一、提高认识，加强领导，切实增强做好政务服务工作的责任感和使命感
政务服务中心是推进政务公开、方便群众和企业办事、提高政府执政能力的重要举措，是促进政府部门依法行政、优质高效服务的重要途径，是从源头上防治腐败、优化经济社会发展软环境的重要手段。
在政务服务体系建设工作中，*区把区政务服务中心和乡(镇)街道、社区“一站式”服务大厅建设工作作为政府加强服务、促进招商引资工作的一项重要工作列入议事日程，纳入经济社会发展的总体规划，搭建了以区政务服务中心为龙头、部门及乡(镇)街道“一站式”服务大厅为基础、社区为网点的三级政务服务体系。
二、突出重点，强化基础，积极推进行政审批制度改革，优化投资环境
(一)认真清理，切实精简，加大行政审批及行政事业性收费项目清理精简力度
按照省、市的要求，*区对区级行政机关所实施的行政审批项目和行政事业性收费项目进行了全面清理。根据20*年9月统计，区属各部门共有行政审批事项370项，行政事业性收费项目135项，经认真清理，行政审批事项决定保留实施181项，精简189项，在精简的189项中，取消20项，改为备案登记50项，区级初审转报82项，暂不审批37项，清理精简达到51.*%。行政事业性收费项目决定保留67项，精简68项，精简50%。20*年10月14日经政府常务会和区委常委会批准，目前已向向社会公告，正式实施。
在清理和精简行政审批项目的同时，*区及时调整工作思路，转移工作重点，从规范审批程序和环节上下功夫，从提高行政审批效率、完善服务手段上下功夫，从建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度上下功夫，注重加强对项目的后续监管。
(二)建立网络，夯实基础，切实抓好三级政务服务体系建设
政务中心就是将具有行政审批职能的部门，集中起来，实行一站式办公，一条龙服务，通过流程再造，达到简化审批程序的目的，解决审批程序繁多，收费不规范，服务质量和水平不高，门难进、脸难看、事难办和不给好处不办事，给了好处乱办事及审批行为不规范，审批标准不统一等问题。
1、进一步完善区政务服务中心建设
*区政务服务中心成立于20*年12月，位于曲靖市翠峰西路开发区管委会一楼，面积300平方米。中心为副科级事业单位，核定财政全额拨款编制3名，领导职数1名，年度工作经费6万元。目前共有5个部门入驻办公，包括*区林业局、*区建设局、*区文化局、*区工商局、*区公安分局，窗口工作人员6人，涉及行政审批事项24项。2009年1-4月共受理和审批1294件，提供咨询1500余人/次。
2、大力推进部门一站式服务大厅建设
*区具有行政审批职能的部门共38个，除进驻区政务服务中心的5个部门以外，目前已设立行政审批服务大厅的和相对集中服务窗口的有15个，包括劳动局、水务局、国土局、国税局、地税局、烟草公司、卫生局、计生局、民政局、环保局、农机局、质监分局、发改局、商务局、档案局，设有服务窗口44个。未设立服务大厅的有18个，包括农业局、畜牧局、经济局、交通局、安监局、财政局、教育局、统计局、煤炭局、药监局、粮食局、旅游局、气象局、体育局、地震局、民宗局、保密局、人防办。
3、积极推行乡(镇)街道和社区一站式服务大厅建设
按照“服务重心下移、增强服务实效”的工作要求，全区11个乡(镇)、街道中有4个设立了“一站式”为民服务中心，包括*街道、建宁街道、越州镇、珠街乡，有4个在社区、村(居)委会和所辖部门设立了服务窗口，包括南宁街道、白石江街道、西城街道、东山镇，共有28个社区、村委会设立了一站式服务站。这些服务中心和服务窗口集中办理各类行政服务事项，并做好行政许可事项的咨询和接件受理工作。通过建立健全区、乡、村(社区)三级服务窗口，不断延伸政务服务工作的服务方式和服务内涵，切实提高便民服务水平。
*街道于20*年5月成立了失地农民失业人员服务中心，经过不断健全和完善而演变为街道“一站式”服务大厅，现设人口与计划生育、新型合作医疗、社会保障、、农林科技、文体、民政扶贫、城建、综治、司法调解、法律援助等12个窗口，提供34项服务;20*年共办理服务4500多起，办结率保持在96%以上，共发放抚恤金、最低生活保障金193万元，办理生育证540多份，为妇女提供孕检8378人次，完成“两移交”5228人，医保13000多人，推广农业科技25项，提供法律援助56人次，办理林权证350份。
建宁街道投入15万元在街道办公楼建立便民服务中心和综治维稳中心，并将街道的五办(中心)集中办公。
越州镇按照“大统一、小集中”的原则，建立了以党政办为主体的便民服务中心示范点，在党政办、派出所、计生办、卫生院、办、民政所等窗口服务部门建成“一站式”服务点5个，推行定人定岗、公开服务承诺和办事程序，全面落实四项制度;积极推进政务公开，建立了越州信息网，主动向社会公开政务信息;半年来共办理服务200多人次，办证600多人次，办结率95%以上，群众满意率98%以上。
在社区建设中，为进一步完善社区服务功能和提高社区工作效率，方便居民办事，更好地为社区居民服务，*区在全区全面推进“九星”和谐社区创建和社区软环境建设。各街道按照区委、区政府《关于构建和谐社区的意见》(区党发〔20*〕42号)的精神，积极整合社区现有资源，在社区全面推行社区“一站式”便民服务大厅，去年已建成社区“一站式”便民服务大厅6个，占全区36个城区社区的17%;正在建设的5个，有11个“一站式”便民服务大厅列入2009年建设计划。
白石江街道在丰登社区、麟东社区建立便民服务中心，将社区流动党员管理服务站、计生卫生服务站、社会事务服务站、文体活动服务站、环境卫生服务站、社会化管理服务站“六站”综合集中办公，为居民提供便利服务;该街道幸福社区、保度社区便民服务中心建设已近尾声。
西城街道多方筹措资金35万元，在冯官桥社区、三岔社区建成便民服务中心;至20*年7月以来累计办理各项服务300多件，群众满意率达100%。南宁街道建立了花柯社区便民服务站，*社区、向阳社区、潇湘社区等便民服务站也在建设中。
(三)建章立制，规范管理，进一步加强制度建设
(四)多措并举，加强监督，确保审批和服务公开透明
三、突出重点，分步实施，努力开创政务服务工作的新局面
今后一个时期，我区政务服务工作围绕服务群众和提高效能的总体思路，重点在“95531”工程上狠抓落实，即：
实行“五个公开”和“五制”办理：即对进入中心的审批事项实行服务公开、办事程序公开、申报材料公开、承诺时限公开、收费标准公开;一般事项直接办理制、特殊事项承诺办理制、重大事项联合办理制、上报事项负责办理制、控制事项明确答复制。
【关键词】司法救助和谐社会重构
引言
民主法治、公平正义、安定有序是社会主义和谐社会的重要要素，司法救助对构建社会主义法治社会，实现社会公平正义、安定有序，以及维护社会稳定和谐具有重要作用。党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出，十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面重申，十六届五中全会再次把“加强和谐社会建设”作为“十一五”计划的重要目标。党的执政理念实现了由追求社会稳定到追求社会和谐的重大转变，建设和谐社会已成为整个社会的共识。人民法院作为党领导下的国家审判机关，其根本职责就是化解社会矛盾，维护社会稳定，保障经济发展，促进社会和谐，实现公平正义，它既是和谐社会的建设力量，又是和谐社会的保障力量。2007年1月15日，最高人民法院出台了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》，提出了要“完善司法救助制度，彰显司法人文关怀”。因此，在和谐社会目标下完善司法救助制度刻不容缓，通过对现行司法救助制度缺陷的分析，探析寻求解决的措施，具有重大的现实意义。
一、正辩：司法救助制度与和谐社会
司法救助（AccesstoJustice）是世界各国目前普遍实行的一种司法救济制度，也是社会民主和法制进步的表现。司法救助，又称诉讼救助（AssistanceJudiciaye，Armenrecht），有的学者称之为诉讼费用豁免制度（IntitutionofExemptionfromCosts），或用早先的术语来说叫“穷人规范”（PoorLaw,PoorPersonsRules）。（1）司法救助是随着欧美市场经济福利国家的出现而产生的，最早产生于英国。据考证，一种相当原始的获得司法程序上的公正的权利可追溯到15世纪的英格兰，苏格兰，还一度创立了穷人登记册，在册者若提讼，则可免费得到法律顾问和人帮助。（2）对于穷人、弱者的诉讼救助，始终是该制度的核心内容。经过多年的发展，欧美国家司法救助制度已形成了完备的法律制度体系，对救助对象、范围、主体等作出具体规定，有力地保护了当事人的诉讼权利。
我国正在构建的和谐社会是一个民主法治、公正正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，是一个公平、稳定、利益协调的社会。但和谐社会并不是一个没有矛盾与冲突的社会，而是一个能够有效化解矛盾冲突的社会。人民法院就是法治社会中专门处理社会矛盾的机构，人民法院职能作用的发挥，对于建立和谐社会具有重要意义。我们当今的这个社会还是一个相对和谐的社会，还存在许多不和谐的现象和因素，随着经济的快速发展，我国城乡之间、地区之间、阶层之间等不同方面的利益变动也进一步加剧，在社会生活的一些领域，不同程度地出现了贫富差距、城乡差距、区域差异拉大，经济社会发展不协调。据统计，我国仍有592个国家级贫困县和5000余万处于城镇农村最低保障线以下的困难群众。（3）对这些经济困难群众进行帮助，使他们不因经济原因和认知能力而使其合法权益得不到法律的有效保障，就是我们现阶段的一个重要任务，这是实现司法公正、保障人权的内在要求，也是建设和谐社会的必然要求。
司法救助是一项人道的、正义的阳光事业，最高人民法院院长肖扬提出：“司法救助是社会主义救助制度的组成部分，是人民法院承担社会责任的一种重要方式。”（4）司法求助制度的建立解决了确实需要救助的涉诉群众最关心、最直接、最现实的利益问题，体现了司法为民宗旨，维护了司法权威，更重要的是，它是构建和谐社会的必然条件。
（一）体现司法为民：和谐社会的民本基石
目前，司法救助已成为我国公民实现公正和权益保障必要条件之一。“在目前经济社会发展仍不平衡，贫富差距仍在扩大的情况下，如果没有对困难群众特别的制度保护，法庭就容易变成诉讼技巧的竞技场，强者和弱者在形式正义面前就很难获得正义的平衡。”（5）现实中，一些弱势群体，请不起律师、交不起的诉讼费，权利无法得到保护。即使打赢了官司，因为同时面对被执行人也是弱势群体，执行难以到位，权益实现不了，同样使他们的生产和生活陷入困难。例如一些涉及农民工工资、刑事附带民事、交通肇事、人身伤害等双方当事人都是特困群体的案件。这些案件的当事人即使不打官司，也需要政府照顾，打赢了官司，却因为对方同样是特困群体而得不到执行，权利无法实现，这不仅严重伤害了他们的感情，而且损害了司法甚至党和政府在他们心目中的威信。实行司法救助，不仅仅是帮助弱势群体打得起官司，而且要保证有理有据的弱势群体打得赢官司，更重要的是要实现他们的权益。建立司法救助制度，有利于树立人民法院司法为民、亲民的良好形象，巩固和谐社会以民为本的坚强基石。
（二）实现平等原则：和谐社会的内在要求
（三）有效化解矛盾：和谐社会的外在表现
实行司法救助，是化解社会矛盾，促进社会和谐稳定的需要，对弱势群体实现司法救助是得民心，顺民意的事情，切实保护特困群体的利益，帮助实现他们的权益，就会减少不和谐因素。司法实践中，经常出现弱势群体的案件法院已无力执行又得不到救助而上访，有时当事人采取各种办法甚至极端手段寻求问题的解决，致使大量涉诉案件及不稳定因素发生，严重危害了社会的和谐稳定。对于一些弱势群体的救助，有利于理顺群众情绪，化解社会矛盾，保持社会安定有序，推进和谐社会建设。
（四）维护公平正义：和谐社会的价值追求
司法救助制度是法制观念不断发展完善的结果。对于司法救助的理论依据主要有：第一，保护人权观念的影响，消除因经济能力或个人条件不平等而产生人权利实际不平等的现象；第二，保护公民诉讼权的需要；第三，对实有权利保障的需要。实现司法公平正义，需要参加诉讼的双方当事人享有平等的诉讼权利，通过法院的司法救助，从客观上使弱者能够抗衡强者，使劣势上升为均势，实现公平、正义的裁判，司法救助还有助于加快人类社会迈向文明步伐，在胜诉的特困群众由于权利无法得“兑现”时，由法院发放救助金，这不但体现了国家对公民的人身、财产负有保护的责任，也体现了司法的公信和权威。
二、反思：现行司法救助制度的缺陷
目前我国有关司法求助的比较全面和系统的规定是2000年7月12日由最高人民法院颁布的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，（该规定于2005年4月5日由于最高人民法院进行了修订和完善，以下简称《规定》），《规定》第一次提出了司法救助这一概念，并将司法救助定义为：“人民法院对于当事人为维护自己的合法权益，向人民法院提起民事、行政诉讼，但经济确有困难实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”《规定》的颁布实施，标志着我国司法救助制度的确立。2006年12月19日国务院颁布并于2007年4月1日起实施的《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）第六章规定了司法救助的主体、条件等内容，其中对缓、减、免诉讼费用分别规定了具体的适用情形。2003年、2004年、2005年、2006年全国法院实施司法救助案件、人次和减、缓、免交诉讼费的金额依法为：228282件、10.57亿元，263860件、10.9亿元，266732人次、12.65亿元，282581人次、12.11亿元。（7）司法救助制度的设立，确实让困难当事人获得了司法救济，充分体现了人民法院司法为民的理念，为构建和谐社会起了积极的推动作用。然而现行司法救助制度仍存在许多不足和缺陷，主要表现在：
（一）立法缺陷。到目前为上止，最高法院的《规定》、国务院的《办法》构筑了我国司法救助制的原则和框架，是我国司法救助制度的重要法律根据，其它有关规定只散见在三大诉讼法与有关司法文件中。司法救助制度立法上所面临的问题主要是立法层次不高，现有司法解释和司法文件、行政法规过于粗糙，缺乏统一完整的立法，难以全面对司法救助制度进行规范。
（二）定义上的缺陷。最高法院《规定》将司法救助的概念定义不准确，仅仅将司法救助限定为诉讼费用的减、缓、免交，即司法活动中对弱势者给予的司法负担的豁免，没有将为当事人提供诉讼上的便利、为困难者提供司法救济界定进来。
（三）范围上的缺陷。司法救助的范围应涵界诉前、诉中、诉后的各个阶段。按照构建和谐社会的要求，在诉前，人民法院有义务，有责任通过司法救助，切实解决经济困难的当事人打不起官司；在诉中，人民法院有义务对处于弱势的当事人提供必要的诉讼指导和释明，指导他们充分行使诉讼权利，方便他们参与诉讼进程，提醒他们注意诉讼风险；在诉后，人民法院有义务对生活极度困难的申请执行人或刑事被害人进行经济救助。而现阶段，我们重视了诉前司法救助却忽视了诉中、诉后司法救助。
（四）规则上的缺陷。《规定》及《办法》对实施司法救助的程序作了一些原则性的规定，没有具体操作细则，审批程序不透明，不利于当事人进行司法救助。
（五）资金困境。我国没有设立专项的司法救助基金，我国现阶段对诉讼费用管理上是贯彻“收支两条线”，由于财政拨给法院的公有经费仍需诉讼费来弥补，司法救助与法院“自身的利益”之间常常存在直接冲突，两者此消彼长，因法院自身的利益关系救助被怠于实施的情况在一些经济欠发地区的法院经常发生。同样，一些地方的法院依靠当地党委、政府的支持启动了执行救助和刑事被害人救助，但政府大多也只是拨付了一部分启动资金，大部分需要法院自筹和社会捐助，司法救助常常面临资金难筹的困境。
三、对策：重构司法救助制度。
存在权益的损害，就存在救济的必要，存在权益上的弱势者，就存在救济的必要，因为“没有救济的权利就不是权利”（Arightwithoutisnotaright）。（8）司法救助制度的重构，应体现合法权益及时救济、弱势群体优先救助、公开、公正的原则，体现构建社会主义和谐社会的本质要求，针对我国现行司法救助制度的缺陷，需要在立法上提升层次，在内涵上扩大范围，在成本上体现国家责任，在适用上界定具体案件类型，在程序上重新设计。
（一）从司法救助规则制定的主体：提升立法层次
据有关资料表明，司法救助工作开展得比较好的国家，不仅在其国家宪法或宪法性文件中作出有关司法救助的原则性规定，而且都制定了有专门的司法求助法，如英国有《法律援助法案》，加拿大有《法律援助法》，韩国也有《法律援助法》，等等，司法救助（在欧美国家被称为法律援助）的具体实施被纳入了高规格的法律化、制度化的轨道。（8）在我国社会贫富分化加剧而导致客观上出现不公，时代呼唤构建和谐社会的环境下，我们必须充分认识提高司法救助立法层次的重要性。由立法机关制定详细完备的《司法救助法》，把司法救助工作提升到依法救助的高度，制定出符合现代司法理念的《司法救助法》，用法律规范、约束司法救助工作，使司法救助逐步走上法制化、科学化的发展轨道。
（二）从司法救助的内涵：扩大内容范围
如此所述，司法救助的内涵不仅仅是诉讼费用缓、减、免交的代名词。而法官在审理案件过程的释明制度及司法为民措施的开展，则是诉中救助。近年来，各地法院探索建立的执行救助制度及刑事被害人司法救助制度，将司法救助从诉前、诉中延伸到诉后。一些地区在执行救助制度的试行上还取得了成功的经验，例如，山东省三级法院在2006年开始设立执行救助制度，2006年共救助特困当事人1287人，救助金额达663.7万元。（9）2007年1月29日最高人民法院了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》中提出要探索建立诉后司法救助制度，包括刑事被害人国家救助制度和执行求助基金制度。前者，是罪犯确无赔偿能力，而犯罪行为给受害人造成重大经济损失，导致其生活困难，应当以国家的名义给受害人一是救济；后者，是被执行人无还款能力，而对生活极度困难或急需医疗救治的申请执行人进行救助。
结合以上分析，笔者认为应该给司法救助下这么一个定义：人民法院为了维护司法公正，确保法律面前人人平等的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式，对诉前、诉中、诉后陷入困境或者需要法律或经济帮助以及特殊案件的当事人提供的经济救助和法律帮助。这一定义和原来的定义相比在救助阶段、求助对象、救助方式、救助内容上都进行了扩展，它将更好地满足人民对司法的需要。
（三）从司法救助的成本：体现国家责任
在现代法治国家，当事人依法获得司法保护乃是一项宪法权利，而保证经济确有困难者亦能有机会平等地利用司法程序在本质上则是一种国家责任。基于此理，现阶段，司法救助所导致的成本耗费由法院自己承担显然是极为不妥的，毕竟法院作为审判机关并没有扶贫济困的专门义务。因此，在对法院的财政拨款中应有专门的司法救助经费，以体现国家责任，法院进一步完善财务管理制度做到专款专用，以更好地保护弱势群体的合法权益，体现社会的公平与正义。
（四）从司法救助的适用范围：界定类型标准
（五）从司法救助的途经：厘清程序之设计
2、撤销、复议程序。如果当事人申请司法救助有不当企图或行为时，人民法院应当作出撤销司法救助的决定。对当事人申请司法救助未获批准的，当事人可以在接到书面决定后五日内向作出决定的上级人民法院申请复议一次，上级法院应在接到复议申请书五日内予以复议并书面答复。
结语
司法救助制度在我国的发展只短短的七年，在取得一定成就的同时，我们应看到也应该重视司法救助制度所面临的困境。而且司法救助制度所面临的困境是多方面的，解决其困境的方法也应该是多样化的，本文中由于笔者学识有限所论述的观点存在局限性也是必然的。随着社会经济的发展，司法救助不仅要对弱者施以及时有效之救济，而且还要主动出击，积极维护社会稳定，构建安定有序、公平正义的和谐社会，但就目前而言，构建和谐社会，司法救助任重而道远。
注释：
（1）李双元、谢石松：《国际民事诉讼法概论》（修订版），武汉大学出版社2001年版，第358页。
（2）徐宏：《国际民事司法协助》，武汉大学出版社1996年版，第97页。
（3）马勇霞：《开展法律援助，共建和谐社会》，载《人民网》，2005年7月20日。
（4）肖扬：《用科学发展观指导审判工作，大力促进和谐社会建设》，载《求是》，2007年第5期。
（5）同（4）。
（6）分别引自当年度的《最高人民法院工作报告》。
（7）齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第95页。